§ 4. Основные черты конституционной модели современного российского федерализма

Особенности российской конституционной системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами в значительной мере предопределены типологическими характеристиками конституционной модели современного российского федерализма. Изучение ее основных черт позволяет лучше понять уровень развитости российской государственности с точки зрения федеральной демократии и эффективности системы раз-^ления государственной власти по вертикали.

В российской юридической науке отсутствует однозначное понимание типологических характеристик современного российского федерализма.

Так, в настоящее время в отечественных научных кругах не достигнуто единства мнений по вопросу о том, к какому типу относится Россия как федерация, с точки зрения способа образования и соответственно можем ли мы считать с этих позиций российский тип федерализма делегированным или децентрализованным.

Среди представителей политической и научной элиты республики достаточно распространенной является позиция, согласно которой Россия с подписанием в 1992 году Федеративного договора, разграничившего предметы ведения между Федерацией и ее составными частями, была создана как союзное федеративное государство, образованное в результате объединения республик, принявших к моменту подписания Федеративного договора декларации о государственном суверенитете и поэтому делегировавших снизу вверх в ведение Федерации те вопросы, которые они посчитали целесообразным передать центру'.

Принцип делегирования — как принцип добровольной передачи полномочий федеральным органам государственной власти снизу вверх — специально закреплен в конституциях ряда республик. Так, в ст. 64 Конституции Республики Бурятии устанавливается, что данная республика обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением тех полномочий, которые ею добровольно делегированы в ведение федеральных органов государственной власти. Аналогично в той или иной форме принцип делегирования (передачи полномочий снизу вверх) закреплен в конституциях республик Тыва, Башкортостан

' Далее, в последующих главах, будут приведены конкретные примеры таких противоречии.

2 Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 107.

' Мухаметшин Ф. X. Федерализм — глобальные российские измерения. Казань, 1993. С. 12.

(ст. 5 Конституции), Коми (ст. 63 Конституции), Саха (Якутия) (ст. 8 Конституции), Татарстан (принцип взаимного делегирования полномочий и предметов ведения между РФ и Татарстаном — ст. 61 Конституции).

Признание указанными выше республиками в их конституциях в одностороннем порядке делегированной модели российского федерализма не имеет под собой правовых оснований. С точки зрения способа образования современная Россия является децентрализованной федерацией. Как уже было обозначено ранее, Россия преобразовалась из квазифедеративного государства — полуфедерации, возникшей после подписания Федеративного договора, в федеративное государство на основе действующей Конституции Российской Федерации 1993 года.

"Суверенизация" республик в составе России, предшествующая как подписанию Федеративного договора, так и в дальнейшем принятию Конституции РФ 1993 года никак не может быть признана основанием для отнесения России к союзному государству. Процесс суверенизации республик осуществлялся ими в одностороннем порядке. Государственный суверенитет республик не был подтвержден в федеральной Конституции 1993 года и оставался лишь плодом конституционного законотворчества органов государственной власти республик.

Федеративный договор, разграничивший предметы ведения Федерации и ее составных частей, не является по природе Союзным договором. Он упорядочил отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти составных частей России как суверенного государства, а не объединил территории, как независимые государства в единое государство. Поэтому в ранее действующий Основной Закон России' не было инкорпорировано положение ст. III Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, согласно которому "республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим договором". Конфедеративный способ делегирования полномочий снизу вверх от субъектов Федерации к Федерации не закреплен и в российской Конституции 1993 года.

Конституция (Основной закон) Российской Федерации — России, М.: Известия,

Важное значение для понимания современных процессов федерализации России имеет также уяснение особенностей типа связей в системе разделения государственной власти Федерации и ее субъектов, а также уровня централизации государственной власти.

Как уже было указано выше, с точки зрения характера отношений, определяемого наличием или отсутствием элементов со-подчиненности в системе разделения государственной власти по вертикали, можно выделить два типа федеративных связей: централизованные и нецентрализованные. Нецентрализованный федерализм представляет более высокий уровень развития федеральной демократии. Можем ли мы в России если не признать такой тип федерализма, то по крайней мере считать его формирование возможным в будущем?

