§ 2. Проблемы конституционного регулирования публично-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов

Проблема формирования конституционных основ публично-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов требует особого внимания в связи с той ситуацией, которая сложилась в России в современный период в системе политических, экономических, социальных и правовых отношений. Острота кризисных явлений заставляет искать радикальные пути преодоления тех трудностей, которые возникают при осуществлении государственной власти, в решении ею задач политического и экономического реформирования, социальной защиты населения, проведения конституционно-правовой реформы. Устойчивость тенденций падения показателей экономического и социального развития, низкий жизненный уровень населения, дезинтеграция конституционно-правовой системы, массовость нарушений правопорядка и законности — все это требует повышения роли форм и мер юридической ответственности субъектов государственной власти за ненадлежащее ее осуществление и противоправные действия в процессе ее осуществления.

Базовый уровень в системе разделения государственной власти по вертикали, требующий конституционного закрепления форм публично-правовой ответственности, — отношения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Конституционное регулирование на этом уровне необходимо осуществлять, исходя из учета особенностей Федерации и ее субъектов как носителей государственной власти. Ответственность Федерации и ее субъектов перед источниками власти — гражданами, народом, населением, как было отмечено ранее, должна носить сквозной субсидиарный характер.

Мировая практика весьма разнообразна в юридическом обеспечении соблюдения федеральных конституционных норм во взаимоотношениях между 4^едерацией и ее субъектами. На основе данного опыта, а также исходя из особенностей российской юридической практики и представляется целесообразным далее рассмотреть конституционные основы публично-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов.

Основополагающий вопрос, решить который предстоит в российской конституционной модели, заключается в том, насколько Федерация гарантирует выполнение тех обязанностей, что отнесены к предметам ее ведения. Если Федерация не в состоянии надлежащим образом обеспечивать осуществление власти по каким-либо предметам ведения, то в таком случае неизбежно встает вопрос о перераспределении объема государственной власти. В этой ситуации логичным становится наличие у субъекта Федерации права поставить этот вопрос и инициировать его решение на конституционном уровне. Таких гарантий действующая федеральная Конституция не предусматривает. Даже если две трети, три четверти и т.п. субъектов Российской Федерации выскажутся вместе за перераспределение предметов ведения или решение иных вопросов разделения государственной власти на федеральном конституционном уровне, эта инициатива может быть отклонена Федеральным Собранием РФ или одной из его палат, в частности Государственной Думой, по действующей Конституции РФ. Вместе с тем помимо парламента — Федерального Собрания российская конституционная модель предусматривает две другие наиболее демократичные формы решения вопросов конституционного уровня, а именно принятие новой Конституции всероссийским референдумом либо Конституционным Собранием РФ. Думается, что с учетом характера федеративных отношений и особенностей их становления в России вполне уместным было бы предоставить субъектам Федерации право инициировать на конституционном уровне вопрос о перераспределении объема государственной власти либо внесении изменений в действующую систему федеративных отношений, минуя традиционную процедуру прохождения через парламент, то есть ставить вопрос о внесении изменений в Конституцию РФ путем российского референдума или созыва ими Конституционного Собрания. Такая инициатива могла бы рассматриваться обязательной в случае, если за необходимость пересмотра Конституции РФ по конституционным вопросам разделения государственной власти по вертикали высказывается более половины субъектов Федерации.

Существует вакуум в российской конституционной модели и в отношении конституционного регулирования ответственности субъекта Федерации в случае, если он не справляется с возложенными на него задачами осуществления государственной власти в установленном размере.

Мировой опыт в этом отношении выработал определенные пути и рычаги воздействия. В частности, достаточно распространена такая мера ответственности, как право федеральных органов брать на себя решение задач органов власти субъектов федерации в случае, если последние не справляются с ними.

Так, вполне допустима у нас мера ответственности, закрепленная в конституциях Австрии, Германии, — право федерации временно изымать полномочия субъекта федерации по принятию конкретных законов, если он не выполняет обязанности по законотворчеству. После того как субъект исправляется, то есть принимает необходимый закон, федеральный акт теряет силу.

