§ 2. Преступления должностных лиц, посягающие на установленные Конституцией РФ и федеральными законами гарантии и свободу осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности

Литература:

Аванесян Г. С. Уголовно-правовая охрана предпринимательской деятельности. Ульяновск, 2001;

Волженкин Б. В. Преступления в сфере экономической деятельности (Экономические преступления). СПб, 2002;

Гаухман Л. Д., Максимов С. В. Уголовная ответственность за преступления в сфере экономической деятельности. М., 1998;

Горелик А. С., Шишко И. В., Хлупина Г. Н. Преступления в сфере экономической деятельности. Красноярск, 1998;

Лопашенко Н. А. Преступления в сфере экономической деятельности. Комментарий к главе 22 УК РФ. Ростов н/Д, 1999;

Чугунов А. И. Уголовно-правовая охрана свободы предпринимательской деятельности. Ульяновск, 2002.

1. Воспрепятствование законной предпринимательской и иной деятельности (ст. 169)

Основные принципы и гарантии осуществления экономической деятельности в современной России закреплены в ст. 8 Конституции РФ. К ним относятся единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Этой же статьей гарантируется юридическое равенство всех форм собственности (частной, государственной, муниципальной и иных) и, следовательно, недопустимость установления каких-либо привилегий или ограничений для тех или иных форм или субъектов хозяйственной деятельности. Положения Конституции РФ получили свое развитие в нормах ГК, где говорится, что граждане и юридические лица свободны в установлении прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Их гражданские права могут быть ограничены лишь на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Вне предусмотренных федеральным законом случаев и условий невозможно какое-либо вмешательство органов государства и местного самоуправления, а также любых других лиц в сферу имущественных и связанных с ними неимущественных отношений. Случаи вмешательства предусмотрены, например, в Федеральных законах "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", "О несостоятельности (банкротстве)", "О защите прав потребителей", "О стандартизации", "О сертификации продукции и услуг", налоговом законодательстве и ряде других.

Новая редакция ст. 169 (Федеральный закон N 72-ФЗ 2002 г.) предусматривает ответственность за воспрепятствование не только предпринимательской, но и иной законной деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица. Следует, однако, иметь в виду, что ст. 169 находится в главе "Преступления в сфере экономической деятельности" и что родовым объектом является порядок осуществления предпринимательской и иной экономической, а не какой-либо иной деятельности (например, политической, образовательной и т. д.). Это приводит к необходимости ограничительного толкования ст. 169.

Преступление, признаки которого предусмотрены ст. 169, является посягательством на свободу экономической деятельности, грубым нарушением установленных Конституцией РФ и гражданским законодательством гарантий предпринимательской деятельности, под которой понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (ч. 1 ст. 2 ГК), а также иной экономической деятельности, связанной с производством, распределением, обменом и потреблением материальных благ и услуг.

Именно свободу и гарантии осуществления экономической деятельности можно рассматривать в качестве объекта посягательства при совершении данного преступления.

Объективная сторона воспрепятствования законной предпринимательской или иной деятельности согласно диспозиции ст. 169 может выражаться в различного рода действиях или бездействии должностных лиц, как то:

1) неправомерный отказ, письменно или устно выраженный, в государственной регистрации индивидуального предпринимателя или юридического лица;

2) уклонение от регистрации, когда должностное лицо, формально не отказывая в регистрации, тем не менее под каким-либо надуманным предлогом или вообще без всякого предлога не делает этого;

3) неправомерный отказ в выдаче специального разрешения (лицензии) на право осуществления определенной деятельности, когда такое разрешение необходимо;

4) уклонение от выдачи специального разрешения (лицензии);

5) ограничение прав и законных интересов индивидуального предпринимателя или юридического лица в зависимости от организационно-правовой формы;

6) незаконное ограничение самостоятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица;

7) иное незаконное вмешательство в их деятельность.

Рассмотрим подробнее эти случаи.

В настоящее время государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (в ред. Федерального закона от 23 июня 2003 г.).