Ранее было замечено, что модель нецентрализованного федерализма применима лишь к государствам, которые уже состоялись как правовые, которым присущи стабильность функционирования и согласованность между федеральной политикой и политикой регионов, развитие в условиях обеспеченности необходимой интеграции государственной и правовой систем. Внедрение же и реализацию федерализма в варианте нецентрализации в государствах, где по этим параметрам государственность только отлаживается, важно осуществлять постепенно и последовательно. Именно такой путь федерализации должен быть характерен для Российской Федерации. Хотя ее государственность по Конституции РФ 1993 года и сориентирована на прогрессивную модель федерализма с точки зрения достижений мировой практики, нельзя не учитывать, что ее развитие сегодня происходит в условиях сохраняющейся пока нестабильности и дезинтегрированности государственной и правовых систем. Поэтому в настоящее время объективным для России как федерации является сочетание централизации и нецентрализации в системе разделения государственной власти по вертикали, то есть смешанный вариант организации вертикальных государственных властеотношений.

Использование элементов централизации власти и, следовательно, в определенных случаях иерархических отношений для России на данном этапе неизбежно (пирамида власти и властные отношения в виде центр — периферия). Мировая практика свидетельствует о том, что роль централизации нельзя недооценивать в государствах, где становление федеративных отношений происходит в условиях реформирования и наличия сопутствующих реализации этих задач кризисных явлений. Именно в этом состоянии находится сейчас Российская Федерация. Поэтому, как справедливо высказываются некоторые известные политики и ученые, в отношении государственного устройства России и государств с аналогичным состоянием развития не следует противопоставлять федерализм и централизм'.

Как уже отмечалось, исходя из характера разделения государственной власти, выделяется два типа федерализма: дуалистический и кооперативный. Анализ российского федерализма с точки зрения данных параметров дает основание говорить о переходном состоянии развития российского федерализма. Думается, что российская модель находится на стыке дуалистического и кооперативного федерализма, тяготея к последнему типу.

Суть преобразования федеративных отношений по новой Конституции России — создание именно модели кооперативного федерализма. Однако пока заложены лишь элементы данного типа. В целом для России характерен этап становления кооперативного федерализма.

В советский период в основу разделения государственной власти в Союзе ССР и в России был положен дуалистический подход. В Конституции СССР 1977 года взаимоотношения между Федерацией и ее составными частями — союзными республиками базировались только на определении круга предметов ведения Союза ССР, то есть в основе структуирования лежал способ дуализма. Статья 73 Конституции Союза ССР устанавливала вопросы, которые относятся к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и управления. При этом перечень вопросов был открытым. Аналогичный подход содержался и в Конституции РСФСР 1978 года, а также в ее последних редакциях. Так, в соответствии со ст. 72 Конституции РСФСР в редакции 1991 года к ведению РСФСР наряду с установленными в российской Конституции вопросами, относились и другие вопросы республиканского значения. Вместе с тем элементы кооперации и тогда присутствовали в федеративных отношениях. В период существования СССР действовал механизм совместного управления отраслями народного хозяйства и с этой целью создавалась система союзно-республиканских министерств и ведомств. Союзно-республиканские министерства обладали одними и теми же вопросами ведения, осуществляли свою деятельность не только через механизмы соподчинения, но и тесной координации.

Попытка закрепления предметов совместного ведения на союзном уровне была предпринята в проекте Союзного договора и союзных законах последних лет существования СССР. Однако документом, положившим реальное начало формированию нового типа федеративных отношений, которые можно считать основой

' Строев Е. С. Российский федерализм: нужно идти дальше общих формул // Федерализм. 1996. № 3. С. 4.

формирования российской модели кооперативного федерализма, стал Федеративный договор.

