Глава 24. Основи конституційного права Японії

Перші пам'ятники японського права з'явилися в епоху Тайка, що розпочалася 646 року. Під впливом Китаю в Япо­нії було введено своєрідне політико-етичне правило. Кожний клас повинен був виконувати в державі певні функції. Обов'язки кожного були записані в юридичних збірниках, які дістали назву ріцу-рьо. Ці збірники документів головним чином складалися з двох норм: репресивних (ріцу) і адмі­ністративних (рьо). Вони вивчалися у школах права і управ­ління з виховною метою. Ці збірки не розглядають поняття суб'єктивних прав, однак вони наближаються до ідеї права, його розуміння, і письмово встановлюють обов'язки кожного.

У XII ст. в Японії з'являється новий феодальний режим і поступово влада переходить до військових. Військова каста (буке, самураї) жила у відповідності з власним звичаєвим правом (буке-хо) і це складало її особистий статус.

Протягом кількох віків етика буке існувала поряд з більш детальною регламентацією, яка працювала в ріцу-рьо, оскіль­ки саме остання застосовувалася до осіб, які не входили у військову касту. В епоху сегунів Асікага (1333—1573), яка змінила епоху Камакура (1185—1333), наступив період анархії і громадянських війн, який у кінцевому підсумку при­вів до утворення так званого феодального унітаризму.

Ця структура нерівності, яка не залишала місця для по­няття суб'єктивних прав, була значно посилена, коли в епо­ху сьогунів Токугава (1603—1868) Японія стала на шлях по­літики ізоляціонізму. Як реакція на європейський вплив, конфуціанство стає офіційною доктриною в країні. 1597 року в Японії була введена політика нагляду й доносу. Судові функції не відрізнялися від інших публічно-правових функ­цій. В Японії того часу не існувало правових шкіл, професіо­нальних суддів, прокурорів, адвокатів, нотаріусів. Сьогун вершив правосуддя і вирішував долі людей.

Відсутня була сама ідея права у відношеннях між члена­ми одного класу. Як і в Китаї, в Японії виникло відверто не­гативне ставлення до категоричності судових рішень і риго­ристичності правових норм. З'явився цілий комплекс норм, котрий скоріше виходив з міркувань пристойності та регулю­вав поведінку індивідів у відносинах один з одним.

Ці норми поведінки, які були схожі с китайськими прави­лами, називалися гірі. Гірі заміняли собою право, а на думку деяких японців, навіть і мораль. їх дотримувалися автома­тично не за певну мораль, а від страху осуду суспільством у разі невиконання гірі.

Таким було японське суспільство на початку епохи Мейдзі 1868 року. Здавалося, що вся структура, яка існува­ла раніше, почала руйнуватися в період оновлення японсько­го суспільства. Демократична держава західного типу замі­нила попередню феодальну державу.

Розпочався період інтенсивної інтернаціоналізації, в тому числі у сфері японського права. Зростає інтерес до ідей французьких просвітителів. Накаеті Иомін — "східний Рус­со" — переклав на японську "Теорію суспільного договору". Постає необхідність прийняття основного закону держави. У результаті реставрації Мейдзі 11 лютого 1889 р. набирає чинності Конституція Великої Японської Імперії, так звана Конституція Мейдзі. Зразком для неї стала монархічна Кон­ституція Прусії 1850 року.

Відповідно до Конституції, особа Імператора була свя­щенною і недоторканною (ст. 3), Імператор охоплював всю повноту верховної влади (ст. 4), імператорські накази мали вищу юридичну силу. Імператор виступав також гарантом конституційних прав громадян японської монархії. Однак та­ких гарантованих прав було небагато. До них належали: право вільного вибору місця проживання, професії, недотор­канність житла, тайна листування, свобода віросповідання, свобода слова, друку, зборів і право на справедливий суд. Головною фігурою в державі був Імператор, законодавча влада належала Парламенту, який діяв при Імператорові, ад­міністративна — Кабінету міністрів, судові повноваження належали судам.

#

442

Глава 24

§ 1. Конституція Японії 1947 року

Поразка Японії у другій світовій війні та її окупація вій­ськами США були основною причиною, яка визначила доко­рінну ломку застарілих конституційних і адміністративних норм. Основою післявоєнної перебудови суспільства стала Декларація, яку підписали глави урядів США, Великої Бри­танії, Китаю та Радянського Союзу в червні 1945 року в Потсдамі.

У жовтні 1945 року прем'єр-міністр Японії Кіндзюро Сі-дехара сформував спеціальну комісію по вивченню питань конституційної реформи і перед її учасниками поставив зав­дання — поєднати закладені в Конституції Японської Імперії прусські великодержавницькі принципи з вимогами демокра­тизації суспільства. У лютому 1946 року японський уряд опублікував цей проект, який вносив значні зміни в Консти­туцію 1889 року. Однак цей законопроект не відповідав духу Потсдамської декларації і Далекосхідна комісія відхилила його. А вже в березні уряд виніс на розгляд Парламенту про­ект генерала Дугласа Макартура, який був розроблений в штабі американських окупаційних військ. Нова Конституція була прийнята Парламентом у жовтні 1946 року, промульго-вана Імператором і опублікована 3 листопада 1946 р. Через шість місяців — 3 травня 1947 року — вона набрала чинності.

Структурно Конституція Японії складається з 11 глав і 103 статей, які послідовно регулюють: статус імператора; відмову від війни; права і обов'язки народу; діяльність Пар­ламенту, Кабінету і судової влади; державні фінанси; місцеве самоврядування; процедуру зміни Конституції.

Нова Конституція відрізняється від Конституції Мейдзі за багатьма важливими аспектами. Основними є:

особа Імператора більше не визнається священною і існує лише як символ держави, що об'єднує нації, єдиним носієм державного суверенітету визнаний народ (ст. 1);

принцип розподілу влади здійснюється на більш де­мократичній основі. Імператор вже не володіє виконавчою владою. Він має право виконувати лише ті державні функції, котрі визначені в Конституції. Наприклад, він лише фор­мально затверджує призначення Прем'єр-міністра і головно­го суддю Верховного суду. Парламент призначає Прем'єр-мі­ністра, а головного суддю — Кабінет міністрів. Тільки за зго-

Основи конституційного права Японії         443

дою Кабінету міністрів Імператор проголошує від імені наро­ду закони та договори, скликає сесії Парламенту, присуджує нагороди (гл.1):,

коло основних прав і свобод людини значно розшири­лося (гл. 3);

Японія "відмовляється від війни як суверенного права нації, а також від загрози або застосування збройної сили як засобу вирішення міжнародних спорів" (ст.9);

ліквідуються всі аристократичні інститути (ст. 14). Ко­лишня Палата перів замінюється Палатою радників, члени якої обираються як представники свого народу;

місцеве самоврядування здійснюється в широких мас­штабах (статті 92—95).

До особливостей Конституції 1947 року можна віднести більш чітке закріплення трьох принципів: принципу народно­го суверенітету, принципу додержання основних прав і сво­бод громадян і принципу пацифізму.

Принцип народного суверенітету як основи державної влади в японському конституційному праві з'явився вперше і закріплений в преамбулі та ст. 1 Конституції. Вищим орга­ном державної влади і єдиним законодавчим органом є Пар­ламент (ст.41).

