§ 2. Единство системы государственной власти в Российской Федерации

В свое время Томас Гоббс в "Левиафане" заметил, что существует только один способ создать сильное государство — это единство власти'. Хотя данное требование и носит универсальный характер для любого государства, следует отметить, что принцип единства системы государственной власти в условиях федеративного государства содержит несколько иной смысл, нежели в унитарном государстве. Если в унитарном государстве единство государственной власти обеспечивается отношениями субординации, то в федеративном государстве система связей базируется на сочетании субординации с принципиально иным характером отношений нецентрализации и кооперации.

В соответствии со ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Наряду с территориальной целостностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности.

Принцип единства системы государственной власти в сочетании с принципом субсидиарности предопределяет особенности правового регулирования разграничения государственной власти по вертикали в рамках государства. Как замечено Н. А. Ушаковым, совокупная компетенция органов государства должна охватывать

' Гоббс Т. Избр. соч. — М.: Мысль, 1965.

все правомочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы не должны предписывать при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие друг друга правила поведения (непротиворечивость норм права — один из принципов-постулатов права как нормативной системы)'.

Принцип единства системы государственной власти — более широкое понятие, нежели принцип единства системы органов государственной власти. Наряду с единством системы органов государственной власти он выражается в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства.

Требование единства системы органов государственной власти означает их определенную соподчиненность (субординацию). Соподчиненность может выразиться как в полной централизации системы, что характерно только для унитарного государства, так и в наличии отдельных элементов централизации, допустимых, а по определенным вопросам и объективно необходимых и в федеративных государствах. Речь идет об элементах централизации при осуществлении государственного, в том числе судебного и иного правового контроля, о возможности органов государственной власти вышестоящего уровня применять в предусмотренных законом случаях меры государственно-правового воздействия на государственные органы нижестоящего уровня, о нормативно- методическом регулировании и т.п.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти.

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется в Конституции РФ с учетом федеративного устройства России. Особенность единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст. 77 и 78 Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким

' Ушаков Н. А. Государство в системе международно-правового регулирования. М., 1997. С. 14—15.

образом, если в унитарном государстве принцип единства системы органов государственной исполнительной власти распространяется на все сферы ведения, то в федеративном — на предметы ведения Российской Федерации и частично — совместного ведения.

Федеральные органы исполнительной власти могут, но не обязательно создают свои территориальные органы в субъектах Федерации и назначают соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). Допускается возможность использования двух организационных форм реализации компетенции по предметам ведения Федерации — создание собственных территориальных подразделений и наделение этими полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как правило, по предметам ведения Российской Федерации компетенция на местах осуществляется территориальными подразделениями федеральных органов власти. Так, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 19 августа 1995 года "О естественных монополиях" для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий. Органы регулирования естественных монополий для осуществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции'.

Это не означает, однако, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а иногда и органы местного самоуправления не могут обладать компетенцией по предметам ведения Российской Федерации. Если идти по пути ограничения такой возможности, неизбежно разбухание системы органов государственной власти и формирование усложненного механизма координации деятельности федеральных органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Поэтому в тех случаях, когда возникает целесообразность наделения органов государственной власти субъектов Федерации отдельными функциями и полномочиями по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения федеральных органов власти либо их территориальных подразделений, это допустимо в случае, если такая передача полномочий не противоречит Конституции Российской Федерации.

На практике такая возможность предусматривается как на уровне федерального законодательства, так и через договорное

1Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. Ст. 3426.

регулирование отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, определенные полномочия переданы, например, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обороны'.

Органы, наделяемые компетенцией по предметам ведения Федерации, могут иметь статус так называемых органов двойного подчинения. К примеру, таким статусом обладают территориальные агентства Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом2.

Возможность наделения органов исполнительной власти субъектов Федерации полномочиями территориальных подразделений федеральных органов предоставляется и некоторыми договорами, заключенными между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Например, в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чувашской Республики, Свердловской, Омской, Нижегородской, Сахалинской, Тверской, Ростовской, Ленинградской областей, Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Пермской области и Коми-Пермятского автономного округа, Хабаровского края закрепляется положение о том, что органы ; исполнительной власти данных субъектов Российской Федерации могут быть наделены функциями (полномочиями, правами) территориальных подразделений (агентств) федеральных органов исполнительной власти по соглашениям, заключенным органами исполнительной власти субъектов Федерации с соответствующими федеральными органами исполнительной власти3. Такие Правила в принципе носят общий характер и едва ли целесообразно их определять в договоре только в отношении одного, конкретного субъекта Федерации. Думается, что такая норма должна стать предметом федерального закона.

' Статья 7 Федерального закона от 31 мая 1996 года "Об обороне" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2750.

2 Подробнее см. Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 1992 года "Об утверждении Типового положения о комитете по управлению имуществом края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга, обладающем правами и полномочиями территориального агентства Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 16. Ст. 1238.

3 Федеральное конституционное право России. — М.: НОРМА, 1996. С. 260— 342.

Федеративный характер определяет особенности системы органов исполнительной власти, которая обладает лишь отдельными элементами централизации, имеющими правовую, а не управленческую природу.

Согласно ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. В этих положениях обращает на себя внимание два обстоятельства.

Первое — это приостановление, а не отмена актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в тй" время как согласно ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации непосредственно в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента РФ. Другое обстоятельство, указывающее на определенную самостоятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по отношению к федеральной власти, — это невозможность приостановления действия актов по мотивам их нецелесообразности.

Сложилось неоднозначное мнение относительно того, насколько оправданно полномочие Президента Российской Федерации приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях признания федеративного устройства России.

Так, А. Е. Козлов считает неоправданным предоставление Президенту Российской Федерации права приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов Федерации в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации. По его мнению установление таких полномочий скорее дело конституционного правосудия'.

В мировой практике встречаются и более значительные полномочия Президента — главы федеративного государства. Так, законодательные акты штата Индии могут быть отклонены Президентом, когда они резервируются на его усмотрение губернатором (ст. 201 Конституции Индии). Думается, что в условиях

' Козлов А. Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти. Конституционный строй России. Вып. 3. — М.: ИГиП РАН, 1996. С. 71.