Подписав в 1992 году Федеративный договор, федеральные органы власти России впервые не сверху, а вместе с органами власти ее составных частей попытались разделить государственную власть и определить правила взаимодействия, основанные на поиске согласия и сотрудничестве. Этот способ учреждения отношений можно было бы обозначить как принцип совместного (кооперативного) разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами. Представляется, что применение способа совместного разделения государственной власти является одним из основополагающих признаков кооперативного федерализма.

Другой признак, свидетельствующий о наличии элементов кооперативного федерализма, — формирование механизма совместного осуществления государственной власти. Внедрение в ткань федеративного устройства предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установление форм их реализации через совместное законотворчество и согласование деятельности, организация представительств субъектов Федерации в центральных органах и создание координационных и совещательных структур — все это было порождено Федеративным договором и свидетельствовало о начале развития в России собственного варианта кооперативного федерализма.

Действующая Конституция Российской Федерации подтвердила выбор Россией модели кооперативного федерализма. Более того, предпринятая попытка соединения элементов кооперации с уравниванием субъектов Федерации в их статусе раскрыла новые возможности партнерства, вывела их на более высокий уровень правовой справедливости.

Современные задачи развития кооперативного федерализма в России связаны с обеспечением эффективного функционирования государства в условиях устойчивого развития двух противоположных, но параллельно развивающихся тенденций интеграции и дезинтеграции в рамках государства, внутри его составных частей и на межгосударственном уровне. Перспективы преодоления тенденции дезинтеграции должны связываться не только с расширением ответственности, но и с развитием отношений партнерства и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами.

Логика современного развития России и характер преобразований федеративных отношений дают основание надеяться на возможное утверждение в России варианта кооперативного федерализма, идущего в определенной мере даже дальше уже сформировавшихся в мировой практике моделей. В отличие от стран с развитой и относительно стабильной экономикой, где кооперативный федерализм является средством проведения отдельных эволюционных преобразований, в России эта форма организации федеративных отношений имеет чуть ли не революционное значение. Необходимость его зарождения и развития предопределена реформами в обществе, сопровождаемыми острым политическим, экономическим и социальным кризисами и, как следствие этого, ярко выраженными процессами разрушения государственности. В условиях обостренной конфликтности значение кооперативных форм урегулирования разногласий существенно возрастает.

Поиск форм согласия осуществляется через широкое использование договорных отношений, механизмов вертикального и горизонтального сотрудничества. С целью обеспечения единства государственной власти, интеграции правовых систем и укрепления правопорядка создаются не только разнообразные координационные органы федерального уровня, региональные объединения (ассоциации), различные совещательные структуры при федеральной власти, но и широко используются согласительные процедуры во взаимоотношениях между Федерацией и ее субъектами в процессе разделения и осуществления государственной власти, заключаются договоры и соглашения между федеральными и региональными органами государственной власти не только по поводу разграничения властных полномочий, но и по поводу взаимодействия в процессе их реализации. Таким образом, в российских условиях поиска путей преодоления кризисных и дезинтеграционных явлений в сфере государственно-правовых отношений в результате ориентации на партнерство и сотрудничество возникают формы кооперативного федерализма.

Наряду с позитивными чертами современного российского федерализма, выразившимися в закреплении тенденции развития форм кооперации, Конституция Российской Федерации сохранила элементы неразвитых и несовершенных качеств государственности. Именно с этих позиций в работе рассматривается такая особенность российского федерализма, как его асимметричность. Думается, что асимметричность Российской Федерации в немалой степени представляет собой не объективный, а искусственно созданный феномен, порожденный политикой подмены объективных критериев субъективными, правовых рычагов политически конъюнктурными шагами.

Конституция Российской Федерации закрепила в составе России 89 субъектов РФ, классифицировав их на пять разных по своей природе видов государственно-территориальных образований: 21 республика; 49 областей (6 краев); 2 города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург; одна автономная область (Еврейская); 10 автономных округов. При этом в ст. 5 Конституции РФ закреплен принцип их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

В мировой практике имеют место асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире не встретить формулу — разные по государственно-правовой природе субъекты федерации имеют равный статус. Можно ли совместить несовместимое? Разная природа предполагает разный статус. Таким образом, российская конституционная формула построена на логической ошибке. Как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов Федерации, предлагая парадигму "равноправие не есть равенство", и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов Федерации.