Конституція містить широкий перелік особистих, полі­тичних і соціально-економічних прав і свобод громадян (статті 10—40).

Особливе значення має 9-та стаття Конституції, в якій закладені положення про відмову від війни і створення регу­лярних збройних сил.

Включення до Конституції даної статті мало за мету по­передити відродження японського мілітаризму. З одного бо­ку, вона є постійним об'єктом критики реакційних сил кра­їни, а з іншого — виступає перешкодою для здійснення Япо­нією своїх міжнародних зобов'язань (насамперед, участь Японії як члена ООН в комплектації міжнародних збройних сил, однак поки це компенсується участю незбройних фор­мувань у миротворчих місіях — Камбоджа, Мозамбік, Руан­да — і в рятувальних операціях). На сьогодні функцію Збройних сил виконують японські сили самооборони, ство­рені 1950 року як "резервний поліцейський корпус" після початку війни в Кореї. Це міцна, добре навчена армія чи-

444

Глава 24

Основи конституційного права Японії

445

сельністю 130 тис, по витратах на котру країна посідає сьоме місце у світі.

Контроль за дотриманням Конституції покладений на су­ди. Конституція не забороняє нижчим судам здійснювати конституційний нагляд, проте встановлює, що остаточне рі­шення з таких питань приймає тільки Верховний суд. Юри­дичною основою для інституту конституційного нагляду є норма ст. 98, яка проголошує, що "Конституція є Верховним законом країни, і ніякі закони, укази, рескрипти або інші державні акти, що суперечать у цілому або в частині її поло­женням, не мають законної сили". Наслідками винесеного Верховним судом рішення є невикористання норми, що ви­знана неконституційною.

Слід зазначити, що Конституція 1947 року жодного разу не переглядалася, хоча питання про відміну або перегляд деяких її статей постав уже з перших днів її прийняття. Кри­тика, в основному, торкалася "імпортного", нав'язаного країні характеру Конституції. Дуже гостра боротьба розгор­нулася навколо відміни чи зміни "мирної" 9-ї статті, віднос­но якої застосовується розширене тлумачення Конституції.

Зауважимо, що одна з причин конституційної стабільнос­ті Японії — "жорсткий" порядок змін основного закону, який встановлює ст. 96. Для зміни Конституції, що здій­снюється з ініціативи Парламенту необхідна згода не менш як двох третин загальної кількості членів обох палат і далі представляється на затвердження народу. Затверджені в та­кий спосіб зміни передаються на спеціальний референдум або на розгляд Парламенту після його нових виборів (мож­ливість ратифікації визначається рішенням Парламенту). Треба пояснити, що існуючий в Японії баланс політичних сил не дозволяє партіям, які виступають за внесення змін в Конституцію, досягти в Парламенті необхідного для цього кворуму.

§ 2. Основи правового статусу особи

Важливим фактором у становленні нового конституцій­ного порядку в Японії було визнання нової ролі особистості як активного носія прав і свобод. Після капітуляції 1945 ро­ку в Японії склалася система цінностей, яка поєднувала її власні традиції із західною концепцією цивільних прав і сво-

бод, причому в галузі прав людини японська концепція запо­зичила теорію природного права із західноєвропейської. Усі державні інститути і закони базуються на ідеї гідності і цінностей людської особистості. Однак в Конституції під­креслюється, що "...Народ повинен утримуватися від будь-яких зловживань свободами і правами і несе постійну відпо­відальність за виконання їх в інтересах суспільного добробу­ту" (ст. 12).

Відповідно до ст. 11 Конституції, "народ безборонно ко­ристується всіма основними правами людини", котрі як га­рантовані Конституцією "надаються сучасному і майбутнім поколінням в якості непорушних вічних прав". Із цього фор­мулювання можна зробити висновок про те, що Конституція виходить з концепції "наданих прав".

У певній кількості статей підкреслюється, що вказані в них права не належать, а гарантуються, причому невизна-ченому колу суб'єктів. І останнє, суб'єктом цілого ряду прав Конституція вважає не окремих індивідів, а народ. Наприк­лад, саме за народом визнається "невід'ємне право обирати публічних посадових осіб і звільняти їх з посади." Усі пуб­лічні посадові особи є слугами всього суспільства, а не пев­ної її частини (ст. 15, частини перша та друга).

Основні права і свободи громадян розглядаються як аб­солютні і притаманні людині від народження, які не можуть бути порушені навіть шляхом видання Парламентом відпо­відних законів. Конституція встановила, що "всі люди повин­ні поважатися як особистість" (ст.13), вони "рівні перед за­коном і не можуть підлягати дискримінації в політичному, економічному та соціальному відношеннях за мотивами ра­си, релігії, статі, соціального положення, а також походжен­ня': ( ст. 14). Особливе місце посідає положення про рівність чоловіка й жінки, рівність у шлюбі (ст. 24), рівність при за­міщенні державних посад (ст. 44).

Важливе значення в Конституції набуває ст. 10 про умо­ви громадянства, які визначаються законом. Таким законом був Закон про підданство Японії від 4 травня 1950 року, який замінив Закон про підданство 1900 року. Особливість чинного закону в тому, що, вживаючи термін "підданство", він вступає у формальне протиріччя із зазначеною статтею Конституції та конституційним принципом народного сувере­нітету. Адже, навіть у Великій Британії та Канаді, які не

446

Глава 24

Основи конституційного права Японії                         447

пройшли через такі радикальні конституційні перетворення і формально не наголошували на принципі народного сувере­нітету, діє закон про громадянство, а не про підданство, як в Японії.

Якщо говорити про зміст Закону, то він не наголошує на принциповій різниці між термінами "громадянин" та "підда­ний", і в певній кількості статей йдеться як про громадян­ство, так і про підданство (ст. VIII Закону).

Громадянство набувається, головним чином, за наро­дженням на основі дії принципу крові, якщо навіть дитина народилася поза шлюбом, а мати дитини є піддана Японії.

Право підстави застосовується у двох випадках: коли дитина народилася на території Японії, а батько й мати неві­домі, а також коли вони не мали громадянства.

Натуралізація, згідно з японським законом — придбан­ня підданства з дозволу влади — набуває чинності тільки після того, як в офіційному віснику з'явиться повідомлення про рішення міністра юстиції на прохання повнолітнього іно­земного громадянина. Але до цього громадянин повинен про­жити в Японії не менш як п'ять років.

Припинення підданства також може мати місце навіть після появи надрукованого повідомлення міністра юстиції. Як бачимо, і в цьому є особливість Японії, оскільки в питан­нях придбання та припинення громадянства особливу роль відіграє міністр юстиції і апарат міністерства. Ті питання від­носно громадянства, які в Японії вирішує міністр юстиції, в інших державах вирішує глава держави.

В японській Конституції знайшли своє відображення всі три основні групи прав, свобод і обов'язків громадян: особисті (цивільні), політичні та економічні, соціальні й культурні.

Особисті права і свободи надають конституційного захис­ту приватному життю громадян, свободу людині від втручан­ня держави. Право на "життя, свободу і прагнення до щас­тя" закріплює ст. 13. Також Конституційне право на життя ми знаходимо в ст. 36, яка забороняє застосування катуван­ня та жорсткі покарання, а в ст. 31 читаємо: "Ніхто не може бути позбавлений життя або свободи або піддавати покаран­ню інакше як у відповідності з процедурою, встановленою законом. Право на життя включає в себе також право на безпеку і право на здорове навколишнє середовище, котре належить до так званого "нового права".

