§ 1. Поняття правоохоронного органу та правоохоронної діяльності

Поняття правоохоронного органу. Серед багатьох держав­них органів правоохоронні органи мають певні юрисдикційні та організаційні відмінності1. Тому в Законі України "Про держав­ний захист працівників суду та правоохоронних органів" подано перелік правоохоронних органів, до яких, зокрема, належать:

органи прокуратури;

органи внутрішніх справ;

органи служби безпеки;

митні органи;

органи охорони державного кордону;

органи й установи виконання покарань;

органи державної податкової служби;

органи державної контрольно-ревізійної служби;

органи рибної охорони;

органи державної лісової охорони;

інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохо­ронні функції (ст. 2).

Юрисдикцію правоохоронних органів становлять взаємопо­в'язані елементи, а саме: охорона та захист права, відновлення порушеного права, припинення або розгляд порушення права, виявлення або розслідування злочинів. За законом до правоохо­ронного органу належить такий державний орган, предмет діяль­ності якого законодавчо фіксується як його завдання або функції

Під державним органом у даному разі розуміється державна установа (або державна юридична особа), яка діє в системі влади (державної, виконав­чої або судової), виконує на основі закону державні функції (владні, організаційно-розпорядчі, контрольно-перевірочні тощо) у різних сферах внутрішньої та зовнішньої діяльності Української держави.

Глава 1. Юридичне визначення правоохоронної ... діяльності                7

саме охоронного призначення, хоч у назві це може й не відбива­тись. Правоохоронні функції або завдання, як правило, залежать від участі того чи іншого органу в охороні (підтриманні) право­порядку. Правопорядок — об'єктивна необхідність розвитку дер­жави і суспільства. Його забезпечення має відбуватися у межах законності. Підтримується правопорядок повсякденним додер­жанням, виконанням, використання та застосуванням норм пра­ва учасниками правових відносин. Участь у таких відносинах уповноваженого органу накладає на нього виключно важливу відповідальність. Для правоохоронного органу правопорядок вже сам по собі становить вищий рівень необхідності. Притягнення ним правопорушника до відповідальності, виходячи лише з міркувань доцільності, містить у собі небезпеку. Для правоохо­ронного органу неприпустимо обґрунтовувати порушення право­порядку технократичними інтересами. Наприклад, дії відпові­дальних посадових осіб під час прокладання транспортних ма­гістралей без додержання норм екологічної безпеки в сучасних умовах може утворювати правопорушення, навіть склад злочину.

Підтримання правопорядку та припинення правопорушень покладається на компетентні державні органи (прокуратура, ор­гани внутрішніх справ, податкова міліція), для яких діяльність з підтримання правопорядку, запобігання правопорушенням є обов'язковою і полягає у невідкладному й адекватному реагуван­ні на факти невиконання або неналежного виконання вимог пра­вових норм з боку юридичних або фізичних осіб. Мотивація пра­вопорушень, зокрема незнання правових норм тощо, може врахо­вуватися у більш- менш суворому характері реагування, але вона не може визнаватися підставою для невжиття відповідних захо­дів щодо припинення правопорушень. У процесі діяльності з припинення правопорушень здійснюється, як правило, правомір­ний вплив (реагування на умови та причини правопорушень, роз'яснення процесуальних прав та обов'язків, інформування правопорушника та його мікросередовища про наслідки правопо­рушення тощо). При цьому неприпустимими є протиправні дії щодо правопорушників з боку працівників правоохоронних орга­нів у вигляді погроз, залякувань, побоїв тощо1.

Відновлення порушеного права — пріоритетне завдання у ді­ях правоохоронних органів. Йдеться про систему правомірних дій, до яких примушується фізична або юридична особа, що

Див.: Кучма Л. Життя вимагає рішучих кроків у протидії злочинності // Право України. — № 4. — 1999. — С. 6.

8                      Розділ І. Загальні положення правоохоронної „. діяльності

спричинила своїми діями збитки або будь-які інші негативні на­слідки, до їх відшкодування. Для цього передбачено процедури скасування незаконного рішення, прийнятого державним орга­ном (або й правоохоронним органом), встановлено порядок від­новлення порушених правовідносин, відшкодування моральної або матеріальної шкоди, закріплено компенсаційні виплати за не­правомірні дії правоохоронних органів тощо.

