§ 2. Законодательство о рынке ценных бумаг и его развитие

Ценные бумаги и другие объекты рынка ценных бумаг, представляя собой определенного свойства товар, требуют собственной организации движения, что предполагает прежде всего наличие хорошо развитой законодательной базы. В данном случае под законодательной базой следует понимать всю совокупность нормативных правовых актов, а не только Гражданский кодекс и принятые в соответствии с ним федеральные законы (п.2 ст.3 ГК РФ), регулирующие имущественные и иные гражданско-правовые отношения на рынке.

Законодательство о рынке ценных бумаг представляет собой один из важнейших элементов инфраструктуры рынка, без которого, даже несмотря на то, что оно несовершенно, эффективное функционирование этого сложного механизма невозможно.

Представляется необходимым основное внимание при рассмотрении вопросов законодательства о рынке ценных бумаг обратить на черты, отличающие его от других массивов нормативных актов, регулирующих, например, рынок труда или рынок товаров.

Особенности любой совокупности нормативных актов определяются спецификой регулируемых отношений и проистекают из них. Основная особенность отношений, складывающихся на рынке ценных бумаг, заключается в их комплексном характере. Это имущественные и обязательственные отношения, вертикальные отношения и отношения, связанные с основами конституционного устройства, отношения, носящие материально-правовой и процессуально-правовой характер. Чрезвычайно важную роль играют публично-правовые средства регулирования.

Комплексный характер отношений на рынке ценных бумаг и их правовая регламентация, единство целей, задач, функций рынка ценных бумаг не позволяют говорить о том, что законодательство о рынке ценных бумаг состоит из отдельных самостоятельных частей, хотя и связанных, но не представляющих единого целого, где основную, главную роль играют имущественные отношения, регулируемые нормами гражданского права. Бесспорно признавая важную роль гражданского права, не следует абсолютизировать эту отрасль права и соответствующую отрасль законодательства. Единый рынок ценных бумаг (в широком понимании этой категории) регулируется хотя и комплексным, но единым законодательством о рынке ценных бумаг, имеющим свои особенности, структуру, функции. При более широком взгляде на проблему законодательства следует прийти к выводу о том, что законодательство о рынке ценных бумаг представляет собой подотрасль законодательства о предпринимательской деятельности и его составную часть.

В качестве одной из особенностей рассматриваемой совокупности нормативных правовых актов можно назвать значительное влияние на его развитие и современное состояние зарубежного права, в частности права США. Данное обстоятельство не следует рассматривать как негативное явление, поскольку оно обусловлено в целом огромным влиянием, оказываемым США на развитие экономики и финансового рынка всего мира и России в том числе, а также глубокой разработанностью законодательства в области рынка ценных бумаг. Дальнейшее развитие российского законодательства пойдет с учетом опыта нашей страны, особенностей развития рынка ценных бумаг в России, а также имеющегося опыта законодательного регулирования рассматриваемых отношений в других странах, в частности в европейских государствах.

Необходимо отметить несовпадение понятий "законодательство о рынке ценных бумаг" и "законодательство о ценных бумагах". Второе понятие значительно уже и связано, по существу, только с определением ценных бумаг как объектов гражданского права. Нужно при этом учитывать, что на рынке ценных бумаг специфическим товаром являются не только собственно ценные бумаги, определенные в соответствии с нормами ГК РФ, но и иные финансовые инструменты (фьючерсы, свопы и др.), к ценным бумагам, в гражданско-правовом смысле, строго говоря, не относящиеся, но играющие на рынке далеко не самую последнюю роль*(545).

В качестве одной из особенностей рассматриваемой подотрасли законодательства, регулирующего отношения в сфере предпринимательской деятельности, следует отметить ее тесную связь с акционерным (корпоративным) законодательством. Так, в Законе об АО содержится множество норм, напрямую связанных с регулированием рынка ценных бумаг и прежде всего с порядком выпуска и размещения акций и облигаций (ст.27, 33, 36, 44, 65 и др).