Право на свободу думки й совісті (ст. 19) відображено в особистих правах у духовній сфері і передбачає свободу від ідеологічного нагляду. Японія є світською державою, тому Конституція визнає свободу релігії, і, крім того, "держава та її органи повинні утримуватися від проведення релігійного навчання та будь-якої релігійної діяльності" (ст. 20).

Конституція закріплює "право кожного на недоторкан­ність житла, документів і майна..., таємницю особистого життя і комунікацій" (ст. 35). Стаття 22 надає кожному пра­во вільного пересування, поселення, а також вибору профе­сії. "Свобода виїзду для всіх за кордон і свобода відмови від свого громадянства не повинна порушуватися" — так запи­сано в цій статті.

Конституція Японії в досить широкому обсязі встанов­лює кримінально-правові та процесуальні гарантії особистих прав і свобод. За американським зразком Конституція прого-лошує принцип "привілеїв проти самозвинувачення": "Ніхто не може бути примушений давати свідчення проти себе. Ви­знання, яке зроблено під примусом, під катуванням або під загрозою... не можуть розглядатися як докази" (ст. 38). Ніх­то не може бути заарештованим без достатньої підстави (ст. 34). Арешт може проводитися тільки "за наявності на­казу компетентного працівника органів юстиції", наказу, в котрому вказано причини злочину, за які його заарешто­вують (ст. 33). Стаття 39 забороняє "притягнення до кримі­нальної відповідальності двічі за один і той самий злочин". Право на неупереджений суд, розгляд і на захист у судовому процесі сформульовано в ст. 37 Конституції.

Політичні права, пов'язані з участю в політичному житті держави і управлінні державними справами. Япон­ська Конституція надає громадянам виборче право (статті 15, 44, 93) і право подати "мирну петицію" (ст.16), причому Основний Закон визначає коло питань, за якими може бути подана петиція. До них належать: відшкодування шкоди, змі­щення публічних посадових осіб, введення, відміна або вне­сення змін до законів, указів або розпоряджень. До політич­них свобод належать також свобода зборів і об'єднань, сво­бода слова, друку і всіх інших форм висловлення думок (ст. 21).

З'ясування соціально-економічних прав і свобод тісно пов'язано з концепцією соціальної держави, ядром якої є

448

Глава 24

Основи конституційного права Японії

449

принцип відповідальності держави за забезпечення розвитку суспільного добробуту, соціального забезпечення та народ­ного здоров'я. Ці ідеї знайшли відображення у ст. 25 япон­ської Конституції. Важливими елементами правового стату­су індивіда є приватна власність, яка включає право володі­ти, користуватися, наслідувати та мати прибуток. Право приватної власності визнається в Японії як соціальне зумов­лене, тобто воно не повинно вступати в протиріччя із сус­пільним добробутом (ст. 29). Конституція також передбачає право громадян на працю (ст. 27), заборону примусової пра­ці (ст. 18), право на підтримання мінімального рівня здоров'я і культурного життя (ст. 25), право на освіту, в тому числі і на обов'язкову безоплатну освіту (ст. 26), свободу наукової діяльності (ст. 23).

Конституційні обов'язки громадян перебувають у тісному контакті з конституційними правами та свободами. Інколи обов'язки сформульовані не прямо, наприклад обов'язок працювати (частина перша ст. 27), а побічно, обов'язок сплатити податки сформульований в Конституції так: "Насе­лення підлягає оподаткуванню у відповідності із законом" (ст. ЗО), забезпечення обов'язковою освітою дітей, що знахо­дяться на піклуванні (ст. 26).

Конституція Японії також містить і гарантії додержання основних прав і свобод. Основою юридичної гарантії є конт­роль за конституційністю нормативних актів. Відповідаль­ність за порушення конституційних прав і свобод здійснює судова влада.

§ 3. Вищі органи державної влади

Імператор. Імператорська династія Японії вважається однією із самих найстаріших спадкових династій у світі. За історичними джерелами, перший Імператор вступив на япон­ський трон 660 року до н. е., а сучасний Імператор —125-й. Царювання кожного імператора являє собою еру, котра роз­починається з дати вступу на трон нового Імператора (з 1989 р. розпочалася ера Хейсей — ера правління імператора

Акіхіто).

Після другої світової війни статус Імператора змінився. Відсутність у післявоєнній Конституції положень про форму правління створює основу для існування різних поглядів з

цього питання. Найпоширеніше сьогодні міркування про те, що сучасна Японія — парламентська салічна монархія.

Статус Імператора в Японії має свої особливості. Щоб найкраще уявити собі його реальну владу, необхідно зверну­тися не тільки до юридичних повноважень — статей Консти­туції, — ай до фактичної діяльності Імператора. За Консти­туцією (ст. 1), Імператор є символом держави і єдності наро­ду, його статус визначається волею всього народу * котрому належить суверенна влада.

Відповідно до статей 3 і 4 Конституції, Імператор не на­ділений повноваженнями, пов'язаними з державною владою; Усі його дії, що належать до державних справ, можуть бути започатковані тільки зі згоди й схвалення Кабінету міністрів, котрий несе за них відповідальність. За поданням Парламен­ту Імператор призначає Прем'єр-міністра, а за рекоменда­цією останнього — інших членів Кабінету; за поданням Ка­бінету призначається головний суддя Верховного суду (ст. 6).

Зі згоди і схвалення Кабінету Імператор від імені народу здійснює дії у сфері державних справ (ст. 7):

промульгацію поправок і змін до Конституції, законів, урядових указів і договорів;

скликання Парламенту, розпуск Палати представників і об'ява про загальні вибори в Парламент;

підтвердження згідно із законами призначення та звіль­нення державних міністрів та інших посадових осіб, а також повноважень і ввірчих грамот послів і посланників;

підтвердження загальних і приватних амністій, пом'як­шення та відстрочка покарання, відновлення у правах;

дарування нагород;

•               підтвердження відповідно до закону ратифікаційних

грамот та інших дипломатичних документів, прийом інозем­

них послів і посланників;

•               здійснення церемоніалу.

Згідно із Законом про Імператорське прізвище 1947 року, династійний порядок наслідування престолу оберігає Рада імператорського двору, що складається з двох членів імпе­раторської сім'ї, Прем'єр-міністра, головуючих та їхніх за­ступників у палатах Парламенту, головного судді та одного члена Верховного суду.

15    2—363

450

Глава 24

Повсякденні справи замість скасованого міністерства ім­ператорського двору тепер вирішує управління імператор­ського двору, яке діє при канцелярії Прем'єр-міністра. На­чальник управління призначається Прем'єр-міністром з узго­дженням Імператора, який і керує роботою персоналу, чи­сельність котрого на початку 1980-х років сягала тисячі осіб.

У випадках коли встановлювалося регентство, Регент діяв від імені імператора. Крім того, Імператор згідно із зако­ном може доручити іншим особам здійснення своїх повнова­жень.