С учетом конституционного статуса Президента Российской Федерации как гаранта защиты Конституции России интерес представляет опыт Индии. Согласно ст. 365 Конституции Индии, Президент имеет право передавать Союзу исполнительные и законодательные полномочия штата, если приходит к убеждению, что его власти по политическим или иным причинам не могут нормально управлять штатом в соответствии с положениями Конституции. Президент может использовать свое право приостановить функционирование конституционного механизма не только по докладу губернатора соответствующего штата, но также и по своему усмотрению, когда убеждается, что возникла ситуация, требующая осуществления этого правомочия.

В соответствии с п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится "обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Обеспечение соответствия конституций (уставов) и законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации названа в официальных политических кругах как одна из наиболее серьезных проблем в России в деле укрепления законности и правопорядка. В своем Послании Федеральному Собранию "Порядок во власти — порядок в стране" (1997 г.), Президент Российской Федерации специально остановился на данной проблеме. Он обратил внимание субъектов Федерации на то, что "недопустимо решать проблемы своих регионов, разрывая правовое и экономическое пространство страны". "Российские законы обязательны для всех, — подчеркнул Президент России. — Они могут нравиться или не нравиться, но подчиняться им обязаны все. Буду решительно наказывать нарушителей Конституции и законов"'.

Важность эффективного федерального конституционного контроля для России с ее тенденциями ярко выраженного правового нигилизма трудно переоценить. В этой связи весьма актуальным в Российской Федерации является формирование развитой системы конституционной ответственности, включающей самый широкий спектр форм ответственности: от мер превентивного воздействия до использования жестких мер чрезвычайного характера.

Так, значительные резервы имеются в повышении роли превентивных мер, предупреждающих нарушения законности. К примеру, положительную превентивную роль смогло бы сыграть в России более активное использование разнообразных форм предварительной юридической экспертизы в соответствующих федеральных органах (Министерство юстиции РФ, Генеральная Прокуратура, правовые службы палат Федерального Собрания РФ). Интересен в этой связи зарубежный опыт, в частности швейцарский. Согласно ст. 6 Конституции Швейцарского Союза, кантоны обязаны испрашивать у Союза гарантию для своих конституций. Союз дает эту гарантию при условии, что эти Конституции не содержат ничего противоречащего постановлениям союзной Конституции. Понятно, что такая гарантия может быть дана федеральными органами, причастными к принятию и изменению Конституции РФ либо к осуществлению конституционного контроля.

Для обеспечения конституционной ответственности субъектов Федерации мировая практика выработала так называемые чрезвычайные способы конституционного контроля. Мерой ответственности может быть и введение военного или чрезвычайного положения, президентского правления на территории субъекта Федерации. В данном случае ограничения затрагивают не только компетенцию органов государственной власти субъекта Российской Федерации, но и интересы населения (народа) субъекта Федерации, права и свободы гражданина и человека на данной территории. Поэтому ответственность несет субъект Федерации в целом, а не только его органы власти.

Вопрос о том, насколько допустимо с позиций мировой практики вмешательство федеральной власти во внутренние дела субъекта Федерации с целью "наведения порядка" и привлечения к

' Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти — порядок в стране" (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). М., 1997. С. 7—8.

ответственности, является дискуссионным. Постановка такого вопроса для России имеет особую значимость в связи с событиями в Чеченской Республике, Северной Осетии и Ингушетии. Военное (насильственное) принуждение как мера наведения порядка не исключается мировой практикой. Так, с целью принудительного осуществления решений федеральных судов о десегрегации школ президент Д. Эйзенхауэр ввел в 1957 году войска в штат Арканзас, а президент США Кеннеди в 1962 и 1963 годах — в штаты Миссисипи и Алабама. Вводились войска и в столицу Соединенных Штатов Вашингтон, когда его "даун таун" — центр — был буквально подожжен взбунтовавшимися массами негритянского населения'.

В отечественной литературе и политических кругах высказываются предложения о закреплении в действующей Конституции РФ возможности введения института президентского правления в России при определенных чрезвычайных обстоятельствах, конституционно обозначенных. В мировой практике данный институт неоднократно применялся, например, в Индии (более десяти случаев). В случае получения информации, дающей основание Президенту Индии полагать, что управление штатом в соответствии с конституцией невозможно, президент издает прокламацию о расстройстве конституционного аппарата в штате. Издание такой прокламации порождает следующие последствия:

президент может принять на себя функции любого органа власти штата, за исключением его легислатуры; президент может объявить, что полномочия легислатуры штата будут осуществляться союзным парламентом. В случае передачи законодательных полномочий штата парламенту последний в свою очередь их может передать президенту. Срок президентского правления в этих случаях назначается от 2 до 6 месяцев. Основанием для применения такой меры являются массовые беспорядки, исчезновение в штате конституционных властей, иные чрезвычайные обстоятельства, например массовая коррупция в органах власти штатов.