Важное значение имеет систематизация любой отрасли или подотрасли законодательства, в том числе и законодательства о рынке ценных бумаг. Классификация и систематизация имеют своей целью выявление тех или иных закономерностей, что важно учитывать как в научной, так и в законотворческой и практической деятельности.

Наиболее часто встречается систематизация, имеющая в своей основе такой классифицирующий признак, как юридическая сила нормативных актов. На основе указанного классифицирующего признака очевидна роль и значение Конституции РФ в регулировании отношений на финансовом рынке, законов Российской Федерации, указов Президента РФ и постановлений Правительства России. Так, нельзя не отметить нормы ч.1 ст.8, п."ж" ст.71., ч.1 ст.74 и других статей Конституции РФ, служащие основой развития законодательства о рынке ценных бумаг.

При характеристике рассматриваемого массива нормативных актов необходимо обратить внимание на роль Закона о рынке ценных бумаг. Несмотря на то, что его нормы не охватывают всех отношений на рынке ценных бумаг, поскольку он касается лишь эмиссионных ценных бумаг и при этом предусматривает принятие отдельного закона, регулирующего выпуск и обращение государственных и муниципальных ценных бумаг, а также не регулирует в полном объеме других эмиссионных инструментов финансового рынка, его роль и значение чрезвычайно велики. В Законе закрепляются основные принципы функционирования рынка ценных бумаг, в частности основные положения, определяющие место государства в регулировании соответствующих отношений. Таким образом, действующий закон следует рассматривать как стержневой основополагающий акт, регулирующий соответствующие отношения.

К отличительным чертам законодательства о рынке ценных бумаг относится и та значительная роль, которая принадлежит в нем нормативным актам, принимаемым федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, поскольку именно этот орган исполнительной власти проводит государственную политику в области рынка ценных бумаг. Особенности функционирования и управления на рынке ценных бумаг определяют также большое значение нормативных актов, принимаемых ЦБ РФ, Минфином РФ и Минимущества РФ, другими органами исполнительной власти.

Являясь частью законодательства о предпринимательской деятельности, законодательство о рынке ценных бумаг характеризуется значительной ролью внутренних (локальных) нормативных актов, в частности внутренних актов акционерных обществ (уставов, положений и т.п.), профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Не меньшее значение по сравнению с традиционной классификацией имеет выделение в пределах законодательства о рынке ценных бумаг, например, нормативных актов, регулирующих эмиссию и обращение государственных и муниципальных ценных бумаг, акций, вексельного законодательства, законодательства о производных инструментах рынка ценных бумаг и т.д.

Поскольку рынок ценных бумаг, по существу, в полной мере еще не сложился, не сформировалось в полной мере и законодательство, регулирующее соответствующие отношения. Перспектива его развития видится в принятии ряда новых законов и иных нормативных актов, совершенствовании существующих. Так, например, широкое обсуждение проходит проект закона "О срочном рынке".

Важное значение имеют законы, прямо не направленные на регулирование рынка ценных бумаг, однако имеющие очень важное значение для его нормального функционирования. К числу таких законов следует отнести Налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ.

Особенностью законодательства (в широком смысле) о рынке ценных бумаг является наличие значительного количества нормативных актов, принимаемых саморегулируемыми организациями. В качестве примера можно было бы назвать Положение о порядке предоставления Саморегулируемой организацией "Национальная ассоциация участников фондового рынка" (НАУФОР) ходатайства о выдаче лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг, о порядке рассмотрения документов при переоформлении участников рынка ценных бумаг (утверждено Советом директоров НАУФОР 1 февраля 2001 г. N 2001-60-shРДН-0102 и согласовано ФКЦБ России 27 февраля 2001 г. N АП-02/1303).

Важное значение имеют также материалы методического и рекомендательного характера, например, Рекомендации Профессиональной ассоциации регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД) по вопросам учета частей акций (дробных акций).