Проте на практиці в Імператора ще менше повноважень, ніж у монарха Великої Британії, тому що йому заборонено здійснювати навіть такі традиційні для глави уряду права, як право на вето, вплив на формування уряду, верховне голо­внокомандування Збройними силами держави. Імператор — це символ єдності народу, а в повсякденному житті він вико­нує лише церемоніальні функції зовнішньополітичного ха­рактеру.

Цілий ряд зовнішньополітичних заходів Імператор вико­нує не тільки самотужки — йому в цьому допомагають і чле­ни імператорської сім'ї. Разом з тим, згідно із ст. 73 Консти­туції, керівництво зовнішньою політикою входить до компе­тенції Кабінету міністрів, який представляє Японію у відно­шеннях з іноземними державами. Проте Імператор виїжджає з офіційними візитами в різні країни і вносить більший вклад в укріплення дружніх відносин, ніж діяльність співробітників дипломатичних служб.

Імператорська сім'я в Японії користується дуже великим авторитетом у суспільстві, і приблизно 80% дорослого насе­лення країни підтримують монархічну форму правління в Японії.

Парламент. 1874 року перша політична партія Японії представила уряду декларацію про створення представниць­кого законодавчого органу. Перші загальні вибори відбулися 1 липня 1890 року, а перша сесія Парламенту була скликана 29 листопада 1890 року.

Відповідно до положень ст. 41 Конституції Японії, "Пар­ламент є вищим органом державної влади і єдиним зако­нодавчим органом держави". Компетенція Парламенту в Конституції спеціально не визначена, якщо не вважати окре­мих її положень, які передбачають регулювання тих чи ін-

Основи конституційного права Японії         457

ших питань законом. Однак слід зауважити, що японський Парламент користується невизначеною компетенцією. У всякому разі Парламент здійснює законодавчу владу, за­тверджує бюджет, контролює діяльність уряду, здійс­нює суд у порядку імпічменту по відношенню до тих суд­дів, проти яких відкрита справа про зміщення з посади.

Порядок роботи Парламенту регулюється Конституцією Японії, Законом про Парламент 1947 року, Регламентом Па­лати представників 1947 року, а також Регламентом Палати радників 1949 року.

Японський Парламент складається з двох палат — Пала­ти радників і Палати представників. Палата радників нара­ховує 252 радники, яких обирають терміном на шість років, з переобранням половини складу радників кожні три роки. Палата представників обирається на чотири роки в кількості 500 депутатів. До 1994 року, коли були внесені поправки до Закону про обрання на публічні посади, число депутатів у Палаті представників сягало 511. Палата представників мо­же бути достроково розпущена актом Імператора на вимогу Уряду, а верхня палата розпуску не підлягає.

Парламент формується шляхом загальних і прямих вибо­рів. Конституція встановлює загальне виборче право для повнолітніх, таємне голосування, недопущення дискриміна­ції у виборчих правах за ознаками раси, статі, релігії, со­ціального положення, освіти, майнового положення та дохо­дів (ст. 44).

Питання стосовно виборів регламентуються Законом про обрання на публічні посади 1950 року з подальшими змінами (останні — 1994 року — встановлення нової системи вибо­рів у нижню палату). Згідно з цим Законом, активне виборче право на виборах в обидві палати надано громадянам у віці від 20 років, які проживають у виборчому окрузі не менш як три місяці і внесені до списків виборців, пасивне — від 25 років для Палати представників і 30 років для Палати радни­ків. Кандидат вносить грошовий залог, який не повертається в разі неотримання їм певного мінімуму голосів. Основу пар­ламентської виборчої системи складає змішана система, що поєднує у собі елементи мажоритарної і пропорційної сис­тем.

До 1996 року вибори в Палату представників проводили­ся за системою середніх виборчих округів. 21 листопада

15*

452

Глава 24

Основи конституційного права Японії

453

І 994 року був прийнятий Закон про малі виборчі округи, який дозволив визначити кордони округів відповідно до про­позицій Комісії Палати представників з демаркації кордонів виборчих округів. Останні вибори проходили за новою ви­борчою системою, згідно з якою 300 депутатів обираються по одномандатних округах, а 200 — по 11 регіональних бло­ках відповідно до списку політичних партій пропорційно от­риманим голосам. За такою виборчою системою кожний ви­борець має два голоси.

Палата радників також обирається за змішаною систе­мою. 152 радники обираються від 48 багатомандатних окру­гів (2—8 радників від округу). Крім того, створюється за­гальнонаціональний округ, в якому виборці голосують за од­ну з політичних партій. Обрані від цього округу в палату 100 радників добирають з кандидатів, які раніше були включені кожною партією до свого списку, пропорційно кількості наб­раних кожною партією голосів. Таким чином, виборець один голос віддає за конкретного кандидата, а другий — за полі­тичну партію.

В Японії діють жорстокі правила передвиборчої агітації. Вона триває тільки 12 днів (до змін 1994 року — 2 тижні), передбачено лише одне радіо- та телезвернення кандидата протягом не більш як п'ять з половиною хвилин за рахунок бюджету. Агітація виборців по домівках, а також агітація проти інших кандидатів заборонена.

Цікава річ, депутати мають довгострокові зв'язки зі сво­їми виборчими округами. Інколи округ передається в спад­щину (так, Р. Хасімото, який займав посаду прем'єр-міністра з січня 1996 року до квітня 1998 року успадкував мандат свого батька в 26 років). Тому для Японії характерно багато­кратне обрання депутата, а іншим громадянам доволі склад-но^отрапити в депутатський корпус.

Депутати й радники мають вільний депутатський мандат і питання про недійсність його вирішується відповідною па­латою у 2/3 голосів. Члени палат не несуть відповідальність у зв'язку зі своїми промовами, висловлюваннями та голосу­ванням у палатах, користуються обмеженим депутатським імунітетом.

Закон про Парламент встановлює такі види парламент­ських сесій: чергові (ст. 10), надзвичайні та спеціальні (ст. 11). Чергові сесії Парламенту скликаються один раз на

рік, у грудні, і тривають 150 днів (ще їх називають бюдже­тними сесіями). Рішення про скликання надзвичайної сесії Парламенту приймає Кабінет міністрів за вимогами чверті загальної кількості членів однієї з палат (ст. 53). Необхід­ність скликання спеціальної сесії виникає у разі розпуску Палати представників і триває вона протягом 30 днів з дня чергових виборів у палату. Оскільки з розпуском Палати представників Палата радників теж закінчує свою роботу, то Кабінет міністрів може скликати надзвичайну сесію Палати радників. Однак, якщо її рішення не будуть прийняті Пала­тою представників протягом десяти днів з дня їх засідання, то вони втрачають силу.

Засідання палат є відкритими, проте інколи можуть бути й закриті засідання — у випадках, якщо резолюція про це прийнята 2/3 голосів присутніх членів (ст. 62 Закону про Парламент). Кожна палата веде протоколи своїх засідань. "Ці протоколи повинні друкуватися і розповсюджуватися для ознайомлення, за виключенням тих протоколів, котрі ви­знаються секретними" (ст. 57 Конституції).