Закон устанавливает необходимый и достаточный перечень документов, которые должны быть представлены при государственной регистрации, и требования, которым должны отвечать учредительные документы. В нем же установлены жесткие сроки для рассмотрения заявлений о регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации должно быть принято в тот же срок, что и решение о регистрации. Оно должно содержать основание отказа с обязательной ссылкой хотя бы на одно из двух нарушений (оснований отказа в регистрации):

а) непредставление определенных законом необходимых для государственной регистрации документов;

б) представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган.

Кроме того, не допускается государственная регистрация физического лица в качестве индивидуального предпринимателя, если не истек год со дня признания судом решения о признании его несостоятельным (банкротом) или решения о прекращении в принудительном порядке его деятельности в качестве индивидуального предпринимателя либо не истек срок, на который данное лицо по приговору суда лишено права заниматься предпринимательской деятельностью.

Отдельными видами деятельности можно заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Основным нормативным актом, определяющим перечень таких видов деятельности и порядок лицензирования, является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности". Кроме того, необходимость и порядок лицензирования некоторых видов деятельности устанавливается рядом иных законодательных актов, постановлений Правительства и указов Президента РФ. На основании этих нормативных актов общего характера разрабатываются положения, детально регламентирующие порядок и условия лицензирования конкретных видов деятельности.

Категорически запрещается требовать от заявителя представления документов, не предусмотренных в положении о лицензировании соответствующего вида деятельности. Основаниями для отказа в выдаче лицензии являются:

1) наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной или искаженной информации;

2) несоответствие соискателя лицензии принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности.

Из нормативных актов о регистрации и лицензировании следует, что неправомерным будет любой отказ независимо от аргументов и мотивов, если лицом, претендующим на регистрацию или получение лицензии, соблюдены требования нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок и условия образования юридического лица или получения статуса индивидуального предпринимателя, условия лицензирования.

Ответственность должностных лиц за ограничение прав и законных интересов индивидуального предпринимателя или юридического лица в зависимости от организационно-правовой формы или формы собственности, ограничение самостоятельности либо иное незаконное вмешательство в деятельность предпринимателей основана на положениях Конституции РФ о равенстве всех форм собственности и свободе предпринимательской и иной экономической деятельности. Вмешательство государственных и муниципальных органов и их должностных лиц в деятельность субъектов предпринимательства правомерно лишь в связи с реализацией установленных законами полномочий по ограничению монополистической деятельности и пресечению недобросовестной конкуренции, осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, санитарно-эпидемиологического надзора, соблюдению требований радиационной и экологической безопасности, пресечению нарушений правил торговли и в иных предусмотренных законом случаях.

Поэтому незаконным ограничением прав и самостоятельности предпринимателей и юридических лиц, вмешательством в их деятельность следует признать, например, запрещение на заключение с определенными предпринимателями или организациями договоров на реализацию товаров, выполнение работ и оказание услуг, принудительное навязывание каких-либо условий при заключении договора, ставящих хозяйствующих субъектов в неравное положение, принуждение к назначению определенных лиц на различные должности, включению их в управленческие органы организации, принуждение к соучредительству, установление контроля за деятельностью предпринимателей или юридических лиц в незаконных формах, установление необходимости неправомерного согласования с должностным лицом принимаемых предпринимателем или организацией решений, запрет вывоза определенных товаров за пределы региона, недопущение эксплуатации помещений или земельных участков и т. д. УК (ч. 1 ст. 169) не конкретизирует виды (способы) вмешательства в деятельность индивидуального предпринимателя или юридического лица. Следовательно, они могут быть самыми разнообразными, но обязательно не основанными на действующем законе.

Состав преступления, изложенный в ч. 1 ст. 169, сконструирован по типу формального, и следовательно, для возникновения уголовной ответственности при выявлении фактов воспрепятствования законной предпринимательской или иной деятельности не требуется наступления каких-либо вредных последствий. Свобода экономической деятельности и ее конституционные гарантии сами по себе столь ценное благо, что один лишь факт их нарушения, по мнению законодателя, заслуживает уголовной ответственности. Однако, если воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности, совершенное указанными в ст. 169 способами, повлекло за собой причинение крупного ущерба, ответственность значительно усиливается (ч. 2 ст. 169). Крупным признается ущерб в сумме, превышающей 250 тыс. руб. (примеч. к ст. 169 УК).