Введение "президентского правления" может иметь место и в том случае, когда "какой-либо штат не подчинится распоряжениям или не проведет в жизнь распоряжения, данные Союзом в порядке осуществления им исполнительной власти на основании какого-либо из положений Конституции" (ст. 365 Конституции Индии).

Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает возможность введения института президентского правления. Однако в российской практике имеются прецеденты введения

Корявин Л. Американский федерализм // Российская Федерация. 1975. № 17.

чрезвычайного положения (осетино-ингушский конфликт). В данном случае можно говорить об определенном сходстве институтов президентского правления и режима чрезвычайного положения. Основания применения последнего, а также введения режима военного положения по действующей Конституции РФ должны определяться на уровне федерального конституционного закона (ст. 87, 89 Конституции РФ). Однако условия применения такой меры не должны оставаться исключительно на усмотрении Федерации в каждой конкретной ситуации, их перечень необходимо закрепить в федеральной Конституции, гарантирующей цивильное использование крайних мер ответственности в исключительных случаях.

Ярко выраженная в современный период в России тенденция несоответствия принимаемых конституций (уставов) и иных законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам заставляет подумать и о возможности введения нетрадиционных для федеративных отношений способов обеспечения законности.

Так, учитывая сложившееся политическое и социально-экономическое состояние развития России, следовало бы изучить вопрос о возможности введения в России особой формы ответственности субъекта Федерации — признания несостоятельности территории в том статусе, который ей представлен, и принятие соответствующего решения о его преобразовании (присоединении к другому субъекту Федерации и преобразовании в административно-территориальную единицу в составе другого субъекта Федерации либо преобразовании в федеральную территорию). Такую меру важно было бы проводить в интересах граждан и населения территории в том случае, если в данном субъекте Федерации сложилась устойчивая практика нарушения прав и свобод человека и гражданина, уровень жизни людей явно ухудшается по причине неконституционной политики органов государственной власти субъектов Федерации, затянувшегося кризиса власти на данной территории, вызванного систематическими нарушениями законности, и когда все возможности превентивного воздействия, предпринимаемые федеральной властью, исчерпали себя. Учитывая чрезвычайный характер описываемой меры ответственности, разработка и внедрение в российскую конституционную модель данного института потребуют самой тщательной проработки демократических процедур принятия решения, когда в оценке ситуации и принятии решения будут задействованы все три высшие ветви федеральной власти (законодательная, исполнительная, судебная), будет учитываться мнение населения, проведена комплексная экспертная работа по обоснованию принимаемого решения.

Второй уровень ответственности, определяемый с учетом федеративного устройства, — ответственность органов государственной власти, представляющих федеральную власть и власть субъекта Федерации.

Особенность статуса органов государственной власти в федеративном государстве проявляется в более ограниченном по сравнению с унитарным государством использовании в отношении их мер субординационной ответственности. В федеративных отношениях институты подотчетности и подконтрольности органов государственной власти по вертикали имеют весьма узкий диапазон применения. Основной акцент смещается в сторону расширения форм судебной ответственности и предшествующих им согласительных процедур урегулирования разногласий.

Конституция Российской Федерации содержит лишь самые общие положения, касающиеся публично-правовой ответственности органов государственной власти за нарушение законов и невыполнение возложенных на них функций.

Статья 46 Конституции РФ устанавливает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Конституция Российской Федерации непосредственно определяет лишь одну форму судебной защиты прав и свобод — конституционное судопроизводство. Основные виды судопроизводства как способы привлечения к ответственности органов государства при защите прав и свобод граждан определяются в федеральном законодательстве.

Одним из основных способов защиты прав и свобод граждан является признание судом акта органа государственной власти недействующим.

В соответствии с ч. 6 ст. 125 Конституции Российской Федерации акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом Российской Федерации неконституционными, утрачивают силу.