Кожна палата обирає на весь термін повноважень голо­вуючого, його заступника, тимчасового головуючого, голо­вуючих постійних комісій і генерального секретаря палати (ст. 58 Конституції). Головуючі палат та їхні заступники ви­конують обов'язки щодо підтримки порядку в палатах і слід­кують за виконанням порядку денного. Щоб забезпечити безсторонність на засіданні Парламенту, вони, як правило, призупиняють відношення зі своїми партіями. У палатах створюються партійні фракції (для того, щоб створити фрак­цію, необхідні два депутати), котрі відіграють важливу роль у розподілі міністерських портфелів.

У діяльності Парламенту важливу роль відіграють по­стійні парламентські комісії. Згідно із Законом про Парла­мент Палата представників має 21 комісію (ст. 41, п. 2 Зако­ну про Парламент): у справах Кабінету міністрів, місцевої адміністрації, у питаннях юстиції, зовнішньої політики, дер­жавних фінансів, освіти, з соціальних питань, з трудових пи­тань, з питань сільського, лісного та водного господарства, з торгівлі та промисловості, з питань зв'язку, транспорту, бу­дівництва, суспільної безпеки, науки й техніки, навколиш­нього середовища, а також бюджетну, ревізійну, дисциплі-

454

Глава 24

Основи конституційного права Японії

455

нарну комісії і комісію з організації внутрішньої роботи Пар­ламенту.

Палата радників має 17 комісій (ст. 42, п. З Закону про Парламент) — таких самих, окрім комісій з питань науки й техніки, суспільної безпеки та навколишнього середовища. Ці комісії складають основу механізму розробки та прийнят­тя рішень у Парламенті Японії. До складу комісій входять представники різних партій пропорційно представництву цих партій у відповідній палаті. Депутати, як правило, не є екс­пертами з питань які обговорюються в комісіях, тому Закон про Парламент в ст. 43 передбачає у випадках, якщо для діяльності комісії необхідна участь спеціально підготовлених членів, входження до її складу спеціалістів з проблем, які розглядаються.

Таким чином, у роботі комісії можуть брати участь і не парламентарі. Кожний парламентарій зобов'язаний бути членом хоча б однієї комісії (ст. 42, п. 2 Закону про Парла­мент). Засідання комісій можуть бути двох видів: робочі та загальні. На робочих засіданнях обговорюються найбільш важливі питання, як правило, в присутності членів Кабінету. На загальних — розглядаються звичайні питання за участю парламентських секретарів.

Головним завданням Парламенту є прийняття зако­нів і державного бюджету. У законодавчому процесі ниж­ня палата має більшу вагу, оскільки палата представників може подолати вето Палати радників шляхом прийняття за­кону вдруге 2/3 голосів, причому не від загальної кількості депутатів, а від кворуму (1/3 складу палати — ст. 59 Кон­ституції). Якщо Палата радників не прийняла рішення із за­конопроекту протягом 60 днів після отримання його з Пала­ти представників (для бюджетного закону цей термін скоро­чується вдвічі), то рішення палати радників вважається рі­шенням Парламенту.

При кожній палаті діє законодавче бюро, котре допома­гає депутатам при підготовці законопроектів.

Згідно із Законом про Парламент, право на законодавчу ініціативу мають депутати Парламенту і Кабінету міністрів. Законопроект може бути представлений на розгляд Парла­менту, якщо його підтримали 20 депутатів або 10 радників. Якщо йдеться про бюджет країни, то його повинні підтрима-

ти не менш як 50 депутатів або не менш як 20 радників. На­родна законодавча ініціатива Японії невідома.

На першому етапі розробка законів ведеться в департа­ментах відповідних міністерств. Далі, через керівництво мі­ністерства документи потрапляють до канцелярії прем'єр-мі­ністра, потім — до самого Прем'єр-міністра і тільки потім до Парламенту, де над ним починають працювати у відповідних комісіях і в законодавчих бюро палат. Якщо комісія дає по­зитивний відгук, проект виноситься на пленарне засідання і обговорюється у двох читаннях. Законопроект, за виключен­ням особливих випадків, передбачених Конституцією і пов'я­заних наданнями Палаті представників більших можливос­тей, стає законом після прийняття його обома палатами (ст. 59 Конституції). Якщо думки палат розійшлися, то на допомогу їм створюється паритетна узгоджувальна комісія (10 депутатів та 10 радників).

Парламент має виключні повноваження відносно розпо­ряджень державними фінансами (про це свідчить ст.85 Кон­ституції). Порядок складання і затвердження державного бюджету визначені в Законі про фінанси 1947 року. Кабінет складає і передає Парламенту на обговорення і затверджен­ня бюджет на кожний фінансовий рік. Проект бюджету по­трапляє до Палати представників (ст. 60 Конституції), після цього головуючий передає його на розгляд в постійну бюд­жетну комісію. Бюджетні комісії вважаються найважливіши­ми, тому що вони є найбільшими за кількістю депутатів (у бюджетній комісії Палати представників 50 членів, а в Пала­ті радників — 45). Обговорення законопроекту про бюджет проходить за участю прем'єр-міністра і всіх членів Кабінету, це робиться для того, щоб вони могли дати відповідні пояс­нення і відповісти на запити представників політичних пар­тій. В обговоренні бюджету беруть участь і представники громадськості. Будь-хто може взяти участь, в обговоренні бюджету. Директор бюджетної комісії добирає кілька чоло­вік, які братимуть участь у дебатах. Якщо законопроект про бюджет відхиляється бюджетною комісією Палати представ­ників, то Кабінет міністрів повинен підготувати новий про­ект бюджету, котрий знову проходить весь шлях обговорення.

Після затвердження бюджету Палатою представників йо­го направляють до Палати радників, де процедура обговорен­ня повністю повторюється.

456

Глава 24

Рішення палат, як правило, приймаються простою біль­шістю голосів. В Японії застосовують три форми голосуван­ня: вставанням, таємним голосуванням і незапереченням.

Прийнятий закон підписується міністром, який відпові­дає за його виконання, контрасигнується Прем'єр-міністром і направляється Імператору для промульгації. Закон повинен бути опублікований протягом ЗО днів і вступає в силу через 20 днів після публікації.

Парламент також відтворює і контрольні функції за діяльністю уряду. Як нам відомо, Кабінет міністрів Японії повинен користуватися підтримкою Парламенту з питань по­літики, яку він здійснює. Гарантією цього є інститут парла­ментської відповідальності Кабінету, який складається з таких елементів: по-перше, кандидатура на посаду Прем'єр-міністра формально обирається палатами Парламенту (фак­тично це лідер партії парламентської більшості), по-друге, нижня палата може прийняти більшістю голосів резолюцію про недовіру Кабінету. Основною формою контролю є інтер­пеляція, подати яку може будь-який депутат Палати пред­ставників через головуючого палати, а відмову головуючого депутат може оскаржити на пленарному засіданні палати. Відповідь на Інтерпеляцію депутат повинен отримати протя­гом шести днів в усній чи письмовій формі. У Конституції Японії закріплено право кожної палати проводити розсліду­вання з питань державного управління (ст.62 Конституції). До форм контролю належить також і загальна дискусія з пи­тань політики, яку проводить уряд на початку кожної сесії, коли в Парламенті виступають Прем'єр-міністр, міністр фі­нансів і міністр закордонних справ.