Разнородность государственно-правовой природы субъектов Федерации остается серьезнейшим фактором дестабилизации России. Проведение политики дифференциации провоцирует новые конфликты между центром и субъектами Федерации. И здесь опасность заключается прежде всего в том, что ущемленные в статусе субъекты Федерации готовы в любое время на новый "бунт" регионов и сепаратизм.

В сложившихся условиях весьма важное значение приобретает поиск ответа на вопрос, какой вариант структурного обустройства России как федерации более перспективен для нейтрализации или по крайней мере сглаживания существующих противоречий? Думается, что структуирование России как Федерации должно осуществляться исходя из тех реальных возможностей, которые имеются, и с учетом истории ее развития, сложившихся традиций государственности, а также того современного мирового опыта, который позволяет обеспечить стабильность федераций в других странах. Такое решение будет означать утверждение России в будущем, в качестве классически симметричной федерации с элементами асимметрии, объективно обусловленными как универсальными требованиями развития федеративной государственности, так и российской спецификой. К примеру, элементы объективно обусловленной асимметрии неизбежно задаются наличием субъекта Федерации — города Москвы, являющегося одновременно столицей Российской Федерации. В процессе развития может возникнуть необходимость в создании Московского столичного федерального округа в результате объединения города Москвы и Московской области, а также в образовании других федеральных территорий, в том числе на переходный период.

По мнению автора, перспектива приближения России к симметричной федерации связана с постепенным переходом от национально-территориального принципа федеративного устройства к территориальному.

Особенностью асимметрии современной конституционной модели российского федерализма является обусловленность различий в статусе субъектов Российской Федерации, образованных на национальной и территориальной основах. Считается, что республики и автономные формирования (автономная область и автономные округа) образованы на национальной основе, другие субъекты федерации — края, области, города федерального значения — на территориальной. Насколько это оправданно в отношении России?

В российской юридической науке нет единства мнений в этом вопросе. Так, Б. С. Эбзеев, Л. М. Карапетян считают, что между национальной и территориальной моделями нет противоречий. Последние — плод консервативного унифицированного подхода к федерализму без учета конкретной специфики той или иной страны'. По мнению В. Е. Чиркина, национально-территориальный подход соответствует международно признанному коллективному праву народов на самоопределение, он может способствовать достижению ряда иных целей, включая интеграцию государства и преодоление противоречий между разными этносами2. В то же время достаточно широко представлена и другая точка зрения.

Представители некоторых политических партий и движений выступают за отказ от признания национального фактора как основы построения Федерации, предлагают губернизацию России. Наиболее радикальный вариант унификации структуры государства, достаточно популярный среди партий и общественно-политических движений национал-патриотической ориентации, — деление России на губернии и создание унитарного государства3. Однако большинство политиков, ратующих за отказ в будущем от национальной основы территориального деления России, выступают за сохранение России как федеративного государства. Варианты структуризации России как Федерации однородных субъектов Федерации, образованных на территориальной

' Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 5.

2 Чирк.ин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 33.

3 Михайлов Р. Ведущие российские политические организации о проблеме ассиметричности Российской Федерации . В кн. Асимметричность Федерации. М., 1997. С. 49—54.

основе, различны. Так, предлагается по новому назвать всех субъектов Федерации, например, землями (по образцу Германии) либо губерниями (учитывая исторический опыт территориального деления самой России), но на правах субъектов федерации'.

Можно выделить и еще одну, промежуточную точку зрения:

признание движения России к постепенному переходу от национально-территориального устройства к территориальному, которая является, как представляется, наиболее жизнеспособной. Идейные предпосылки такой позиции заложены в действующей Конституции Российской Федерации, отказавшейся от понятия "национально-государственное устройство Российской Федерации" и закрепившей "федеративное устройство" (глава 3 Конституции РФ). Обращает на себя внимание Послание Президента России 1994 года "Об укреплении Российского Государства". В нем, спустя незначительное время после принятия новой Конституции России 1993 года, подчеркнуто, что в России федерализм является территориальной формой демократии2.

По последствиям, которые вызвало в России использование национального фактора, представляется, что она относится к группе государств, хотя и сохраняющих государственную целостность, но претерпевающих внутренние катаклизмы, искусственно вызываемые квазинациональными факторами. К сожалению, национальный фактор оказывает разрушающее воздействие на государственность России, влияет на рост национализма. В то же время мы не можем игнорировать на современном этапе свершившийся факт образования республик-государств на национально-территориальной основе.

Причина конфликтности кроется, возможно, в наличии в конституционной модели асимметрии двух основных пороков, искусственно стимулирующих развитие национального фактора, — это структуирование субъектов Федерации в форме республик на квазинациональной основе и выбор формы самоопределения народов в виде республика — государство.

Россия — полиэтническая страна. На ее территории проживает почти 150 народов, и все субъекты Федерации, в том числе все республики в составе России, многонациональны по своему составу. В Дагестане, например, проживают 33 народности как самостоятельные этнические общности.

' См., в частности: Румянцев О. Е. Основы конституционного строя России. М.: Юрист, 1994. С. 135.

2 Послание Президента России 1994 года "Об укреплении Российского Государства". М., 1994. С. 39.

В этой связи трудно объяснить образование республик на национальной основе, когда в качестве титульной признается лишь одна национальность. Модель — республика как форма самоопределения титульной нации не срабатывает, если проанализировать в процентном отношении долю численности лиц так называемой титульной национальности, проживающих в республиках. Только в четырех республиках численность лиц титульной национальности превышает 50% от общей численности населения (Осетия, Тыва, Чечня, Чувашия). В трех республиках численность лиц титульной национальности составляет относительное большинство (Кабардино-балкарская республика — 48,3%, Республика Калмыкия — 45,7%, Республика Татарстан — 48,5%). В то же время в двенадцати республиках численность русского населения составляет абсолютное или относительное большинство (Республика Адыгея — 67,96%; Республика Алтай — 60,36%;-' Республика Башкортостан — 39,27%; Республика Бурятия — 69,94%; Карачаево-Черкесская Республика — 42,40%; Республика Карелия — 73, 60%; Республика Коми — 57,70%; Республика Марий Эл — 47,51%; Республика Мордовия — 60,83%;

Республика Саха (Якутия) — 50,30%; Удмуртская Республика — 58,87%; Республика Хакасия — 79,46%)'.

Приведенная статистика свидетельствует о том, что национальный фактор как основа образования республик в чистом виде касается лишь четырех республик.

Другой порок, в котором кроется серьезная опасность дестабилизации, — наделение республик статусом государств, в отличие от других субъектов Федерации, не признаваемых таковыми. Придание статуса государств территориям, образованным на "национальной" основе, означает не только фактическое признание в России "первосортных" и "второсортных" субъектов Российской Федерации, но и особого пути развития государственности тех, кто признан титульной национальностью. Это дает основание титульным национальностям республик ориентироваться на задачи формирования нации, а следовательно, в будущем — на полную суверенизацию, так как в случае признания за ними статуса нации у них возникает право ставить вопрос о полном самоопределении. Иначе говоря, если мы признаем нацию как основу формирования республик, то тем самым допускаем перспективу формирования наций уже не только в этническом, но и в этатическом значении и, как следствие, их отделение в будущем. В этом отношении весьма симптоматичны претензии Татарстана, Башкортостана, Тывы и особенно Чечни. Завоевание в договорах с федеральными органами государственной власти особого статуса, приближенного к суверенному государству (Татарстан, Башкортостан); закрепление за собой в одностороннем порядке права сецессии — выхода из состава России (Тыва) и, наконец, военные столкновения и стремление утвердиться как суверенное независимое государство, намеренное строить с Россией дипломатические отношения (Чечня), — такова палитра форм борьбы республик под лозунгами права нации на самоопределение и национального суверенитета.