Крупный ущерб от действий должностного лица, заключавшихся в воспрепятствовании в той или иной форме законной предпринимательской или иной деятельности, причиняется прежде всего хозяйствующим субъектом, чьи права были нарушены. Он может выражаться как в виде реального материального ущерба, так и главным образом в виде упущенной выгоды, т. е. неполучении доходов, которые индивидуальный предприниматель или юридическое лицо получили бы при условии ненарушения их прав (ч. 2 ст. 15 ГК). Естественно, что для вменения данного квалифицирующего признака должны быть подсчитаны размеры ущерба и доказана причинная связь между незаконной деятельностью (действием или бездействием) должностного лица и данным ущербом.

Субъектом воспрепятствования законной предпринимательской деятельности может быть только должностное лицо, использующее при этом свое служебное положение.

Воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности путем неправомерного отказа в регистрации или уклонения от регистрации индивидуального предпринимателя или юридического лица, отказа в выдаче или уклонения от выдачи специального разрешения (лицензии) на право осуществления определенной деятельности могут совершать лишь те должностные лица, которые уполномочены принимать решения о регистрации или выдаче лицензии. Другие должностные лица при наличии сговора с должност­ным лицом, уполномоченным на принятие решения, являются лишь соучастниками данного преступления. Если же они действуют самостоятельно, то в соответствующих случаях могут нести ответственность за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285) или за их превышение (ст. 286).

Что же касается иных предусмотренных в ст. 169 форм незаконного вмешательства в деятельность индивидуального предпринимателя или юридического лица, то они могут совершаться любыми должностными лицами государственных органов (федеральных и субъектов РФ), органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также представителями власти.

Субъективная сторона. Преступление совершается умышленно. Должностное лицо осознает, что оно без каких-либо правовых оснований препятствует законной предпринимательской деятельности или неправомерно в нее вмешивается, и желает этого.

Мотивы подобного поведения могут быть различными: корысть, когда, например, это делается за вознаграждение от конкурирующего предпринимателя, мотивы личного характера, желание продемонстрировать свою власть и значимость и т. д. Нередко отказ или уклонение от регистрации предпринимателя или организации или от выдачи им лицензии, иные действия по ограничению их прав и законных интересов являются способом вымогательства у них взяток. В этом случае должностное лицо виновно не только в воспрепятствовании законной предпринимательской деятельности, но и в получении (покушении) взятки, сопряженной с ее вымогательством (п. "в" ч. 4 ст. 290 УК).

Законодательная конструкция ч. 2 ст. 169 УК не исключает возможности неосторожной вины по отношению к причинению крупного ущерба, хотя в целом преступление признается умышленным (ст. 27 УК).

Индивидуальный предприниматель и юридическое лицо, чьи права были нарушены незаконным вмешательством должностного лица (отказ в регистрации, выдаче лицензии, ограничение самостоятельности и т. п.), в соответствии с Конституцией РФ (ст. 46), гражданским законодательством (ст. 11, 12, 13 ГК) и другими нормативными актами вправе обжаловать действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления в суд (арбитражный суд).

В соответствии со ст. 13 ГК ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления (а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт), не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным. Предметом судебного обжалования могут быть любые действия (бездействие), властные решения, уклонение от принятия решений. В таком случае повторное в той или иной форме воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности влечет ответственность по ч. 2 ст. 169. Субъектом этого преступления может быть и другое должностное лицо. Необходимо лишь, чтобы оно знало о наличии соответствующего судебного решения, вступившего в законную силу.

Интерес представляет вопрос о соотношении составов воспрепятствования законной предпринимательской или иной деятельности (ст. 169), злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285) и превышения должностных полномочий (ст. 286). Поскольку первое из названных преступлений совершается только должностными лицами, обязательным, но дополнительным объектом преступления в этом случае являются интересы государственной службы или службы в органах местного самоуправления.