Кабінет Міністрів. Згідно з Конституцією Японії, Кабі­нет міністрів здійснює виконавчу владу (ст. 65). До нього входять Прем'єр-міністр та інші державні міністри. Консти­туція визначає також принцип громадянського кабінету (ст. 66). Під терміном "громадянська особа" розуміється осо­ба, яка не перебуває на військовій службі, не була професій­ним військовим і не пропагує мілітаристську ідеологію.

За традицією, головою Кабінету стає лідер партії парла­ментської більшості (ст.67). Якщо між палатами з цього пи­тання виникають непорозуміння або на випадок неприйнят­тя Палатою радників рішення протягом десяти днів після рі­шення Палати представників (час перерви в роботі Парла-

Основи конституційного права Японії         457

менту не враховується), рішення Палати представників стає рішенням Парламенту. Обраний кандидат призначається їм* ператором на посаду Прем'єр-міністра.

Відповідно до Закону про Кабінет міністрів 1947 року, Прем'єр-міністр призначає не більш як 20 державних мініст­рів (ст. 2 Закону про Кабінет міністрів), причому більшість міністрів повинна бути обрана з членів Парламенту (ст. 68). Фактично всі члени Кабінету — парламентарі. Усі члени Ка­бінету затверджуються наказом Імператора.

Міністерства і функції окремих міністрів викладені в За­коні про структуру державних виконавчих органів 1948 ро­ку. Дванадцять міністрів очолюють міністерства юстиції, за­кордонних справ, фінансів, освіти, охорони здоров'я і со­ціального забезпечення, сільського, лісного та рибного гос­подарств, зовнішньої торгівлі та промисловості, транспорту, зв'язку, праці, будівництва, місцевого самоврядування. Крім того, один міністр Кабінету є генеральним секретарем, інші 8 міністрів стають міністрами без портфелів, вони фактично виконують обов'язки радників прем'єр-міністра І за тради­цією керують окремими підрозділами канцелярії прем'єр-мі­ністра. У Кабінеті міністрів Японії відсутні посади військово­го та військово-морського міністрів, а також міністра внут^ рішніх справ (силами самооборони керує міністр без портфе­ля— начальник управління національної оборони, а також деякі функції виконує міністерство місцевого самоврядуван­ня); : !

У період, коли міністр виконує свої обов'язки, він не мо­же бути притягнутий до судової відповідальності без згоди на це Прем'єр-міністра (ст. 75 Конституції). Прем'єр-міністр може на певний час звільнити міністра від посади (ст. 68). Кабінет несе колективну відповідальність перед Парламен­том (ст. 66 ). Якщо палата представників приймає вотум не­довіри або відмовляється голосувати за довіру Уряду, Кабі­нет міністрів має піти у відставку, якщо Палата представни­ків не буде розпущена Кабінетом протягом десяти днів (ст. 69). Кабінет також повинен піти у відставку, якщо поса­да прем'єр-міністра стає вакантною або якщо скликається перша сесія Парламенту після виборів у Палату представни­ків (ст. 70).

458

Глава 24

Основи конституційного права Японії

459

Стаття 73 японської Конституції визначає функції уряду таким чином: "Кабінет виконую поряд з іншими загальними функціями такі обов'язки:

сумлінне проведення в життя законів, ведення держав­них справ;

керівництво зовнішньою політикою;

укладення договорів. При цьому необхідно отримати в наступному схвалення Парламентом;

організація і керівництво громадянською службою у відповідності до норм, встановлених законом;

складання бюджету і внесення його на розгляд Парла­менту;

видання урядових наказів з метою проведення в життя положень сучасної Конституції і законів. При цьому в урядові накази не можуть потрапити статті, що передбачають кримі­нальне покарання, інакше, як з дозволу відповідного закону;

прийняття рішень про загальні та приватні амністії, пом'як­шення та відстрочення покарання і відновлення у правах".

Більш детально діяльність Кабінету міністрів регламенто­вана в Законі про Кабінет міністрів, де визначені структура й функції Кабінету, компетенція Прем'єр-міністра та інших міністрів, взаємовідношення з іншими державними органами.

Процедура засідання Кабінету та прийняття рішень регу­люється згідно із звичаєм. Засідання Кабінету є закритими, проводяться двічі на тиждень у період парламентської сесії, рішення приймаються одностайно або на основі консенсусу.

До повноважень Прем'єр-міністра як голови Комітету слід віднести загальну координацію діяльності Кабінету, при­значення і звільнення від посад державних міністрів, внесен­ня на розгляд Парламенту законопроектів, доповіді Парла­менту про загальний стан державних справ і зовнішньої по­літики, підписання законів і наказів одноосібно (як відповід­ний міністр), контрасигнацію підписів уповноваженого міністра, участь у проведенні переговорів і підписанні міжна­родних договорів, керівництво підготовкою й укладення між­урядових угод. Прем'єр-міністр має канцелярію.

Кожний міністр має двох заступників: парламентського (ст. 17 Закону про структуру державних виконавчих орга­нів) й адміністративного (ст. 17 п. 2 того самого закону). Мі­ністри фінансів, сільського, лісного та рибного господарства, зовнішньої торгівлі та промисловості мають по два парла-

ментських заступники. Японські міністри не є спеціалістами, тому реальним керівником міністерства має бути адміністра­тивний заступник — професійний чиновник із спеціальною освітою. В Японії часто застосовується практика міністер­ської ротації (наприклад, Рютаро Хасімото з 1978 року зай­мав в уряді посади міністра охорони здоров'я і соціального забезпечення, транспорту, фінансів, зовнішньої торгівлі та промисловості).

Безпосередньо при Кабінеті міністрів діє секретаріат, який очолює генеральний секретар Кабінету, законодавче бюро, рада у справах персоналу та рада національної оборони. При законодавчому бюро інколи створюються тимчасові комісії та ради.

У канцелярії прем'єр-міністра і міністерствах існує вели­ка кількість комітетів і управлінь. Так, при канцелярії прем'єр-міністра діє комісія з урегулювання екологічних кон­фліктів, комітет у справах державної безпеки (йому підпо­рядковане управління поліції), комітет у справах справедли­вої торгівлі, управління у справах державних земель, управ­ління імператорського двору, управління у справах навко­лишнього середовища.

Незалежні органи. Це органи, незалежні від уряду. До них слід віднести насамперед Ревізійну раду і Раду держав­них установ.

Ревізійна рада повинна контролювати державний бюд­жет і державні витрати. Згідно зі ст. 90 Конституції, заключ­ний звіт про державні доходи та витрати щорічно переві­ряється Ревізійною радою. Цей звіт являє собою доповідь ра­зом з доповіддю Кабінету міністрів протягом фінансового року.

Рада державних установ відає питаннями служби дер­жавних чиновників і слідкує за тим, щоб при зайнятті дер­жавних посад не дістала переваги жодна з партій, а призна­чення проходили виключно на основі професійної кваліфіка­ції і досвіду претендентів.

§ 4. Судова система

Ієрархія судових органів в Японії має чотириступеневу структуру:

Верховний суд, вісім вищих апеляційних судів, 50 місце­вих судів (у кожній префектурі по одному і чотири місцевих

460

Глава 24

Основи конституційного права Японії

461

суди на острові Хоккайдо), 50 сімейних судів і приблизно 450 первинних судів (місцеві та сімейні суди мають однако­вий статус). Створення спеціальних судів Конституцією за­боронено (ст. 76). Правовою основою судоустрою в Японії є Конституція і Закон про суди 1947 року.