Правоохоронні дії тісно пов'язані між собою. Вони утворю­ють цілісну правоохоронну сферу, охоплюючи відновлення не­правомірно порушеного права органами виконання.

Діяльність правоохоронних органів є багатоплановою. Кожен із зазначених органів відповідає, у межах наділених повнова­жень, за власний внесок у стан та розвиток предмета його діяль­ності.

Докладніше діяльність кожного правоохоронного органу бу­де висвітлено в наступних розділах.

Отже, правоохоронний орган — це державний орган, основним (або головним) предметом діяльності якого є законодавчо ви­значені функції або завдання з охорони права, відновлення по­рушеного права або організація виконання покарання, захист національної (державної ) безпеки, підтримання правопоряд­ку, забезпечення стану законності.

Поняття правоохоронної діяльності. Потреба у визначенні правоохоронної діяльності виникла внаслідок того, що у Консти­туції України проголошено: Україна є "соціальна, правова" дер­жава, серед органів якої дедалі більше виникають паралельні, зовні ідентичні функції та завдання з контролю, захисту та охо­рони прав людини, інтересів громадянського суспільства та й са­мої держави (ст. 1). Вона взяла на себе обов'язок охороняти лю­дину і суспільство від негативних проявів, соціальних відхилень. Людину, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку проголошено найвищою соціальною цінністю (ст. 3). От­же, державні органи, що вирішують проблеми життєзабезпечення людини, мають дбати про її охорону та захист як найвищої соці­альної цінності.

Поняття правоохоронної діяльності у правовій та соціально-політичній літературі застосовується широко. Проте воно не знайшло обгрунтування, хоч законодавство про статус правоохо­ронних органів, функції, завдання та конкретні напрями їх діяль­ності, повноваження окремих органів та службових осіб є досить розвиненим. Нечітко визначено в навчальній літературі ознаки

9

діяльності

Глава 1. Юридичне визначення правоохоронної ...

правоохоронної діяльності. Не розмежовуються поняття право­охоронної діяльності та спеціальної правоохоронної діяльності, судової діяльності та правозахисної діяльності.

За кількістю суб'єктів та вагою у державі правоохоронна ді­яльність посідає значне місце і постійно привертає увагу органів влади, політичних партій, засобів масової інформації, громад­ськості. Правоохоронна діяльність як багатоаспектна діяльність спрямовується політичними та управлінськими засобами на бло­кування соціальних відхилень, локалізацію соціальної напруги або правових конфліктів. Складна система правоохоронної діяль­ності реалізується у різних типах правозастосовних дій, а саме правовстановлюючих, правозабезпечувальних, правопримушу-вальних та правовідновлювальних.

Зазначені види правоохоронних дій уповноважені здійснюва­ти суди, органи прокуратури, органи слідства і дізнання, юстиції. Правовстановлюючі та правопримушувальні дії можуть здійсню­вати органи служби безпеки, податкової міліції та митні органи.

Структурно до системи правоохоронної діяльності входять такі напрями:

а)             діяльність державних органів із забезпечення правосуддя;

б)            діяльність органів прокуратури;

в)             діяльність з виявлення, запобігання та розслідування зло­

чинів;

г)             діяльність із захисту державної безпеки, державного кор­

дону та охорони правопорядку.

Кожний напрям правоохоронної діяльності має істотні особ­ливості. Цим пояснюється існування правозахисних та "силових" структур державних органів, певні організаційні зв'язки між ни­ми, автономне, тобто незалежне один від одного, відомче регулю­вання діяльності.

В Україні за чинним законодавством можлива лише держав­на правоохоронна діяльність. Недержавна правоохоронна діяль­ність не передбачена, хоч участь громадян в охороні правопоряд­ку та державного кордону є досить розвиненою та регламентова­ною. Для правоохоронної діяльності характерною є взаємодія між державними органами різних гілок влади — законодавчої, виконавчої та судової. Та незважаючи на множинність її суб'єк­тів, така діяльність має цілісний характер. Цілісне виконання правоохоронної функції в державі утворюється системними зу­силлями уповноважених органів з виявлення або розслідування правопорушень, відновлення порушеного права, захисту право­порядку, нагляду за додержанням законності, активною і ціле-

10

Розділ І. Загальні положення правоохоронної ... діяльності

спрямованою взаємодією у процесі цієї діяльності та координа­цією між уповноваженими органами.

Правоохоронна функція держави полягає у забезпеченні кон­ституційного порядку, національної безпеки; вона зумовлює стан законності, актуалізує охорону конституційних прав людини і громадянина та відновлення порушених неправомірним чином цих прав.

і/Ознаки правоохоронної діяльності. Головна ознака право­охоронної діяльності полягає в її соціальній цінності охороняти права фізичної або юридичної особи певними юридичними процеду­рами. Позитивний вплив на соціальну поведінку людини ( груп людей) за допомогою використання дозволів, приписів, заборон або реалізації юридичної відповідальності є своєрідним охорон­ним інструментом.

Діяльність уповноважених органів здатна позитивно вплива­ти на людину, мотивувати її правомірний спосіб поведінки, за­стосовуючи до правопорушників правомірний примус. Тому про­тидія правоохоронній діяльності є небажаною, а в певних випад­ках, передбачених законом, неприпустимою. Особи, які перешко­джають правомірній правоохоронній діяльності, можуть бути притягнені до відповідальності.

Сутність правоохорони полягає в тому, що вона є способом діяльності уповноваженого органу, який позбавлений права дія­ти інакше ніж на основі закону або виходити за межі наданих повноважень. У процесі правоохоронної діяльності можуть бути використані лише офіційні (офіційна інформація) і правомірні (правомірним шляхом встановлені факти тощо) засоби впливу на юридичну або фізичну особу стосовно рухомого або нерухо­мого майна чи немайнових прав, які їм належать.

Інструментарій правоохоронної діяльності використовується при вирішенні різних питань державного життя. При цьому у ді­яльності державних органів та їх посадових осіб правоохоронні дії, які вони повинні виконувати, можуть бути не головним, а похідним (допоміжним) завданням. Наприклад, більшість дій і завдань, виконуваних посадовими особами, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення (орга­ни санітарно-технічного контролю, пробірного нагляду, гірничо­го нагляду, нагляду за охороною праці тощо), є управлінськими або організаційними, а не правоохоронними. У той же час право­охоронні органи зобов'язані виконувати дії, що мають упорядку-вальне, а не охоронне призначення. Так, на органи податкової служби, які виконують  певні правоохоронні дії,  за Законом

Глава 1. Юридичнсвйзначення правоохоронної ... діяльності 11

України "Про державну податкову службу України" покладено завдання формувати та вести Державний реєстр фізичних осіб — платників податків та інших обов'язкових платежів — та Єдиний банк даних про платників податків (юридичних осіб), а також роз'яснювати законодавство з питань оподаткування серед плат­ників податків (ст. 2).

Таким чином, позитивний вплив на фізичні або юридичні особи є іманентною ознакою правоохорони, способом взаємодії між владою та людиною, що проголошується Конституцією та законами України.

Другою ознакою правоохоронної діяльності є процедурна (процесуальна) ознака. Вона вказує на те, що способи здійснення правоохоронної діяльності складаються із спеціально встанов­лених юридичних процедур. Порушення посадовими особами правоохоронних органів встановлених процедур визнається істотним порушенням процесуального законодавства і, як прави­ло, тягне за собою визнання дії правоохоронного органу неправо­мірною. На важливість додержання процедури правоохоронних дій вказує також і те, що під час масових репресій 30-х років по­рушення законності відбувалося саме у вигляді спрощення про­цедур та появи надзвичайних правоохоронних органів.

Усі процедури правоохоронного призначення є формально визначеними. Так, процедури звернення громадян до державних установ з питань захисту власного права, з питань притягнення до кримінальної відповідальності в порядку приватного обвинуг Бачення, з вирішення трудових спорів, доставляння порушника для складання протоколу про адміністративне правопорушення тощо докладно описано у відповідних законах, настановах, інст­рукціях. Характерною ознакою правоохоронних процедур є те, що вони мають протокольну форму. Це означає, що будь-яка процесуальна дія (допит, обшук, затримання підозрілого, пред'явлення обвинувачення тощо) має протоколюватися, при цьому вимоги до складання протоколу є однаковими для всіх учасників кримінального, цивільного судочинства або з прова­дження адміністративних правопорушень.