Незаконные отказ в регистрации или в выдаче лицензии индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу, уклонение от регистрации или лицензирования, ограничение самостоятельности и прав хозяйствующих субъектов, иное незаконное вмешательство в их деятельность, совершаемые должностными лицами с использованием своего служебного положения, являются не чем иным, как злоупотреблением должностными полномочиями или же их превышением. Несомненно, что такие действия (бездействие) способны повлечь существенное нарушение прав и законных интересов граждан-предпринимателей либо юридических лиц, а крупный ущерб, о котором говорится в ч. 2 ст. 169, может рассматриваться и как тяжкое последствие (ч. 3 ст. 285, п. "в" ч. 3 ст. 286).

Совпадают и субъективные признаки конкурирующих составов. Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности хотя и необязательно, но также может быть совершено по мотивам корыстной или иной личной заинтересованности, что требуется для состава злоупотребления должностными полномочиями.

Социально-позитивный смысл выделения специального состава воспрепятствования законной предпринимательской или иной деятельности заключается в стремлении законодателя подчеркнуть особую важность такого правоохраняемого объекта, как свобода и конституционные гарантии экономической деятельности, который выдвинут на первый план, а интересы государственной и муниципальной службы стали дополнительным объектом преступления. В силу этого воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности наказуемо даже при условии ненаступления последствий, предусмотренных составами злоупотребления должностными полномочиями и их превышением.

Однако, если наступили тяжкие последствия, предусмотренные ст. 285 и 286, или если воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности с существенным нарушением прав субъектов этой деятельности было совершено лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, главой органа местного самоуправления, а равно с применением насилия, угрозой его применения, применением оружия или специальных средств, было бы несправедливо виновных в этом ставить в привилегированное положение, привлекая к ответственности по ст. 169. Представляется, что воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности в этих случаях как бы поглотится ответственностью за более тяжкие преступления — злоупотребление должностными полномочиями или превышение должностных полномочий.

Воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности отнесено законодателем к числу преступлений небольшой тяжести.

2. Регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170)

Под общим названием "Регистрация незаконных сделок с землей" ст. 170 фактически содержит описание признаков трех преступлений, отличающихся по объективной стороне:

1) регистрация заведомо незаконных сделок с землей;

2) искажение учетных данных Государственного земельного кадастра;

3) умышленное занижение размеров платежей за землю.

Объединяет их то, что все эти преступления так или иначе связаны с отношениями по поводу земли, совершаются умышленно должностными лицами с использованием служебного положения из корыстной или иной личной заинтересованности. Эти деяния считаются преступлениями небольшой тяжести.

Конституция РФ установила, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности (ст. 9). Земельные участки относятся к недвижимым вещам (недвижимое имущество), право собственности и другие вещные права на которые подлежат государственной регистрации (ст. 131 ГК). Объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. В отношении земли и других природных ресурсов ГК содержит специальные указания (ч. 3 ст. 129) на то, что они могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Общественная опасность преступлений, предусмотренных в ст. 170 УК, заключается в нарушении экономических интересов государства и граждан как участников законного оборота земельных участков.

Сделки с землей — это действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей в отношении земли.

Сделки с землей подлежат государственной регистрации (ст. 164 ГК). Незаконной является сделка с землей, совершенная в нарушение положений ГК и требований Земельного кодекса, Федерального закона от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и др.

Сделки, связанные с возникновением права собственности на землю; права землевладения, землепользования; договоры на временное землевладение и аренду земельных участков регистрируются в учреждениях юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст. 9 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним").

Порядок ведения Государственного земельного кадастра установлен Федеральным законом от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре".

Государственный земельный кадастр ведется федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами (Федеральная служба земельного кадастра России) и его территориальными органами (комитеты по земельным ресурсам и землеустройству). Поскольку уголовная ответственность установлена за искажение учетных данных Государственного земельного кадастра, представляется, что предметом данного преступления являются только основные документы государственного земельного кадастра: Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы).

Использование земли является платным. Формами платежей выступают:

1) ежегодный земельный налог, которым облагаются собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов;

2) арендная плата, взимаемая за земли, переданные в аренду;

3) нормативная цена земли, установленная для покупки и выкупа земельных участков и для получения под залог земли банковского кредита.

Размер земельного налога, порядок исчисления и уплаты налога и других платежей за землю, льготы по платежам устанавливаются Законом РФ от 11 октября 1991 г. "О плате за землю" (с последующими изменениями).

Земельный налог, уплачиваемый юридическими лицами, исчисляется непосредственно этими лицами. Начисление земельного налога гражданам производится налоговыми органами. Надо иметь в виду, что соответствующие органы субъектов Федерации и местного самоуправления вправе понижать ставки и устанавливать льготы по земельному налогу как для категорий плательщиков, так и для отдельных плательщиков.

Порядок определения размера арендной платы за земли, находящиеся в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальной собственности, устанавливается соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления (ст. 65 Земельного кодекса). Согласно ст. 66 того же кодекса рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с федеральным законом об оценочной деятельности. Нормативная цена земли в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 марта 1997 г. "О порядке определения нормативной цены земли" применяется в случаях, предусмотренных законодательством РФ, и ежегодно определяется органами исполнительной власти для земель различного целевого назначения по оценочным зонам, административным районам, поселениям или их группам.

Составы всех преступлений, предусмотренных ст. 170 УК, по своей конструкции являются формальными. Регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение учетных данных Государственного земельного кадастра и умышленное занижение платежей за землю влекут уголовную ответственность независимо от наступления в результате этих действий каких-либо последствий.

Субъектом каждого из этих преступлений может быть только должностное лицо, использующее свое служебное положение. С учетом вида совершенного деяния круг должностных лиц, ответственных за данные преступления, различен.

Ответственность за регистрацию незаконных сделок с землей несут регистраторы прав на недвижимое имущество и сделок с ним, возглавляющие соответствующие учреждения юстиции, а за искажение учетных данных Государственного земельного кадастра — должностные лица, осуществляющие ведение Государственного земельного кадастра.

Значительно шире круг должностных лиц, ответственных за занижение размеров платежей за землю. Это могут быть должностные лица органов местного самоуправления, незаконно понизившие ставки или установившие льготы по земельному налогу для отдельных плательщиков, а также должностные лица налоговых органов, умышленно занизившие размер земельного налога с гражданина. При умышленном занижении нормативной цены на землю в случаях ее продажи гражданам ответственность несут должностные лица органов местного самоуправления.

Субъективная сторона. Обязательным признаком преступлений, о которых идет речь в ст. 170, являются прямой умысел и мотив, определенный в законе как корыстная или иная личная заинтересованность.

Применительно к составам преступлений, предусмотренным в ст. 170, также встает вопрос об их соотношении с составами преступлений против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. С учетом соображений, изложенных выше при рассмотрении состава воспрепятствования законной предпринимательской или иной деятельности, представляется правильным следующее решение вопроса о конкуренции данных норм.

Если регистрация заведомо незаконных сделок с землей и умышленное занижение размеров платежей за землю не повлекли последствий, предусмотренных ст. 285 и 286, ответственность должна наступать только по ст. 170. При существенном нарушении от этих действий прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства и тем более при наступлении тяжких последствий содеянное следует квалифицировать по ст. 285 или ст. 286.

Что же касается искажения учетных данных Государственного земельного кадастра, то нужно признать, что по всем своим объективным и субъективным признакам это деяние полностью охватывается составом служебного подлога (ст. 292), является как бы конкретизацией признаков этого преступления и, следовательно, по правилам квалификации при конкуренции общей и специальной нормы (ч. 3 ст. 17) ответственность должна наступать по специальной норме.

В связи с этим имеются серьезные сомнения в целесообразности выделения искажения учетных данных Государственного земельного кадастра в качестве специального состава служебного подлога. Непонятно, почему подлог в таких серьезных официальных документах наказывается по ст. 170 УК значительно менее строго, чем другие случаи служебного подлога. Несогласованность санкций здесь очевидна.

Деяние, предусмотренное ст. 170, относится к преступлениям небольшой тяжести.

Таким образом, провозгласив свободу экономической деятельности и определенные гарантии для ее осуществления, государство стремится обеспечить их реализацию, в том числе и с помощью уголовно-правовых мер. В этих целях устанавливается ответственность за различные виды воспрепятствования законной предпринимательской или иной экономической деятельности, нарушение условий ее осуществления для должностных лиц государственных органов и органов мест­ного самоуправления.