Верховний суд, вищі, місцеві та первинні суди розгляда­ють цивільні та кримінальні справи. Компетенція Верховного суду поширюється на всю територію країни і умовно може бути розподілена на три основні сфери: розгляд цивільних, кримінальних і адміністративних справ; судове управління; конституційний нагляд.

Вищим судовим органом є Верховний суд, до складу яко­го входить головний суддя, призначений Імператором, і 14 суддів, призначених Кабінетом. Призначення суддів Вер­ховного суду затверджується всенародним референдумом під час найближчих виборів у Палкгу представників; потім такі референдуми повторюються кожні десять років (ст. 79 Конституції).

Верховний суд виконує свою роботу в повному складі (кворум — 9 членів) або в складі відділень (ст. 9 Закону про суди). До складу Верховного суду входять три відділення по п'ять суддів у кожному. Щоб відділення було правомочно прийняти рішення, на його засіданні мають бути присутніми не менш як три судді. Закон про суди передбачає, що питан­ня, які стосуються розгляду законів і підзаконних актів на предмет відповідності Конституції повинен розглядатися Верховним судом у повному складі (ст. 10 Закону про суди). Рішення з цього питання приймається Верховним судом, як­що за нього проголосувало не менш як вісім членів суду (на практиці це буває рідко).

Основною функцією Верховного суду є конституційний контроль, а крім того, він виступає судом останньої інстанції при розгляді будь-яких справ. Він розглядає у другій інстан­ції справи про злочини проти держави, і в третій — інші кри­мінальні та цивільні справи. Верховний суд виконує також повноваження судового управління. Він узагальнює судову практику, видає обов'язкові керівні матеріали для судів ниж­чої інстанції, положення про прокуратуру при Верховному суді, про внутрішню дисципліну та управління судовими ор­ганами, встановлює правила процедури судочинства, роботи

адвокатів, внутрішнього розпорядку в судах (ст. 77 Консти­туції).

Вищі суди (усього вісім, мають шість відділень ) є суда­ми першої інстанції по справах про державну зраду та інші злочини проти держави, а також апеляційною інстанцією з цивільних і кримінальних справ, що розглядаються в судах нижчої інстанції. Справи розглядаються колегією з трьох суддів, а колегія з п'яти суддів розглядає справи про деякі державні злочини.

Окружні суди (усього 50, мають 242 відділення) розгля­дають основну масу цивільних і кримінальних справ, а та­кож є апеляційною інстанцією з рішень, що виносяться дис­циплінарними судами. Вони є в кожній із 47 префектур. Справи розглядаються зазвичай одним суддею або колегією з трьох суддів, якщо справа стосується звинувачення у зло­чині, що карається позбавленням волі понад один рік. Кордо­ни судових округів побудовані так, щоб не збігалися з кор­донами територіальних одиниць місцевого самоврядування.

Суди по сімейних справах мають таку саму структуру, як і окружні, і діють при окружних судах і в їх відділеннях. Вони виконують примирливу функцію і виносять рішення по справах, зв'язаних із сімейним правом, розглядають деякі кримінальні злочини, які скоїли неповнолітні (до 20 років).

Як допоміжні органи при сімейних судах існують лрц-мирливі комісії, до кожної з яких входять суддя і представ­ник від населення. У штатах сімейних судів для підготовки до розгляду справ неповнолітніх діють так звані дослідники (тьосакан), в обов'язки яких входить вивчення на науковій основі особистості неповнолітнього, соціального середовища, в якому він живе, умов, в яких він скоїв злочин. Ефектив­ність сімейних судів досить висока, проте їхня перевантаже­ність заважає індивідуалізації підходу до неповнолітніх.

Дисциплінарні суди (усього 575) розглядають незна­чні цивільні справи з ціною позову не більш як 900 тис. ієн і незначні кримінальні справи. Вони розглядаються одним суд­дею, котрий не обов'язково повинен мати юридичну освіту.

Прокуратура діє на основі Закону про прокуратуру 1947 року. Певне протиріччя між принципом незалежності прокуратури з субординаційними відношеннями з міністер­ством юстиції формально дозволяється тими обставинами, що відносно конкретних справ міністр може дати вказівки

462

Глава 24

лише Генеральному прокуророві. Прокуратура повинна до­тримуватися правил, встановлених Верховним судом.

Сьогодні існують комісії з контролю за діяльністю прокуратури. Вони створюються з представників населення і мають обмежену компетенцію: прокурор "враховує" думку комісії, котра, однак, для нього не є обов'язковою.

Правову основу для організації і діяльності японської по­ліції складає Закон про поліцію 1954 року. Згідно з цим За­коном, поліція існує як самостійна державно-муніципальна одиниця. Державну частину поліцейської системи складає головне поліцейське управління, а також структури, що вхо­дять до його складу (штаб дворової поліції, поліцейська ака­демія, НДІ поліції) та його периферійні органи. Периферійні органи представляють управління поліцейських округів. При цьому кожний округ охоплює територію кількох префектур.

Адвокати ведуть свою професійну діяльність на основі Закону про адвокатів 1949 року. Згідно з його положеннями, вони проводять захист сторін у судових процесах, а також консультують з юридичних питань. Крім того, щоб професій­но займатися адвокатською практикою, необхідно зареєстру­ватися в Японській федерації адвокатів. Тільки після такої реєстрації адвокати постійно працюють у колегії адвокатів, що створюються у відділеннях окружних судів і мають ста­тус юридичної особи.

§ 5о Місцеве самоврядування і управління

Японія є унітарною державою, і в той самий час в ній діс­тали широкого розвитку муніципальні інститути. Ієрархічна система адміністративно-територіального поділу має дві складові: верхня — створює префектури (їх в Японії 47), своєю чергою, включає в себе чотири категорії: "то" (Токіо), "до" (Хоккайдо), "фу" (Осака і Кіото) і „кен" (43 префекту­ри), правове положення префектур різних категорій однако­ве; нижня — створює міста ("сі"), селища ("мати") і сільські общини ("мура"). Столиця країни м. Токіо в адміністратив­ному відношенні являє собою 23 спеціальних райони, які прирівнюються містам.

Поряд з префектурами та муніципалітетами, що являють собою звичайні органи місцевого самоврядування, в Японії можуть створюватися особливі органи місцевого самовряду-

Основи конституційного права Японії         463

вання — особливі столичні райони, корпорації регіональ­ного розвитку, асоціація органів місцевого самовряду­вання, фінансово-промислові округи, які створювали спе­ціально для вирішення конкретних завдань.

Принцип місцевої автономії відображається в Конститу­ції (гл. 8) та в Законі про місцеві автономії 1947 року. Поряд з цими джерелами діє кілька десятків інших нормативних ак­тів — законів і підзаконних актів. Серед них Закон про міс­цевих комунальних службовців 1950 року, Закон про сільсь­когосподарські комітети 1951 року, ряд інших законів, що визначають механізм фінансування органів місцевого само­врядування.