Поиск парадигмы решения национально-территориальных проблем государственности в многонациональной России проявляется сегодня в широком обсуждении вопроса об актуальности формирования наднациональной концепции государственности России.

Суть такой концепции видится в создании модели федерации, которая бы обеспечила постепенное формирование единой российской нации. Автор присоединяется к мнению тех ученых, кто активно вносит сегодня предложения о "выращивании и культивировании" особой наднациональной в этническом смысле общности российского народа — российской нации как идейной основы обеспечения жизнеспособности российского государства, поддержания его целостности и стабильности, достижения национального согласия'.

Это консолидация россиян, относящихся к лицам разной национальности, в единую общность в общероссийском масштабе. Иначе говоря, речь идет о формировании нации в этатическом значении (от французского etat — государство). В этом смысле нация рассматривается как граждане государства (его население), независимо от их национальности составляющие в единстве общность людей, связанных принадлежностью к одному государству. В России сегодня появились аналитики, которые задаются вопросом, не в этом ли подходе сила стабильности США, где сформировалась единая американская нация, где все люди независимо от их национальной принадлежности именуют себя американцами (гражданами Америки)? Другой пример, показательный в этом отношении, — формирование германской нации в современных условиях объединения Западной и Восточной Германии.

Ставя такие вопросы, нельзя не учитывать уже сложившиеся в России формы государственности и традиции. Здесь до сих пор не только а официальном уровне, но и в научных кругах

' Народы России. Энциклопедия. М.: Большая Российская Энциклопедия, 1994. С. 433—435.

' См., например: Тишков В. А. Россия как многонациональная общность и перспективы межэтнического согласия: Информационно-аналитическая записка. Совет Федерации, Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике. 1995. 30 янв. С. 7—14.

термин "российская нация" не пользуется большой популярностью, его заменяют терминами "российский народ", "нации", "народы" и "народности" России. Однако в таком лабиринте терминологии оказывается сложным ответить на вопрос, сколько в России наций в этническом смысле? Говорить о том, что их столько же, сколько и республик в составе России, было бы некорректным. Весьма велика разница по демографическим и социально-экономическим характеристикам между этническими общностями, именуемыми в литературе "титульными нациями", признаваемыми базовой демографической группой развития государственности на национальной основе в республике. Пока нет норм международного права, нет российского законодательства, которые бы определили четкие критерии: какие этнические общности следует называть нацией, народом, народностью, в чем должны быть различия между ними в правовом статусе. До сих пор отсутствует законодательство, официально устанавливающее реестр наций, народов и народностей в России. Да и если предположить, что в России будет предпринята попытка законодательно урегулировать эти вопросы, справится ли законодатель с этой задачей без ориентиров в виде общепризнанных норм международного права, теоретического фундамента и прочно сложившегося единства в понимании этих категорий внутри России как у федерации, так и составных частей России? Думается, что степень вероятности успеха невысока.

Несомненно, вопрос о замене понятия "нация" в этническом значении на понятие "нация" как общность россиян независимо от их национальной принадлежности — достаточно тонкий. Ставить его следует весьма аккуратно, тем более что к его правовому решению, как представляется, на данном этапе в России пока не готовы. Однако постепенный отказ от выпячивания нации в этническом смысле и формирование менталитета заинтересованности в восприятии мирового опыта формирования и развития наций как общностей, представляющих собой объединение людей в едином государстве, видятся весьма перспективными направлениями в государственной политике России. Проведение такой политики позволит перейти постепенно на территориальный принцип образования Федерации, где каждая территория в составе России будет рассматриваться как место проживания лиц разной национальности и в системе власти представляющих собой многонациональный народ, а не титульную нацию данного субъекта Федерации.

Переход на территориальный принцип структуирования Федерации предполагает отказ от признания республик-государств в качестве формы самоопределения народов России в этническом смысле.

Как обеспечить это в России, где национальный аспект федеративной государственности прочно утвердился в сознании республиканской элиты региональной власти, где традиции формирования Федерации на национальной основе закладывались более семидесяти лет в моделях советского социалистического федерализма, воплотившихся в образе СССР и РСФСР? Едва ли мы можем игнорировать эти обстоятельства, а также свершившийся факт образования республик-государств на национально-территориальной основе и по примеру Нигерии резко перекроить Россию. Поэтому следует искать пути постепенного преобразования, не связанные с унижением или уничтожением сложившейся на современный период государственности республик в составе ^России. Одним из конструктивных путей в этом направлении ^является отказ от признания государственности в виде республик только на национальной основе и придание всем субъектам Федерации статуса республик. Если все субъекты Российской Федерации станут именоваться "республиками" независимо от того, национальный или территориальный принцип положен в основу их образования, и соответственно все они приобретут один и тот же статус, то в этом случае связка "нация — республика" уже не будет рассматриваться как формула развития особой государственности только бывших автономий.

В настоящее время в юридической литературе высказаны сомнения о целесообразности придания всем субъектам Федерации статуса республик. Так, Л. Ф. Болтенкова считает, что “вряд ли имеет смысл подгонять все субъекты Федерации под один статусный шаблон и, следовательно, под одно название, к примеру, "республика". Сегодняшние реалии России слишком богаты и многообразны, чтобы все можно было втиснуть в какую-то жесткую, узкую схему”'. Однако речь, как представляется, не идет о подгонке под какую-то узкую схему.

Во-первых, мировой практикой доказано, что наиболее стабильными федерациями оказываются государства с классически однородным по статусу составом субъектов федерации. Во-вторых, следует учитывать, что республиканизация — явление, имманентно присущее для советского периода и современной государственности России. У нас уже имеются в составе России республики, и их не следует переименовывать в земли, губернии и т.п., имея в виду возможные процессы противостояния в случае, если таким образом будет реализовываться задача создания федерации с однородным по статусу составом. Именно республиканизация — явление, обнаружившее себя в борьбе территорий

' Болтенкова Л. Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов. В кн.: Российская государственность: состояние и перспективы развития. — М.: Республика, 1995. С. 48.

Российской Федерации за их уравнивание в правовом статусе с республиками (Сибирская и Вологодская инициативы о преобразовании краев, областей в республики, образование Уральской Республики в период подготовки и обсуждения проекта Конституции 1993 года). Это свидетельствует о том, что "образ" республики наиболее близок и понятен региональным властям, то есть в большей мере отвечает их представлениям о форме государственности субъекта Российской Федерации. И это объяснимо, в частности, тем, что в предшествующей отечественной истории государственности составными частями СССР и РСФСР являлись именно республики.

Учитывая современные реалии, процесс преобразования можно было бы провести в два этапа. Первый, начальный этап — формально-юридическое признание в Конституции России в качестве республик наряду с нынешними республиками краев, областей, автономную область, а также автономные округа. При этом те автономные округа, которые не обладают необходимым политическим и кадровым потенциалом, экономически и демографически маломощны, вправе получить в случае достижения соглашения между ними и соответствующими краями, областями, в состав которых они входят, статус административно-территориальной автономии в составе республики. Естественно, что возможность приобретения ими статуса республики не исключается по мере развития или в случае объединения с другими территориями. Для того чтобы обеспечить реализацию всех этих задач, важно было бы своевременно определить в федеральном конституционном законе об изменении статуса субъекта Российской Федерации (п. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации) условия и порядок перехода в статус республики.

Формально-юридическое преобразование на федеральном конституционном уровне России в Федерацию республик позволит в перспективе перейти на второй этап совершенствования федеративной структуры. Имеется в виду постепенное преобразование Российской Федерации в государство, состоящее из более крупных и однородных по параметрам развития государственно-территориальных образований — республик. Юридическая основа таких преобразований — непосредственно закрепленные в тексте российской Конституции нормы, определяющие необходимые признаки республики, условия и процедуры преобразования, а также признания в качестве таковых. На основании этих конституционных положений и соответствующих им законов и иных нормативных правовых актов мелкие по территории и численности населения и маломощные по показателям экономического развития республики получают рекомендации по преобразованию (слиянию с другими республиками либо переходу в статус административно-территориального образования в составе другой республики). Субъект Федерации реализует рекомендации путем проведения референдума населения.

Думается, что такой процесс преобразования станет осуществляться в случае, если удастся создать новый режим финансово-экономических отношений, при котором статус республики будет связан не только с расширением прав, но и с увеличением бремени ответственности за реализацию этих прав. В этом случае маломощные территории будут вынуждены сливаться с другими субъектами Федерации. Поэтому второй этап структурного преобразования Федерации должен объективно повлечь за собой укрупнение и соответственно сокращение числа республик — субъектов Федерации, ибо в таком случае легче добиться их однородности и управляемости в общегосударственном масштабе. Успех решения этой задачи зависит, однако, от того, насколько регионы сами прочувствуют политическую и экономическую выгоду от такого укрупнения.

Преобразование федераций не только российская проблема. К примеру, Германия тоже вынуждена решать нелегкую задачу реформирования федеративного устройства в связи с неоднородностью земель в территориальном и количественном масштабе. (Для сравнения: если земля Бавария имеет территорию 70 тыс. кв. км и население 11 млн человек, то земля Бремен — соответственно лишь 404 кв. км и 654 тыс. человек.)

В качестве подтверждения возможности предлагаемого пути небезинтересен мексиканский опыт конституционного регулирования совершенствования структуры федерации. Конституция Мексиканских Соединенных Штатов содержит целый раздел, регулирующий условия и порядок приема и образования нового штата. В числе условий, в частности, определяется наличие не менее 120 тыс. жителей и представление доказательств того, что упомянутое население или часть населения штата располагает достаточными средствами для обеспечения своего политического существования.

Законодательное обеспечение процесса совершенствования структуры Федерации путем закрепления в Конституции РФ положения о преобразовании всех субъектов Федерации в республики — самый быстрый и радикальный путь, но он может так и не быть реализован в ближайшем будущем. Поэтому целесообразно было бы предусмотреть в законодательстве уже сейчас и другой, постепенный путь приближения России к симметричной федерации республик. Речь идет об инициировании преобразования отдельных субъектов в республики и соответственно развитии в дальнейшем этого процесса как массового. Реализация такой задачи потребует включения соответствующих норм в федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта Российской Федерации. В нем важно предусмотреть условия и процедуру преобразования в республику, смысл которых заключается, в частности, в четком определении основных государственно-правовых признаков, необходимых для признания субъекта Федерации республикой; в оценке вариантов возможных государственно-правовых последствий такого преобразования; в предварительном изучении каждого конкретного случая через использование специальной процедуры; в установлении порядка решения данного вопроса Федеральным Собранием РФ, а также процедуры разрешения разногласий и обжалования в Конституционный Суд Российской Федерации в случае отказа.

Обобщая вышеизложенное необходимо заметить следующее. Сопоставление особенностей конституционной модели российского федерализма с общими чертами, выявленными как прогрессивные при оценке современных моделей федерализма сквозь призму мировой практики, дает основание считать, что российская модель имеет в значительной мере переходный характер. В ней сочетаются централизация и нецентрализация, дуалистические и кооперативные отношения. О неустойчивости отечественной формулы федерализма свидетельствует также попытка найти компромисс между асимметрией и принципом равноправия субъектов Российской Федерации, между национальным и территориальным принципами структуирования Федерации. Переходный характер российской модели федерализма имеет тем не менее тенденцию движения в сторону демократизации и повышения эффективности. Существуют конкретные пути совершенствования структуры Российской Федерации и преодоления асимметрии как источника конфликтности в федеративных отношениях. Устранение препятствий в этом направлении в немалой мере обусловлено успехом в снятии тех противоречий, которые вызваны как объективными причинами временного характера, так и искусственно созданными барьерами, ликвидировать которые вполне реально.