нестабильности российской правовой системы, устойчивости тенденции принятия в регионах актов, противоречащих российской , Конституции и федеральному законодательству, отказываться от рычагов предварительного конституционного контроля, осуществляемого Президентом РФ, едва ли уместно. Как свидетельствует практика последних трех лет, Президент РФ неоднократно использовал данное полномочие. При этом в большинстве случаев основанием для приостановления действия актов являлось превышение исполнительными органами субъектов Российской федерации пределов правового регулирования, выражаемое в принятии решений по предметам, относящимся к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации'.

В отсутствие жесткой субординации возрастает роль государственного регулирования и государственного контроля со стороны федеральных органов государственной власти.

Следует заметить, что в настоящее время достаточно интенсивно развивается федеральное законодательство, определяющее систему органов федерального государственного контроля и надзора. Взаимодействие в этой сфере приобретает федеративную природу, как правило, в тех случаях, когда субъекты Федерации осуществляют полномочия в отношении объектов, контроль и надзор за пользование которыми относится к юрисдикции федеральных органов. Так, в соответствии со ст. 11 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования атомной энергии осуществляют полномочия собственников на радиационные источники, пункты

' См., например: Указы Президента Российской Федерации от 8 февраля 1995 года "О приостановлении действия Указов Президента Чувашской Республики от 25 ноября 1994 г. № 130 "О Киселеве М. Ф." и от 29 ноября 1994 г. № 131 "Министре внутренних дел Чувашской Республики"; от 29 апреля 1996 года "О приостановлении действия некоторых постановлений, принятых администрацией Воронежской области"; от 6 июня 1996 года "О приостановлении действия Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 1 февраля 1993 года № 344 "О создании Национальной страховой компании "Аргыс" Республики Саха (Якутия)"; от 18 января 1996 года "О приостановлении действия Указа Президента Республики Башкортостан от 16 мая 1995 г. № VII-256 "О мерах по совершенствованию валютного контроля за импортом товаров, работы и услуг предприятиями, учреждениями, организациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты"; от 30 июля 1996 года "О приостановлении действия постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 24 апреля 1995 года № 150 "О мерах по государственному регулированию страховой деятельности в Республике Башкортостан" ; от 8 августа 1997 года "О постановлении главы администрации Краснодарского края"и др. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 7. Ст. 515; 1996. № 24. Ст. 2871; 1996. № 4. Ст. 262; 1996. № 18. Ст. 2166; 1996. № 32. Ст. 3892; 1997. № 32. Ст. 3757.

хранения и радиоактивные вещества, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации. В то же время, в соответствии со ст. 22 данного закона ядерные материалы подлежат государственному учету и контролю на федеральном и ведомственных уровнях в системе государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов. Порядок учета в данном случае определяется Правительством Российской Федерации'.

Еще одна особенность системы организации исполнительной власти Российской Федерации, определяемая федеративным характером, — это допустимость по федеральной Конституции договорных отношений между органами исполнительной власти. В соответствии с ч. 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Феде-' рации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Аналогичное право закрепляется за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. 3 ст. 78 Конституции РФ). Таким образом, для передачи друг другу осуществления части полномочий требуется взаимное согласие органов исполнительной власти Федерации и субъекта. Такой режим взаимоотношений исключает возможность наделения органов исполнительной власти субъектов Федерации дополнительными полномочиями со стороны федеральных органов исполнительной власти с помощью их подзаконных актов в одностороннем порядке.

В отличие от достаточно развитых элементов децентрализации в системе органов исполнительной власти система органов судебной власти по российской Конституции имеет в основном централизованный характер.

Единство системы судебной власти определяется ст. 71, 118, 128 Конституции РФ. Судоустройство закреплено в ведение Российской Федерации (п. "о" ст. 71), при этом судебная система устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами (ч. 3 ст. 118). Данное положение развивается в ч. 3 ст. 128 Конституции РФ, согласно которой полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются федеральными конституционными законами.

1Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4552.

Наряду с закреплением принципа федерального законодательного регулирования судебной системы единство судебных органов обеспечивается через централизованный механизм назначения судей. Судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, а судьи иных федеральных судов в порядке, установленном федеральным законом.

Специфика российской судебной системы состоит в том, что в ней не предусмотрено образование хозяйственных судов субъектов Российской Федерации. Суды общей юрисдикции субъектов Федерации ограничены институтом мировых судей. В соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона от 1..31 декабря 1996 года "О судебной системе Российской Федерации" к судам субъектов Российской Федерации относятся мирровые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации'. Статья 28 данного Федерального закона устанавливает, что мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные : дела в качестве суда первой инстанции.

; Особенностью правового регулирования статуса мировых судей является то, что их полномочия и порядок деятельности устанавливаются федеральным законом и законом субъекта российской Федерации. Следовательно, определение правового положения мировых судей относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Если судебная система, охватывающая суды общей юрисдикции и арбитражные суды, построена на принципе централизма, отражающем по сути наличие в государственном устройстве элементов унитаризма, то в отношении так называемых конституционных (уставных) судов проведен принцип нецентрализации, доведенный фактически до абсолюта.

Право субъектов в составе России принимать конституции и уставы предполагает необходимость создания на уровне всех субъектов Федерации конституционных (уставных) судов, обеспечивающих в рамках региона правовую защиту статуса субъектов Федерации и их законов. В Конституции РФ не предусмотрена непосредственно возможность создания судов субъектов Федерации и местных судебных органов. Речь идет только о федеральных судах. До принятия Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" субъекты Федерации снизу, самостийно решали проблемы правовой защиты конституций (уставов) и учреждали в

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997.? 1.Ст.1.

своих основных законах конституционные (уставные) суды. Так, уже до принятия данного Федерального конституционного закона конституционные суды были учреждены в республиках Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия), Тыва, Кабардино-балкарской Республике; в республиках Татарстан и Северная Осетия — Алания были созданы комитеты конституционного надзора. Длительное время велась дискуссия о целесообразности создания таких судов. Право конституционных и уставных судов осуществлять конституционный надзор не всеми приветствовалось'.

Признание Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" права субъектов Федерации создавать конституционные, уставные суды не означало создания двойной системы судопроизводства. Подведомственность Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации не совпадает по действующему законодательству. В соответствии со ст. 27 названного Федерального закона конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Законодательством субъектов Федерации компетенция их конституционных (уставных) судов расширяется, однако в основном она касается отношений, возникающих в рамках регионального регулирования. Как правило, компетенция устанавливается по аналогии с полномочиями Конституционного Суда Российской Федерации. Например, согласно ст. 3 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" от 25 октября 1994 года Конституционный Суд Республики Бурятия разрешает дела о соответствии Конституции Республики Бурятия законов, постановлений и иных актов Народного Хурала Республики Бурятия; указов, постановлений и распоряжений Президента Республики Бурятия; постановлений и иных актов Правительства и других органов государственной власти, органов местного самоуправления Республики Бурятия; межреспубликанских и межрегиональных договоров и соглашений, а также не вступивших в силу международных договоров Республики Бурятия. Конституционный Суд Республики Бурятия разрешает также споры о компетенции между Органами государственной власти и органами местного самоуправления Республики, между отдельными ветвями власти органов государственной власти и органов местного самоуправления Республики; проверяет конституционность закона •республики Бурятия по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов; дает толкование Конституции Республики, выносит заключение о наличии оснований для отрешения Президента Республики Бурятия от должности'.

В соответствии со ст. 60 Устава Свердловской области к компетенции Уставного Суда относятся следующие полномочия: официальное толкование Устава области; рассмотрение дел о соответствии Уставу области законов области и постановлений палат, нормативных актов губернаторов и правительства Свердловской области, нормативных актов органов местного самоуправления; рассмотрение споров о компетенции между органами государственной власти Свердловской области и органами местного самоуправления; дача заключения по запросу областной Думы на соответствие Уставу области действий и решений губернатора области2.

Наряду с закреплением собственной компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации их самостоятельность от федеральной судебной системы проявляется в том, что финансирование данных судов производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации, порядок деятельности определяется законом субъекта Федерации; решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом (ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации").

Практически в каждом федеративном государстве, где субъекты Федерации наделены правом принимать свои учредительные акты — основные законы, создана и действует система судов, осуществляющих государственную защиту данных актов. Однако важно, чтобы эти акты, их отдельные положения защищались в случаях их соответствия федеральной Конституции, иначе их правовая защита становится неконституционной. Можно

' См., например: Высшая ценность — гражданские права и свободы. Как обеспечить единое правовое пространство в федеративном государстве // Ваш Выбор. 1995. № 5. С. 7—12

' Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. № 2(13). 2 Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. — М.: Известия, 1995. Вып. 1. С. 264.

предположить такую ситуацию, когда, например, орган местного самоуправления принимает правовой акт, противоречащий конституции или уставу субъекта Федерации, но соответствующий Конституции РФ. В этой ситуации орган государственной власти, обратившись за государственной защитой конституции или устава в свой конституционный (уставной) суд, ставит последний в затруднительное положение, так как суд не рассматривает конституции (уставы) на предмет их соответствия федеральной Конституции.

Другой пример коллизии, которая возникает в вопросах размежевания юрисдикционной деятельности, связан с включением республиками в компетенцию своих конституционных судов проверку конституционности законов по жалобам граждан и запросам судов на нарушение конституционных прав и свобод граждан. Глава 2 федеральной Конституции устанавливает права, свободы и обязанности гражданина и человека, составляющие правовой статус личности в Российской Федерации. Они могут изменяться только на федеральном уровне и только в порядке, установленном Конституцией России (ст. 64, 71 Конституции Российской Федерации). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе закреплять лишь нормы, обеспечивающие защиту прав и свобод человека и гражданина (п. "б" ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Вместе с тем большинство республик в своих конституциях также определяют права и свободы граждан. При этом не везде имеет место точная инкорпорация статей федеральной Конституции.

Некоторые из республик в своих конституциях "чуть-чуть" редактируют, дополняют перечень прав, свобод и обязанностей, установленных в Конституции РФ. Более "решительные" воплощают в своих основных законах собственные оригинальные системы правового положения человека и гражданина'. Можно встретить случаи изъятия из установленного федеральной Конституцией перечня прав и свобод человека и гражданина отдельных прав (например, запрет права на частную собственность по Конституции Республики Тыва). Наблюдаются попытки отдельных республик выделить права лиц, относящихся к "титульным", или коренным, национальностям. К примеру, в ст. 31 Конституции Тывы устанавливается, что порядок приобретения гражданства определяется с учетом демографической ситуации в республике и способствует обеспечению устойчивого

' См., например, конституции республик Татарстан, Башкортостан и Тыва В кн.: Конституции республик в составе Российской Федерации. — М.: Манускрипт, 1995.

преобладания коренной нации, защите ее этнического, кульного и духовного наследия и достояния. Этнические тувинцы, проживающие за рубежом, имеют по Конституции Республики преимущественное право перед другими иностранцами в Приобретении гражданства'.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что при рассмотрении вопросов о конституционности актов в связи с нарушением законом республики конституционных прав и свобод граждан могут возникнуть коллизии между нормой федеральной Конституции и положениями Конституции республики. Однако обязанность применения в этом случае положений федеральной Конституции не оговорена в законодательстве, определяющем статус конституционных судов субъектов Федерации. Отсюда Конституционный суд Республики, применяя норму республиканской Конституции, противоречащую в свою очередь положениям федеральной Конституции, оказывается сам "нарушителем" последней. Думается, что в связи с наличием вышеизложенных и других подобных казусов юрисдикция конституционных (уставных) судов Российской Федерации должна быть расширена. Данные суды следует наделить правом оценки конституций (уставов) Субъектов Федерации с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации, если в процессе рассмотрения дел в рамках их компетенции возникает коллизия между нормой федеральной Конституции и положениями конституции (устава) субъекта Федерации. При этом в отличие от Конституционного Суда РФ решения конституционных (уставных) судов по этому вопросу не должны являться окончательными. Конституционный у Суд РФ в этом случае следует наделить правом пересмотра . решений конституционных (уставных) судов в порядке высшей апелляционной инстанции.

И Именно по такому пути идет мировая практика, а в некоторых странах режим конституционного контроля является еще и более радикальным, нежели предлагаемый здесь вариант. Так, в | США, подобно Верховному Суду США верховные суды отдельных штатов также обладают правом конституционного надзора. ^ Они не только могут отменить любой закон штата под предлогом его несоответствия конституции штата, но и ревизировать конституцию штата. Верховный суд штата может признать недействительным любой раздел конституции штата на том основании, что он противоречит федеральной конституции. При этом

' См., например, конституции республик Татарстан, Башкортостан и Тыва // В кн.: Конституции республик в составе Российской Федерации. — М.: Манускрипт, 1995. С. 330.

все эти решения суда штата могут быть пересмотрены в порядке апелляции Верховным Судом США'.

Широкие контрольные права в отношении конституционных судов земель имеются у Федерального конституционного Суда ФРГ. Он рассматривает жалобы на решения конституционных судов земель (ч. 1 § 90 Закона о Федеральном конституционном суде) и одновременно оценивает их соответствие Основному закону ФРГ; выступает в качестве инстанции, куда конституционные суды земель при расхождении в толковании Основного закона и решения Федерального конституционного Суда или конституционного суда другой земли обязаны обратиться за решением (ч. 3 ст. 100 Конституции ФРГ) или куда они, как любые другие суды, вправе направлять запросы, если у них возникают сомнения относительно соответствия закона земли федеральной. Конституции; выносит решения, обязательные для всех конституционных органов федерации и земель, в том числе и конституционных судов земель (ч. 1 § 31 Закона о ФКС)2.

Расширение юрисдикции конституционных (уставных) судов Российской Федерации соответствует требованиям п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Поэтому введение общей подведомственности Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в случае, обозначенном выше, означает по сути реализацию п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и создание в этом смысле по аналогии с исполнительной властью единой системы власти, где Конституционный Суд РФ в пределах его полномочий по данному предмету совместного ведения становится высшей апелляционной инстанцией по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации.

В отличие от системы судебных и исполнительных органов власти Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные органы власти субъектов Российской Федерации не образуют единую систему законодательных (представительных) органов власти. В данном случае можно говорит лишь о

1 Kincaid J. The New Judicial Federalism // The Council o[ State Government. Vol. 61. 1988. P. 163—169.

2 Кряжков В. А. Конституционные суды земель Германии // Государство и право. 1995. № 5. С. 124—125.

единстве власти, обеспечиваемой широким применением элементов нецентрализации и использованием элементов централизации в форме правовой субординации лишь в исключительных случаях.

Следует заметить, что по вопросу о том, составляет ли законодательная власть Федерации и ее субъектов единую систему органов, имеют место разные точки зрения. Близкой к автору данной работы позиции придерживается Л. Ф. Болтенкова, которая замечает, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ входят в единую систему органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации, однако "это вхождение не полное, а лишь отдельными сторонами". Основные доводы в пользу этого приводятся ^•следующие: "...названная ветвь власти законодательствует (и контролирует исполнение своих законов) не только по предметам ведения субъекта Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; она имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании; направляет своего представителя в верхнюю палату парламента — Совет Федерации, то есть в законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации"'.

В данном случае справедливо ставится вопрос о единстве законодательной власти. Однако речь все же идет, как предоставляется, именно о единстве власти, а не системы органов. Не случайно Конституция РФ говорит непосредственно лишь о единстве системы органов судебной и исполнительной власти. Именно в том, что законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую систему органов государственной власти, и заключается особенность федеративных отношений, специфика разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве. Для суверенного государства, независимо от формы его государственного устройства, важное значение имеет единство законодательной власти для обеспечения его государственной целостности. Так как законодательная власть осуществляется не только Федерацией, но и ее субъектами, единство законодательной власти должно быть обеспечено в необходимых для федеративного типа формах.

| В этом отношении современная конституционная модель организации законодательной власти принципиально отличается от модели, действующей в советский период. Согласно концепции единства органов народного представительства Советы народных

Болтенкова Л. Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов. С. 51.

депутатов всех уровней рассматривались как единая система органов государственной власти. В соответствии со ст. 89 Конституции СССР 1977 года Советы народных депутатов — Верховный Совет СССР, Советы союзных республик, Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей, автономных округов, районов, городов, поселковые и сельские Советы народных депутатов составляли единую систему органов государственной власти. Аналогичные нормы содержались в конституциях союзных республик. Исходя из принципа единства системы органов, союзная Конституция и конституции союзных республик жестко регламентировали организационно-правовые формы деятельности Советов народных депутатов всех уровней.

Как уже было замечено ранее, в современных моделях федерализма широкое развитие получили механизмы вертикальной горизонтальной кооперации — партнерства в процессе разделения и осуществления власти. Одна из существенных сторон вертикального партнерства заключается в том, чтобы через совместное правотворчество и правоприменение добиваться эффективного осуществления государством власти на всех его уровнях.

Среди форм кооперации в процессе осуществления власти по предметам совместного ведения значительное место отводится координации деятельности. Координация (от латинского coordinatio — расположение в порядке) означает "согласование, сочетание, приведение в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо)"'. Как справедливо указано в юридической литературе, этимология понятия координации применительно к взаимоотношениям органов и лиц — согласование каких-либо действий, учет позиций2.

Термин "координация" используется в Конституции Российской Федерации только при определении видов предметов совместного ведения, и это не случайно, так как в данных вопросах сферы интересов Федерации и ее субъектов тесно пересекаются.

Современная практика взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации выработала разнообразные формы координации: согласование принятия решений и осуществление иных юридически значимых действий, взаимное информирование, совместные органы, решения и программы.

' Ожегов С. И. Словарь русского языка. — М.: Русский язык, 1983. С. 261;

Словарь иностранных слов. — М.: Русский язык. 1980. С. 259.

2 Крылов Б. С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. В кн.: Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. — М.: ИЗиСП, 1995. С. 49—50.

Формы координации отдельных видов деятельности по предметам совместного ведения определяются в федеральном законодательстве. Так, в соответствии со ст. 9 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности"' координация внешнеторговой деятельности субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляется путем разработки и реализации решений федеральным органом исполнительной власти по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, включая заключение международных договоров Российской Федерации, непосредственно затрагивающих внешнеторговые интересы субъектов Российской Федерации, а также путем взаимного обмена информацией между ними в этой области.

Еще одна форма координации, определяемая в данном Федеральном законе, — непосредственное участие стороны, с которой согласовывается решение, в разработке акта. Согласно ч. 4 ст. 12 данного Федерального закона разработка предложений по государственной внешнеторговой политике Российской Федерации, регулированию внешнеторговой деятельности ее участников, заключению международных договоров Российской Федерации в области внешнеторговых связей осуществляется федеральным органом исполнительной власти, на который Правительством Российской Федерации непосредственно возложены координация и регулирование внешнеторговой деятельности совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции. В случае, если затрагиваются интересы субъектов Российской Федерации, разработка указанных предложений осуществляется при участии соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Аналогичные формы координации предусмотрены в сфере международных связей в Федеральном законе от 15 июля 1995 года "О международных договорах Российской Федерации"2.

При определении форм координации важно учитывать, что предмет совместного ведения может быть разделен на вопросы ведения Федерации, вопросы совместного ведения и вопросы ведения субъекта Федерации. В этом случае задачи, формы и процедуры координации могут различаться в зависимости от того, какая группа вопросов является ее объектом. Так, в соответствии с п. "о" ч. 1 ст. 72 к совместному ведению Российской

' Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 42. Ст. 3923. 2 Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 908.

Федерации и ее субъектов относится координация международных и внешнеэкономических связей, а также выполнение международных договоров. В данном случае речь идет об участии федеральных органов в решении вопросов, которые могут быть отнесены не только к совместному ведению, но и к ведению субъекта Федерации, — его международные и внешнеэкономические связи, а также о роли федеральных органов и органов власти субъектов Федерации в обеспечении согласования деятельности при организации выполнения международных договоров Российской Федерации.

В Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" проводится дифференциация в понимании координации в зависимости от того, затрагиваются ли предметы ведения субъектов Российской Федерации или компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федера-' ции по предметам совместного ведения.

Основная форма координации, предусмотренная указанным Федеральным законом, — участие представителей органов государственной власти в подготовке проекта международного договора, а также в переговорах и процедуре его подписания. В соответствии со ст. 4 вопросы участия решаются федеральными органами исполнительной власти по согласованию с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция. В то же время степень жесткости процедуры учета мнения субъектов Федерации различна в зависимости от того, затрагиваются ли только вопросы по предметам совместного ведения, либо одновременно они касаются и предметов ведения субъектов Федерации.

Международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция. При осуществлении согласования вопросов заключения международного договора Российской Федерации соответствующие органы государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации уведомляются федеральными органами исполнительной власти о предельных сроках направления предложений, составляющих не менее двух недель. Непредоставление в указанный срок ответа не препятствует внесению предложения о заключении международного договора Российской Федерации.

Несколько иное содержание координации предусматривается в отношении международного договора, затрагивающего предметы совместного ведения. В данном случае процедура согласования является менее жесткой: направление основных положений или проекта международного договора для учета мнения заинтересованного субъекта Российской Федерации. Основные положения или проект международного договора направляются федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция. Поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта.

Более подробное регулирование форм координации осуществляется актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, определяющими статус федеральных органов исполнительной власти, прежде всего в положениях о федеральных министерствах и ведомствах. Однако в российской практике встречаются акты, специально посвященные вопросам координации отдельных видов деятельности. Это касается прежде всего сфер, затрагивающих вопросы защиты государственного суверенитета, прав и свобод человека и гражданина, интересов народа Российской Федерации. Характерным примером является Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 года "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации"'. Данным Указом на МИД РФ возложена обязанность способствовать согласованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие этих органов, их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики и выполнение международных обязательств. Координирующая роль МИД РФ определена в Указе в следующих направлениях:

— органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации информируют в установленном порядке МИД РФ об осуществляемых международной деятельности и международных связях: официальных поездках, консультациях и переговорах, подписанных документах и других договоренностях;

— проекты соглашений субъектов Российской Федерации с субъектами, административно-территориальными образованиями иностранных государств (включая проекты соглашений об открытии представительств) подлежат согласованию с МИД РФ;

— на чрезвычайных и полномочных послов Российской Федерации в иностранных государствах возлагается обязанность обеспечивать проведение единой политической линии Российской Федерации в государстве пребывания и с этой целью координировать деятельность и осуществлять контроль за работой

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 12. Ст. 1061.

находящихся в государстве их пребывания представительств субъектов Российской Федерации, открываемых в установленном порядке на территории отдельных субъектов, административно-территориальных образований.

Анализ современных процессов федерализации России свидетельствует о необходимости особого внимания к процедурам согласования как одной из основных форм координации, в случаях, если одновременно затрагиваются интересы Федерации и субъектов Федерации. Для Федерации механизм согласования важен прежде всего для обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, основ конституционного строя РФ, государственного суверенитета России. Субъектам Федерации механизм согласования дает дополнительные рычаги для учета их интересов в процессе правотворчества и,. правоприменения, а также большую уверенность в том, что федеральный акт не изымет их "естественные" права, не лишит их рычагов защиты интересов граждан и народа их территории. В результате согласования удается преодолевать те разногласия по разделению государственной власти по вертикали, наличие которых провоцирует конфликтность — характерную черту реально складывающихся в России федеративных отношении. Поэтому важно первоначально преодолеть разногласия через систему превентивных мер, обеспечиваемых согласованием.

В качестве одной из основных форм учета интересов субъектов Федерации следует рассматривать отлаженный механизм согласования с органами государственной власти субъектов Федерации федеральных законопроектов. Наряду с учетом мнения субъектов Федерации в процессе федерального законотворчества через создание второй палаты высшего законодательного органа, представляющей регионы, мировая практика идет по пути использования специальных процедур и форм согласования позиций непосредственно с субъектами федерации при принятии федеральных законов. Например, в Швейцарии принятию решений на федеральном уровне, затрагивающих их интересы, обязательно предшествует процедура консультаций и согласовании, при осуществлении которой тщательно выясняются все "за" и "против". Тем самым противоречия в Швейцарии стремятся разрешать до их возникновения'.

Нормы о необходимости направления федеральных законопроектов по предметам совместного ведения для их рассмотрения субъектами Российской Федерации, как известно, были

' Прибытков К. Разрешено все, что не запрещено. // Российский вести. 10 января 199-1.

зафиксированы в Федеративном договоре. При этом республикам гарантировалось обязательное рассмотрение их предложений Верховным Советом РСФСР. Данные положения так и не были развиты федеральным законодательством, хотя с этой целью подготавливались различные варианты российского закона о механизме реализации Федеративного договора'.

В регламентах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации процедурам согласования уделено весьма незначительное внимание. В них, в частности, не были определены последствия ненаправления проектов законов субъектам Федерации по предметам совместного ведения, ответственность лиц, не обеспечивших соблюдение данной процедуры, сроки рассмотрения законопроектов субъектами Федерации, позволяющие им в нормальном режиме (а не в течение 3—5 дней, как это происходит зачастую сегодня) проводить обсуждение направляемых им законопроектов. Не разрешены и такие вопросы — обязаны ли обе палаты согласовывать федеральные законопроекты, каковы должны быть правовые последствия, если Государственная Дума не обеспечит согласования принятого ею федерального закона с субъектами Федерации, а Совет Федерации сочтет необходимым направить этот закон на согласование с регионами, может ли он по этому основанию отклонить закон? В регламентах обеих палат Федерального Собрания РФ не установлены процедурные гарантии реализации законодательными органами субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы. Наконец, не решен весьма существенный вопрос, насколько и в каких случаях должна быть учтена воля субъектов Федерации при согласовании проектов федеральных актов по предметам совместного ведения. Если отрицательное заключение по законопроекту дано более чем половиной субъектов Российской Федерации, то не логично ли в таком случае прекратить законодательную процедуру по данному варианту законопроекта либо создать согласительную комиссию, рабочую группу для урегулирования разногласий?

Нерешенность всех этих вопросов не единственная юридическая проблема, возникающая при попытке реализации механизмов согласования федерального законотворчества. Сам по себе факт регулирования взаимоотношений с субъектами Федерации в процессе законодательной деятельности только внутренними регламентными актами палат российского парламента аномален. Регламентные нормы должны базироваться на положениях федерального закона, регулирующего механизм согласования

' См., например: Правовой механизм реализации положений Федеративного договора: Сборник рекомендаций. М., 1993. С. 5—19.

проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. И Государственная Дума, и Совет Федерации могут в любой момент пересмотреть нормы их регламента единолично и изъять из них положения о согласовании. Следовательно, необходим федеральный закон, который бы урегулировал условия и порядок согласования федерального законотворчества по предметам совместного ведения.

Неоднократные попытки принятия Государственной Думой федерального закона, включающего в себя положения о согласовании проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, терпели неудачу. В декабре 1994 года депутаты отказались одобрить проект федерального закона, внесенного в Государственную Думу по инициативе Р. Г. Абдулатипова, "О порядке реализации положений Конституции Российской Федерации в сфере совместной компетенции Российской Федерации и Федеративного договора", содержащий такие процедуры. В июле 1995 года не был принят ни один из двух альтернативных законопроектов о разграничении предметов ведения и полномочий (один был внесен от имени Президента Российской Федерации, другой — от депутата В. В. Михайлова), в которые также была включена норма о необходимости согласования с субъектами Федерации федеральных законопроектов по предметам совместного ведения.

Летом 1995 года был отклонен Государственной Думой еще один проект федерального закона, на этот раз уже определяющий не только требование, но и процедуры согласования, внесенный в порядке законодательной инициативы Московской городской Думой "О законодательном регулировании по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации". И лишь 25 апреля 1997 года Государственной Думой Федерального Собрания РФ был принят Федеральный закон "Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", в разработке которого автор принимал непосредственное участие'. Все, что удалось включить в данный Федеральный закон, ограничилось одной статьей, определяющей лишь самые общие положения о согласовании законопроектной деятельности. Тем

' Данный Федеральный закон был отклонен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с созданием согласительной комиссии по его доработке. 14 ноября 1997 года Федеральный закон был повторно принят Государственной Думой и затем вновь отклонен Советом Федерации. На момент завершения данной работы судьба этого Федерального закона пока не определилась, он по-прежнему находится в согласительной комиссии обеих палат Федерального Собрания РФ.

не менее в случае принятия этого закона могли бы быть созданы определенные гарантии учета мнения субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 13 данного Закона проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации после их внесения в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы, а также после их принятия Государственной Думой в первом чтении направляются в соответствии с Регламентом Государственной Думы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации для внесения предложений и замечаний в установленный Государственной Думой срок. Представленные в срок органами государственной власти субъектов Российской Федерации предложения и замечания, касающиеся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в установленном Регламентом Государственной Думы порядке. В случае, если органы государственной власти более чем половины субъектов Российской Федерации выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы может быть создана согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей заинтересованных субъектов Российской Федерации. Представители субъектов Российской Федерации, уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации, вправе принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами федеральных законов по предметам совместного ведения в комитетах и комиссиях Государственной Думы и в создаваемых Государственной Думой и ее комитетами и комиссиями рабочих группах.

Включение в федеральный закон данных положений означает по сути создание базовых процедур согласования позиций и предотвращения тем самым потенциальных споров о конституционности принимаемых законов и о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем, по мнению автора, данных процедур недостаточно. Нужен специальный закон, определяющий условия и процедуру согласования законотворчества по предметам совместного ведения. При этом не следует ограничивать ее только закреплением порядка согласования проектов федеральных законов, в данном законе целесообразно определить процедуры согласования и проектов других важнейших видов актов, издаваемых или заключаемых по предметам совместного ведения федеральной властью: международных договоров, нормативных актов Президента и Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств, внутрифедеральных договоров, затрагивающих интересы более, чем одного субъекта Федерации.

Данные вопросы лишь частично регулируются в настоящее время в федеральных отраслевых и функциональных законах по предметам совместного ведения. В них только иногда предусматриваются случаи согласования проектов актов федеральных органов, процедура зачастую определяется неполно, что создает проблемы в ее реализации. К примеру, как уже было замечено ранее, в соответствии со ст. 4 Федерального закона "О международных договорах" предусматривается обязательная процедура согласования с органами государственной власти международного договора Российской Федерации, затрагивающего вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской'' Федерации. Из содержания данной статьи, однако, непонятно, с кем именно согласовываются международные договоры: с законодательным или исполнительным органом власти. Указание на то, что это орган государственной власти, на который возложены соответствующие функции, не вносит ясность, ибо одна и та же функция, но разным способом может реализовываться одновременно как законодательным, так и исполнительным органом власти.

Таким образом, необходимо в едином федеральном законе закрепить все основные процедуры согласования федерального правотворчества, а при необходимости и внутрифедерального договорного регулирования по предметам совместного ведения. В данном законе важно установить правило обязательного определения субъектов и предмета согласования в федеральных законах, издаваемых по конкретным предметам ведения.

Наряду с правотворчеством необходимость согласования и даже получения согласия другой стороны федеративных отношений возникает в процессе правоприменения, а также конкретной деятельности по управлению государственными делами. При этом согласование порой необходимо не только по схеме "сверху вниз", но и наоборот.

Механизм согласования "сверху вниз" действует применительно к процессам осуществления компетенции по предметам совместного ведения. Например, согласно ст. 5 Федерального закона от 21 декабря 1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территории которых сложились чрезвычайные ситуации'. Напротив, в случаях, когда требуется обеспечение реализации уполномочий федеральных органов по предметам ведения Федерации, необходимым становится согласование деятельности "снизу вверх". К примеру, в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР ; от 25 мая 1995 года "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" "решения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительской власти субъектов Российской Федерации и органов ^.местного самоуправления по вопросам создания, реорганизации ""и ликвидации хозяйствующих субъектов (в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством), а также предоставления льгот отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам подлежат согласованию : С федеральным антимонопольным органом, если иное не предусмотрено законодательными актами Российской Федерации" (дополнения в ст. 7 Федерального закона)2.

• Весьма важное значение в условиях формирования модели кооперативного федерализма приобретает механизм согласования по поводу осуществления полномочий в отношении объектов государственной власти и определения их режима. О единстве подходов в данном случае пока говорить не приходится.

Подходы условно можно разделить на жесткие и мягкие. Под жесткими подразумеваются случаи, когда по федеральному закону требуется согласие субъекта Федерации на принятие федеральным органом решения. К примеру, согласно Федеральному , закону от 14 марта 1995 года "Об особо охраняемых природных территориях"3 государственные природные заповедники, национальные парки учреждаются постановлением Правительства РФ при условии согласия субъектов Российской Федерации на отнесение его территории к объектам федеральной собственности, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченного на то государственного органа Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Однако случаи, когда требуется согласие субъекта Российской Федерации, весьма редки.

' Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 1. Ст. 1.

2 Там же. 1995. № 17. Ст. 680.

3 Там же. 1995. № 9. Ст. 324.

Наиболее типичным является "мягкий" вариант, по которому федеральный закон предусматривает согласование деятельности. Например, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 23 февраля 1995 года "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"' территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом регионального значения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Особое значение сегодня в российской политической практике придается вопросам согласования создания структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти в регионах и кадровой политики в этом направлении. Актуальность этих вопросов предопределена значительной концентрацией на уровне субъектов Федерации структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Среднее число структурных подразделений, формируемых в регионе, которые назначаются сверху, без согласования с субъектами Федерации колеблется от 40 до 65. В этой связи вопрос о необходимости согласования с субъектами Федерации как создания территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, так и кандидатур руководителей таких подразделений с субъектами Федерации достаточно актуален2.

Нельзя сказать, что возможность согласования этих вопросов с органами государственной власти субъектов Федерации исключается по действующему федеральному законодательству. Однако наличие таких федеральных норм, во-первых, оказывается редким исключением, а, во-вторых, их включение, как правило, не устраняет неопределенность в реализации данного права. Так, в соответствии с абз. 2 ст. 3 Федерального закона от 3 марта 1995 года “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах"” реализация общей федеральной политики недропользования в Российской Федерации возлагается на федеральный орган управления государственным фондом и его территориальные подразделения, создаваемые по согласованию с субъектами Российской Федерации3. Статья 36 данного закона, посвященная государственному управлению отношениями недропользования, также содержит положение о том, что

Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 7. Ст. 258.

2 Строев Е. С. Российский федерализм: нужно идти дальше с,5ш,их формул // Федерализм. 1996. № 3. С. 8.

3 Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 8. Ст. 298.

федеральный орган управления государственным фондом недр создает свои территориальные подразделения по согласованию с ;-субъектами Федерации. Однако процитированные нормы носят общий характер, так как неясно, кто определяет — как и с кем в данном случае согласовывается создание подразделения, предполагает ли это требование одновременно и необходимость согласования кандидатуры руководителя подразделения.

Частично попытка решения проблемы урегулирования вопросов согласования кадровой политики в регионах предпринимается в договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов ; Российской Федерации. Субъекты Федерации пытаются через данные документы добиться для себя определенных прав в этой сфере. Анализ договорной практики позволяет обнаружить некоторое несходство подходов.

Первый вариант — включение в договор положении общего .'характера, касающихся согласования кадровой политики. Так, в соответствии с Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской 'Республики "осуществление согласованной кадровой политики в сфере реализации предметов совместного ведения и полномочий, установленных настоящим Договором, отнесено к совместному ведению".

Второй вариант — закрепление конкретной нормы о согласовании назначения на должность и освобождения от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. В данном случае роль органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в решении вопросов назначения и согласования назначения кадров понимается субъектами Федерации также по-разному. Так, закрепляется требование об обязательном согласовании с исполнительной властью субъекта Федерации кандидатур руководителей всех территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность на территории субъекта Федерации. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чувашской Республики от 27 мая 1996 года предусматривает правило назначения на должность и освобождения от должности руководителей всех территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность на территории Чувашии, с Президентом Чувашской Республики или по его поручению с Председателем Кабинета министров Чувашской Республики (ст. 11).

Однако более распространенный вариант — наделение субъектов Федерации правом назначения и освобождения от должности руководителей органов, осуществляющих функции и полномочия территориальных подразделений федеральных органов, по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти (см., например, договоры со Свердловской областью, Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, Пермской областью и Коми-Пермятским автономным округом, Хабаровским краем и др.). В некоторых договорах дополнительно выделена процедура назначения председателя комитета по управлению имуществом, осуществляющего свою деятельность на территории субъекта Федерации и имеющего статус органа двойного подчинения. Так, в соответствии со ст. 10 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области председатель областного комитета по управлению государственным имуществом, наделенного полномочиями территориального агентства Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом, руководители других областных органов исполнительной власти, находящихся одновременно в областном и федеральном подчинении и выполняющих функции территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, назначаются на должность и освобождаются от должности губернатором Свердловской области по согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительной власти, если иной порядок не установлен федеральным законом. Аналогичные нормы содержатся в договорах с Республикой Чувашии (ст. 11), с Хабаровским краем (ст. 12).'

Сложившаяся практика индивидуального договорного регулирования правил, которые по сути должны быть установлены как единые для всех субъектов Федерации, едва ли может быть признана допустимой. Нужны единые правила согласования кадровой политики, закрепить которые следовало бы в статутных федеральных законах, в частности, о Правительстве Российской Федерации, о федеральных органах исполнительной власти, а также в положениях о конкретных министерствах и ведомствах.

Наряду с процедурами согласования важное значение в обеспечении формирования российской системы разделения государственной власти на основе кооперации имеет создание

' Федеральное конституционное право России. — М.: НОРМА, 1996. С. 260—342.

государственных и общественных структур по координации деятельности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской федерации. Как правило, деятельность создаваемых федерально-региональных органов имеет совещательный характера. Их цель заключается в совместном обсуждении проблем до принятия федеральным органом решения; в сглаживании возникающих между центром и территорией конфликтов, коллизий;

?,для поиска компромисса, нахождения консенсуса, ибо авторитет ^принимаемых решений на основе рекомендаций таких органов •11'достаточно высок.

Ц г. В зарубежной практике достаточно широко распространены а разнообразные правительственные и негосударственные органы уИ организации, координирующие федеральное и региональное законотворчество и процессы реализации законодательных актов. Это периодически созываемые совещания премьер-министров федерации и субъектов федерации для обсуждения и принятия важных вопросов в Австралии, Канаде, Индии, Пакистане, Папуа-Новой Гвинее. В президентских и полупрезидентских федерациях .используется форма совещаний президента с губернаторами (в США, например). Такие совещания нередко позволяют снимать зарождающееся напряжение и предупреждать острые форумы конфликта.

Весьма распространена практика создания совместных органов по управлению конкретными отраслями, созыва конференций министров федерации и субъектов федерации, ведающих ^отдельными вопросами (например, транспортом). К примеру, в ФРГ активно функционируют постоянные совместные комиссии советы федерации и земель по вопросам планирования в области образования, финансового развития, экономической политики, научных исследований. Кроме того, координацией законотворчества и исполнения законов в Германии занимаются ^Конференции премьер-министров земельных правительств и отраслевых министров (внутренних дел, экономики, финансов, образования и культуры).

Интерес представляют и горизонтальные органы координации, взаимодействующие с федеральной властью достаточно эффективно. Так, в США активную роль в кооперации законотворчества играет Национальная конференция уполномоченных по Унификации законов штатов'.

В России создание подобных структур находится пока в зачаточном состоянии. Следует, однако, отметить, что определенные сдвиги в этом направлении уже имеются.

' Федерация в зарубежных странах. — М.: Юрид. лит., 1993. С. 16.

Так, немалый интерес в этом отношении представлял образованный 10 июня 1994 года и просуществовавший два года Координационный Совет по взаимодействию палат Федерального Собрания Российской Федерации и органов законодательной (представительной) власти субъектов Федерации, осуществлявший свою деятельность в период работы Федерального Собрания РФ первого созыва. На заседаниях Координационного Совета обсуждались проекты федеральных законов (зачастую предлагалось определить отношение к альтернативным проектам), модельные акты для субъектов Федерации, практика законотворчества. Это позволило сблизить позиции, устранить многие разногласия, возникаемые в процессе законотворчества Российской Федерации и ее субъектов.

С созданием и началом функционирования Координационного Совета важное значение приобретают совместные действия ' всех структур, имеющих отношение к процессам согласования законотворчества и его унификации. Речь идет прежде всего об уже проявивших свою дееспособность экономических ассоциациях регионов (сейчас их, как известно, восемь)' и активно формирующихся объединениях (ассоциациях) законодательных (представительных) органов субъектов Федерации2. К сожалению, в настоящее время отсутствуют федеральные законы о статусе таких организаций, которые бы позволили им более действенно влиять на процесс федерального законотворчества и обеспечили учет центром мнения данных структур субъектов Федерации.

Таким образом, организация государственной власти в Российской Федерации должна строиться на основе целесообразного единообразия систем государственной власти Федерации и ее субъектов, обеспечивающего соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, координации деятельности в сферах совместного ведения, взаимоконтроле и взаимоответственности, единой системе законодательного регулирования, правового и судебного контроля. В целом единство законодательной, исполнительной и судебной власти определяется в российской Конституции и реализуется на практике с учетом федеративного устройства

' См., например: Распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР "Об образовании ассоциации экономического взаимодействия областей Центральночерноземного региона, Уральского региона, "Большая Волга" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 23—24. Ст. 802,820,821.

2 Активно осуществляют свою деятельность Северо-Западная парламентская ассоциация, Ассоциация органов представительной власти Дальнего Востока и Забайкалья.

России. Вместе с тем важно добиться того, чтобы конституционный принцип единства системы государственной власти был обеспечен с учетом современных требований демократического и эффективного федерализма. Перспективным представляется расширение федерального конституционного и законодательного регулирования по вопросам правового обеспечения единства системы государственной власти. В частности, следовало бы определить в Конституции РФ основные принципы, формы и институты координации деятельности в процессе правотворчества и правоприменения по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, расширить юрисдикцию Конституционного Суда Российской Федерации, наделив его правом пересмотра решений конституционных (уставных) судов в качестве высшей апелляционной инстанции. Кроме того, важно в едином федеральном законе закрепить все необходимые процедуры согласования федерального правотворчества и внутрифедерального договорного регулирования по предметам совместного ведения. Такая "детализация" федеральной Конституции и законодательства РФ означала бы создание дополнительных гарантий правового обеспечения конституционного принципа единства государственной власти в Российской Федерации на основе федеральной демократии.