Японські правознавці розрізняють принцип місцевої ав­тономії, автономію місцевої общини й автономію жите­лів. Принцип місцевої автономії означає автономію адмініст­ративно-територіальної одиниці від держави. Автономія міс­цевої общини пов'язана із внутрішньою організацією та фор­мами діяльності адміністративно-територіальних одиниць і передбачає управління общини громадянами, які прожи­вають на її території. Автономія жителів визначається про­цедурою проведення місцевого референдуму, що закріплена в Законі про місцеве самоврядування. Це забезпечує можли­вість подання певною частиною населення петиції про прий­няття, зміни або відміну місцевих постанов відносно прове­дення інспекції діяльності місцевих зборів, відкликання їх де­путатів, зняття з посади глав місцевих органів і інших поса­дових осіб. Крім того, Парламент може прийняти закон, який стосується будь-якої конкретної муніципії, тільки із зго­дою абсолютної більшості її жителів.

Функції, що їх виконують органи місцевого самовряду­вання, бувають трьох видів:

власне місцеві функції;

"адміністративні повноваження" (мають місцевий характер, однак мають більшу частину участі держави в цих справах); функції, що делегуються центральними установами.

Стаття 94 Конституції закріплює за муніціпіями право управляти своїм майном, вести справи і управляти у своїх кордонах. Важливе значення має наділення муніціпій (муні­ципальних зборів) правом приймати обов'язкові постанови, тобто нормативні акти місцевого значення. Загальний пере­лік функцій міститься в Законі про місцеве самоврядування

464                          Глава 24

(п. 3. ст. 2). Він містить 22 напрямки діяльності, до яких на­лежать: підтримання суспільного порядку на своїй території; забезпечення безпеки, здоров'я та благополуччя населення; управління парками, площами та дорогами; ведення комуналь­ного господарства; управління лікарнями, школами і т. ін.

Місцевим законодавчим органом в муніціпії є муніци­пальні збори, які очолює голова. Склад зборів залежить від чисельності населення: крупні префектуральні збори налічу­ють до 120 членів, самі маленькі сільські — близько 12. За­кон про місцеве самоврядування передбачає можливість за­міни місцевих зборів у селищах загальними зборами жителів (ст. 91 Закону про місцеве самоврядування), проте на прак­тиці це зустрічається вкрай рідко. Місцеві збори збираються чотири рази на рік на сесії (п. 2 ст. 102 Закону про місцеве самоврядування).

Керівництво виконавчою владою в муніціпії виконує її го­лова губернатор у префектурах, мер у містах І старости в се­лищах (ст. 139 Закону про місцеве самоврядування). Голова місцевої адміністрації має право вносити на розгляд місцевих зборів проекти рішень, встановлювати місцеві податки, нак­ладати вето на рішення зборів (воно може бути прийнято більшістю в 2/3 голосів вдруге), достроково розпускати збо­ри. Збори, своєю чергою, можуть звільнити голову адмініст­рації від посади більшістю в 3/4 голосів. Виконавчими пов­новаженнями користуються також постійні комісії місцевих зборів: з освіти, праці, справ персоналу, суспільної безпеки І т. ін. ( п. 5 ст. 80 Закону про суди, який передбачає 11 по­стійних комісій).

На рівні муніципальних органів (більше, ніж на загально­національному) розвинуті інститути безпосередньої демокра­тії. Так, шляхом прямих виборів обираються не тільки депу­тати муніципальних зборів, а й губернатори, мери та старо­сти. Муніципальні збори й голови муніципій обираються жи­телями, які зареєструвалися у відповідному районі, терміном на чотири роки (ст. 93 Закону про місцеве самоврядування). Населення може вимагати відклику депутатів, розпуску му­ніципальних зборів (ці питання вирішуються комісією з контролю, за виборами абсолютною більшістю голосів за ви­могами не менш як 1/3 складу комісії), прийняття зборами тієї чи іншої обов'язкової постанови (що не стосується по­датків і фінансів, за вимогами не менш як 1/15 виборців да-

Основи конституційного права Японії         465

ного муніципалітету), проведення ревізії фінансово-бюдже­тної діяльності муніципальних органів.

В Японії накопичений достатній досвід вирішення проб­лем, які вимагають загальну діяльність на територіях, що ви­ходять за кордони однієї префектури. Така взаємодія стала можливою завдяки формуванню "рад по зв'язках місцевих адміністрацій" відповідно до положень спеціального Закону 1965 року. Такі ради створюються у складі префектур і дея­кої кількості міст. З 1969 року застосовується також введе­ний міністерством у справах самоврядування порядок об'єд­нання зусиль сусідніх муніципій у вирішенні справ, котрі торкаються обслуговування жителів. У цих випадках ство­рюються кооперативи або консультативні ради. Нині прак­тично 90% первинних органів місцевого самоврядування Японії беруть участь у такому співробітництві.

Незважаючи на розвинену систему органів місцевого са­моврядування, в Японії існує жорсткий прямий контроль центральних установ за діяльністю органів місцевого само­врядування. Між центральними та місцевими органами вла­ди інколи виникають напружені відношення, що пов'язано з бажанням центру обмежити самостійність муніціпій. У пер­шу чергу це стосується фінансового контролю, оскільки в Японії понад 70% податків потрапляє до державного бюдже­ту і лише 30% — до місцевих. До того ж, є такі установи, які контролюються центральними міністерствами та управ­ліннями.

З кінця 1970-х років в Японії обговорюється необхідність проведення адміністративної реформи, у тому числі підви­щення ролі регіонів. У 1980-х роках, під час проведення ад­міністративної реформи, був скорочений перелік робіт, що виконувалися органами місцевого самоврядування за дору­ченням урядових установ, спрощені і вдосконалені структу­ра й апарат місцевої адміністрації. З липня 1992 року діє сис­тема "пілотних органів місцевого самоврядування", яка по­лягає у розширенні прав міст з населенням понад 200 тисяч. У червні 1993 року обидві палати Парламенту прийняли ре­золюцію про розширення повноважень місцевої влади, вима­гаючи від уряду конкретних заходів, спрямованих на розроб­ку відповідних законів. У рамках роботи над проведенням адміністративної реформи Комітет з вивчення системи місце-

466

Глава 24

вої влади запропонував п'ятирічну схему процесу децентра­лізації.

На початку 1994 року був створений Комітет просування реформи (який складався із семи членів, призначених Прем'єр-міністром, і був погоджений з Парламентом із чис­ла авторитетних осіб), котрий був наділений правом надава­ти рекомендації та інспектувати роботи з децентралізації, а в грудні 1994 року уряд затвердив "основні напрямки рефор­ми місцевого самоврядування". У лютому 1995 року уряд вніс на розгляд Парламенту Закон про децентралізацію і в травні 1995 р. цей Закон був прийнятий. Визначаючи необ­хідність розширення прав органів місцевого самоврядування, Закон, разом з тим, розпливчасто трактував деякі важливі положення. Так, в компетенцію центру входять "справи, що мають відношення до існування держави", і "справи, які під­лягають вирішенню в національному масштабі, "а органам місцевого самоврядування відводиться широка роль у само­стійному і комплексному відтворенні політики на місцях". Згідно із Законом, робота з децентралізації має бути завер­шена протягом п'яти років, у першу чергу шляхом внесення змін в існуючи закони, які стосуються питань місцевого са­моврядування.