Гражданский Кодекс РФ рассматривает в качестве одного из способов защиты гражданских прав признание недействительным акта государственного органа. В соответствии со ст. 13 Гражданского Кодекса РФ ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 настоящего Кодекса.

Восстановление нарушенного права связано прежде всего с возмещением органами государственной власти или должностными лицами ущерба от имени государства, как это определено в ст. 53 Конституции РФ. Применение данного института основывается на гражданском законодательстве. Вместе с тем такая норма, будучи по природе публично-правовой, требует специального закрепления и в законодательстве, регулирующем статус органов государственной власти. Ранее эта задача частично решалась в так называемых статутных законах. В соответствии со ст. 65 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" ущерб, причиненный предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям и гражданам в результате принятия противоречащих законам Российской Федерации решений краевого, областного Совета и актов краевой, областной администрации, их органов и должностных лиц, а также совершения ими неправомерных действий, возмещается в полном объеме на основании решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств Совета, администрации и их органов'. Статья имела название — "Ответственность краевого, областного Совета и краевой, областной администрации за принятые ими решения и акты". В настоящее время такая норма, универсально распространяющаяся на все виды органов государственной власти, могла бы быть включена как непосредственно в российскую Конституцию, так и в федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, принятие которого предусмотрено в ст. 77 Конституции Российской Федерации.

Одним из вопросов, имеющих концептуальное значение, является проблема допустимости вынесения федеральными несудебными органами государственной власти решения о несоответствии актов органов государственной власти субъектов Федерации федеральной Конституции и законам и приостановления или отмены их действия либо признания их недействующими.

Согласно конституционной концепции приоритетного действия законов (нормативных правовых актов), закладываемой в действующей Конституции РФ с учетом федеративного устройства России, не предусматриваются какие-либо случаи отмены актов субъектов Федерации федеральными органами государственной власти. В этом проявляется одна из сторон укрепления федеративной демократии в отношениях разделения государственной власти

' Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 13. Ст. 663.

по вертикали в Российской Федерации, где до принятия федеральной Конституции 1993 года действовали иные подходы.

В соответствии со ст. 109 ранее действующей Конституции РФ (ред. 1992 года) Верховный Совет РФ имел право отменять решения краевых, областных, городских (городов федерального значения) Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономной области и автономных округов в случае несоответствия их Конституции РФ и законам РФ. Как Президент РФ, так и Совет Министров РФ были наделены правом приостанавливать действие актов Совета Министров (Кабинета Министров) республик, а также акты краевой, областной, городской (городов федерального значения) администрации, администрации автономной области, автономного округа в случае их противоречия законодательству РФ (ст. 128, 1288 ранее действующей Конституции РФ). Президент РФ обладал также правом приостанавливать действие противоречащих законодательству РФ актов Президентов республик в составе РФ (ст. 1288 ранее действующей Конституции РФ). С принятием новой Конституции стал применяться судебный порядок признания законов (нормативных правовых актов) субъектов Федерации недействительными.

Федеральная Конституция не предусматривает такой меры ответственности, как досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации в случае системного нарушения им федерального законодательства.

Такая мера ответственности была установлена ранее в отношении краевых, областных Советов народных депутатов, полномочия которых могли быть прекращены Верховным Советом Российской Федерации в случае неоднократного нарушения ими Конституции РСФСР, законов Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда РСФСР (см. ст. 67 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации").

Эта мера, так и не примененная на практике, имела в то же время некоторое превентивное значение. Думается, что институт досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти мог бы сыграть в современный период определенную роль в предупреждении нарушения федеральных законов в регионах. В случае системного нарушения высшим законодательным (представительным) органом власти субъекта Федерации федерального законодательства, полагаю, допустим был бы его роспуск.