Це стосується вимог і до складання процесуальних актів ін­шими суб'єктами правоохорони, а саме прокурора, слідчого, ор­гану дізнання тощо.

Отже, процедурна (процесуальна) ознака правоохоронної ді­яльності вказує на формальну визначеність такої діяльності та неприпустимість її порушення.

12            Розділ І. Загальні положення правоохоронної ... діяльності

Третьою істотною ознакою правоохоронної діяльності визна­ється статусна (професійна) ознака особи, яка є уповноваженим державою суб'єктом такої діяльності. Здійснювати заходи з охо­рони права, відновлення порушеного права, виявлення та розслі­дування злочинів, підтримання правопорядку має лише компе­тентна, процесуально уповноважена державою посадова особа, яка позбавлена права обіймати будь-яку іншу посаду або займа­тися іншою діяльністю (крім наукової та творчої діяльності) й делегувати свої повноваження іншій особі.

У повноваженнях такої посадової особи треба розрізняти їх характер, обсяг та межу. Характер повноважень у кожного суб'­єкта правоохоронної діяльності адекватний предметові його про­фесійних завдань; він передбачає перелік прав та обов'язків по­садової особи щодо виконуваної правоохоронної діяльності. За характером виконуваних повноважень необхідно розмежовувати прокурорські, слідчі, оперативні, дізнавательські, нотаріальні, ви­конавчі та контрольно-перевірочні правоохоронні дії. Право здій­снювати такі дії не може передаватися (делегуватися) іншій по­садовій особі. Нотаріус, наприклад, не має права здійснювати прокурорські чи слідчі дії. Згідно з компетенцією посадові особи видають відповідні акти (накази, постанови, приписи, протести, протоколи). Сутність статусної ознаки полягає в тому, що рішен­ня, які приймає уповноважена особа, підлягають переглядові за особливими, визначеними в законі обставинами. У правоохорон­ній діяльності досить поширеним є правило преюдиційності, за яким встановлені уповноваженою особою юридичні факти або правовідносини аргіогі є істинними, а тому рішення з цього при­воду не підлягають переглядові. Ці юридичні факти можуть бути переглянуті лише при додержанні певних процедурних правил (слідчі документи — лише за вмотивованим поданням прокурора або обгрунтованим оскарженням адвоката тощо).

Обсяг повноважень залежить від посади, яку обіймає особа, її державного ( професійного ) рангу або спеціального звання. Повноваження керівника органу (служби) завжди ширші, ніж у підлеглої особи, обсяги виконуваної роботи і повноважень не завжди є пропорційними.

Призначення правоохоронної діяльності склалося історично, воно функціонально визначено межами компетенції правоохо­ронних органів та посадових осіб. Залежно від цього розрізняють види компетенції (загальну, територіальну та відомчу). Відповід­но до меж своєї компетенції посадові особи видають відповідні акти.

Глава 1. Юридичне визначення правоохоронної ... діяльності                13

Кадри правоохоронних органів формуються, як правило, з юристів або осіб, які мають спеціальну підготовку. На замовлен­ня правоохоронних органів щорічно до них влаштовується на ро­боту значна кількість громадян з вищою юридичною освітою. Підвищення ефективності правоохоронної діяльності багато в чому залежить від становлення системи виховної і соціально-психологічної роботи з особовим складом правоохоронних органів.

Таким чином, правоохоронна діяльність — це державна право­мірна діяльність, що полягає у впливі на поведінку людини або групи людей з боку уповноваженої державою посадової особи шляхом охорони права, відновлення порушеного права, припи­нення або розгляду порушення права, його виявлення або роз­слідування з обов'язковим додержанням встановлених у законі процедур для цієї діяльності.

Питання для самоконтролю

Які органи за законом належать до правоохоронних?

Розкрийте ознаки правоохоронної діяльності.

Назвіть складові системи правоохоронної діяльності.

Чи передбачена в Україні недержавна правоохоронна діяль­ність?

Назвіть та дайте характеристику ознак поняття "право­охоронний орган".

Чи є суд або адвокатура правоохоронним органом?