Следует признать, что применение данного института будет эффективным в том случае, если удастся сформулировать четкие основания для ответственности и закрепить демократичную процедуру решения вопроса о досрочном прекращении полномочий. Была подвергнута критике юридическая конструкция, определяемая ранее в отношении досрочного роспуска местных Советов. Аргументация против наделения Верховных Советов Российской Федерации или республики в ее составе правом досрочного роспуска местных Советов основывалась на указании расплывчатости формулировки "неоднократное нарушение". Более правильным было бы говорить о "неоднократной отмене незаконных решений". Принятию решения о досрочном прекращении полномочий должно предшествовать официальное предупреждение о возможности досрочного роспуска'. В современных правовых условиях возбуждению вопроса о досрочном прекращении полномочий должны предшествовать неоднократно вынесенные судебные решения о признании актов противоречащими федеральной Конституции и федеральным законам, а также превентивные меры воздействия на законодательный орган субъекта Федерации со стороны федеральных органов государственной власти.

В условиях отсутствия федеральных норм, определяющих институт досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, регионы пытаются сами определить для себя допустимость такой ответственности. Расхождения в понимании возможности применения данного института весьма существенны.

Так, в соответствии со ст. 52 Устава Липецкой области "деятельность областного Собрания не может быть приостановлена или прекращена досрочно ни по каким основаниям, никакими органами государственной власти федерального и областного уровня. Областное Собрание может прекратить или приостановить свою деятельность только в результате областного референдума, проведенного по инициативе населения при наличии не менее 100 000 подписей, или в результате принятия решения двумя третями голосов от установленного числа депутатов о самороспуске. Такое решение не может быть принято менее чем за шесть месяцев до дня истечения срока полномочий депутатов текущего созыва".

Статья 40 Устава Московской области устанавливает, что деятельность Московской областной Думы может быть приостановлена или прекращена исключительно изменением Конституции Российской Федерации.

В Иркутской, Курганской, Ленинградской и ряде других областей досрочное прекращение полномочий законодательного

' Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С. 50—55.

(представительного) органа власти — внутреннее дело региона. Законодательный орган данных областей досрочно прекращает свою деятельность по итогам референдума области либо в результате самороспуска (уставы Курганской и Иркутской областей); в случаях и в порядке, предусмотренных законом субъекта Федерации (Устав Ленинградской области)'.

Разнообразие практики регионального регулирования института досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта Федерации подтверждает целесообразность внесения определенности по данному вопросу в федеральном законодательстве. Предпочтительнее это было бы осуществить на уровне Конституции РФ в силу ярко выраженного политического характера данных последствий.

Аналогичные формы ответственности предусмотрены и в некоторых зарубежных странах. Так, в соответствии с Конституцией Австрии федеральный Президент может распустить лантаг (высший представительный орган земли) по представлению федерального правительства и с согласия Федерального Совета (верхней палаты парламента).

Возможность федерального принуждения в отношении земли предусмотрена и Конституцией ФРГ. При применении этой меры лантаг земли (парламент земли) распускается, для управления землей назначается федеральный комиссар.

Роспуск при применении института федеральной интервенции (вмешательства) в дела штатов предусмотрен конституциями латиноамериканских федераций — Аргентины, Бразилии, Мексики, Венесуэлы, Эфиопии (Конституция 1994 года). В случае чрезвычайной ситуации в штате (штатах) президент, привлекая армию, вправе, сместив органы власти и управления штата, назначить своего представителя. Перечень условий для применения федеральной интервенции исчерпывающий и не подлежит произвольному расширению. Согласно Конституции Бразилии 1988 года федеральная интервенция в дела штата возможна в следующих случаях: для обеспечения целостности страны, свободного осуществления власти, при угрозе публичному порядку и т.д., а также если штат в течение двух лет не платит налоги в федеральный бюджет (кроме обстоятельств непреодолимой силы). Штаты в свою очередь тоже имеют право вмешательства в дела их административно-территориальных единиц (муниципий), но тоже только в точно указанных конституцией обстоятельствах. В истории стран Латинской Америки было несколько сот случаев федеральной интервенции. Постепенно этот институт

' Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1—2. — М.: Известия, 1995—1996.

исчезает из практики и заменяется отлаженными механизмами координации деятельности, однако эти меры сохраняются как резервные'. Думается, что приведенные примеры зарубежной практики регулирования ответственности заслуживают внимания в российских условиях становления федеративной государственности.

Внесенные выше предложения по ужесточению ответственности нацелены на создание федерации, достаточно централизованной с точки зрения механизма ответственности. Но именно централизация ответственности, как представляется, позволит обеспечить демократический механизм несения ответственности перед основными источниками власти — гражданином, народом, населением в процессе создания и реализации системы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами