§ 3. Повышение роли конституционного судебного контроля в обеспечении конституционных основ российского федерализма

В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Среди федеральных институтов, призванных сглаживать противоречия между Федерацией и ее субъектами в рамках действующего конституционного режима и обеспечивать его стабильность, особое место отведено Конституционному Суду Российской Федерации. Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"2 и ч. 1 ст. 18 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"3, Конституционный Суд Российской Федерации — судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Действующая Конституция РФ отказалась от закрепления природы Конституционного Суда РФ как высшего органа судебной власти по защите конституционного строя (ст. 165 прежней Конституции РФ). Однако введением понятия "конституционное

' Чиркин В. Е. Основы конституционного права. С. 132.

2 Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации, 1994. № 9. Ст. 372.

3 Там же.

судопроизводство" Конституция РФ определила прерогативу Конституционного Суда РФ на осуществление конституционного контроля в форме конституционного правосудия.

Конституционное правосудие как форма конституционного контроля является относительно новым институтом в истории российской государственности. Конституционный Суд в России был учрежден на основе Закона РСФСР от 15 декабря 1990 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР'".

В США популярно изречение: "Конституция — это то, что скажут о ней судьи". Но если Верховный Суд США осуществляет свою деятельность более двух веков, то Конституционный Суд рф — чуть более пяти лет, и вопрос о его месте и роли в политико-правовой системе оценивается далеко не однозначно.

Доктрина практически всех развитых государств, где имеются суды, осуществляющие конституционный контроль, основана на том, что такой суд должен стоять над политическими конфликтами и коллизиями и должен представлять собой чисто юридический институт. В США, например, федеральные суды могут принимать к рассмотрению лишь дела, содержащие "спор о праве". Дела же в которых присутствует политический конфликт, относятся к ведению политических органов. Однако эта идея, вытекающая из требования правового государства, оказывается труднореализуемой на практике2.

Конституционные и иные суды, осуществляющие конституционный контроль, зачастую оказываются вовлеченными в политические процессы. Обычная участь конституционного суда — "хождение по канату", где постоянно нужно уметь балансировать между политикой и правом, не обошла и российский Конституционный Суд. Да и может ли быть иначе, если сами по себе дела носят государственно-правовой характер, связаны с конституционными отношениями?

Значительная часть полномочий Конституционного Суда РФ направлена на разрешение споров и противоречий, возникающих между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции Российской

' Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 29. Ст. 395.

2 Susan P. Fino Judicial Federalism and Equality Guarantees in State Supreme Corts // Publius. The Journal of Federalism. Winter, 1987. Vol. 17. N 1. P. 51—68;

Kincaid J. The New Judicial Federalism // The Council of State Government. 1988. Vol. 61. P. 163—169.

Федерации федеральных законов и иных нормативных актов высших органов государственной власти; конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (внутрифедеральных) и договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (межрегиональных договоров). Конституционный Суд РФ разрешает также споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. Дела, рассматриваемые по этим вопросам, затрагивают проблемы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, споры о компетенции и поэтому носят политико-правовой характер.

Так, особое политико-правовое значение имело Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года, вынесенное по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 "Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации"'.

Конституционный Суд прекратил производство по делу в части рассмотрения конституционности Указов Президента РФ № 2137 как утратившего силу к моменту рассмотрения и № 1833 как акта, не признанного нормативным, и признал Указ Президента РФ № 2166 соответствующим Конституции РФ, принятым в пределах полномочий Президента России. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что Президент Российской Федерации обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства,

Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 5. С. 3—18.

вправе поручить Правительству Российской Федерации, исходя из его конституционных полномочий и реальных угроз безопасности, использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований. На вопрос, могут ли Вооруженные Силы быть использованы для защиты национального единства и территориальной целостности государства, Конституционный Суд ответил утвердительно. Данная позиция основывалась на том, что пробельность законодательства не означает отказа от принципа прямого действия Конституции и, напротив, существенно увеличивает значимость прямого применения конституционных норм.

Следует заметить, что данное Постановление Конституционного Суда РФ оказалось одним из его первых актов, взявших на себя роль выработки четко выраженной конституционно-правовой доктрины, обязательной для всех участников федеративных отношений, всех органов государственной власти. Именно исходя из норм федеральной Конституции о том, что государственная целостность является важным условием равного статуса всех граждан независимо от места их проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод, было принято решение о соответствии Конституции РФ действий Президента РФ.

Ярко выраженное взаимодействие политики и права в вопросах федеративного устройства проявилось и в деле, рассмотренном по запросу Правительства Ингушской Республики о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 года "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия — Алания". Это дело является примером, когда участвовавшие в данном процессе стороны посредством проверки конституционности нормативного акта по существу пытались разрешить территориальные и иные острые политические вопросы, возникшие вследствие осетино-ингушского конфликта октября—ноября 1992 года. Конституционный Суд ограничился лишь рассмотрением правовых аспектов дела.

В отношении оспариваемой нормы, определяющей избирательные права граждан Республики Северная Осетия ингушской национальности, покинувших ее территорию и обладающих статусом вынужденного переселенца, Конституционный Суд в постановлении от 24 ноября 1995 года установил, что по своему смыслу она не вводит для этой категории граждан никаких ограничений избирательных прав и не содержит предписаний, ставящих их участие в голосовании в зависимость от национальности, языка и других нарушающих права и свободы человека обстоятельств.

Суд тем не менее не оставил без внимания того обстоятельства, что предпринимаемые органами власти Осетии усилия недостаточны для создания надежных гарантий соблюдения прав граждан, в том числе реализации права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Поэтому Конституционный Суд РФ обратился к соответствующим органам государственной власти Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии РФ, Временному Государственному комитету Российской Федерации по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября—ноября 1992 года, органам государственной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики с предложением принять меры для создания условий, необходимых для реализации в полном объеме гарантированных Конституцией России избирательных прав граждан, в том числе вынужденных переселенцев'.

Анализ практики Конституционного Суда РФ в период после принятия Конституции 1993 года, связанной с рассмотрением запросов, касающихся взаимоотношений Федерации и ее субъектов, позволяет обнаружить наиболее актуальные вопросы, которые возникают сегодня в процессе прямого применения норм Конституции РФ. Дела, рассматриваемые в Конституционном Суде РФ, как лакмусовая бумажка высвечивают проблемы, которые в той или иной мере являются типичными для регионов.

Особое внимание в этой связи хотелось бы обратить на позиции Конституционного Суда РФ в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина. Любое дело рассматривается Конституционным Судом РФ прежде всего с точки зрения принципов высшей ценности прав и свобод человека и гражданина, равноправия граждан Российской Федерации. Вместе с тем есть и специальные дела, направленные на защиту конкретных прав и свобод человека и гражданина при рассмотрении споров, имеющих федеративный характер.

Так, общественный резонанс вызвало дело о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской, области и города Воронежа, регламентрующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы.

Интересно то обстоятельство, что дело было возбуждено не только на основании индивидуальных жалоб граждан В. Куцыло и Р. Клебанова. С запросом в Конституционный Суд обратился Глава Республики Коми Юрий Спиридонов. В обращениях подвергалась сомнению конституционность нормативных актов, на основании которых взималась плата за регистрацию (прописку)

' Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 4. С. 31—36.

с граждан, прибывающих на постоянное место жительства в Москву и Московскую область, Воронеж и Воронежскую область, в Ставропольский край; вводились ограничения на выбор места жительства путем введения квот на поселение в ряде населенных пунктов; а также осуществлялась продажа лицензий предприятиям на право приглашения в Московскую область иногородних специалистов. Юрий Спиридонов, обращаясь в Конституционный Суд РФ, представлял интересы тех граждан, которые после долгих лет жизни и работы на Севере практически лишались возможности вернуться во многие регионы Центральной России на постоянное место жительства, даже имея там собственную недвижимость. В. Куцыло и Р. Клебанову было отказано в регистрации в Москве (хотя у обоих имелась собственная жилая площадь в этом городе) на основании ст. 2 Закона города Москвы "О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в г. Москву на жительство". Закон обязывал их уплатить регистрационный сбор в размере 500 минимальных зарплат (на день заседания Конституционного Суда эта сумма равнялась 35 миллионам рублей).

Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае также обязывало гражданам возместить краевому и местным бюджетам дополнительные расходы, вызванные необходимостью обустройства вновь прибывших на территории края. И именно в Ставропольском крае была введена квота на поселение в городах Кавказских Минеральных Вод.

В постановлении от 4 апреля 1996 года Конституционный Суд РФ отметил, что свобода передвижения и выбора места жительства является существенным элементом свободы личности, а оспариваемые нормативные акты непосредственно затрагивают право на выбор места жительства. Это право, как и другие основные права и свободы, неотчуждаемо, однако, оно не имеет абсолютного характера, то есть подлежит ограничениям в тех случаях, когда его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других граждан. Конституция РФ устанавливает, что подобные ограничения могут вводиться только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Отсюда Конституционный Суд РФ признал неконституционными положения оспариваемых актов, вводящих разрешительный характер прописки, при котором квитанция об уплате сбора является условием регистрации, а отказ в регистрации приобретает характер санкции за неуплату. Это противоречит конституционному праву граждан свободно выбирать себе место жительства и препятствует реализации целого ряда основных прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией РФ (право избирать и быть избранным в органы государственной власти; право на социальное обеспечение, получение медицинской помощи, дошкольное и школьное образование и многие другие). Конституционный Суд РФ установил, что реализация конституционных прав не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку эти права гарантированы Конституцией РФ без каких-либо условий фискального характера. Это не означает, что субъекты Российской Федерации не имеют права устанавливать собственные налоги и сборы. Но подобные налоги могут быть введены только законом и только с учетом таких конституционных принципов, как принцип равенства и принцип соразмерности конституционно значимым целям ограничения основных прав и свобод человека и гражданина. Принцип равенства требует учета фактической способности гражданина к уплате налога, именно поэтому статья Закона города Москвы была признана неконституционной в части установления подушной системы налогообложения. В постановлении Конституционного Суда отмечено, что налогообложение, парализующее реализацию гражданами конституционных прав, должно быть признано несоразмерным'.

Другим примером защиты Конституционным Судом РФ прав и свобод человека и гражданина является Постановление о проверке конституционности отдельных положений ст. 20 Закона Республики Башкортостан "О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан". Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующими Конституции РФ данные положения.

В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ" закон субъекта РФ может установить дополнительные гарантии избирательных прав, но не может их ограничить. В отличие от Федерального закона, устанавливающего, что максимальное количество подписей, необходимое для регистрации кандидата в депутаты, не может превышать двух процентов от числа избирателей соответствующего избирательного округа, Закон Республики установил минимальные пределы в размере пяти процентов. В соответствии с Федеральным законом для регистрации кандидата в депутаты установлена достаточно сложная процедура: избирательное объединение или избиратели должны представить в избирком

Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 2. С. 42—59.

необходимое количество подписей, которые собираются по месту работы, учебы, жительства или службы кандидата в депутаты, причем инициатива сбора подписей может исходить от любого избирателя. Однако Закон Республики Башкортостан эту процедуру еще более усложняет, устанавливая требование проведения общего собрания избирателей, на котором не менее 100 человек должны проголосовать за выдвижение кандидата.

Завысив требования к количеству подписей избирателей, а также усложнив процедуру их сбора, республиканский закон поставил граждан Башкортостана в неравные условия с гражданами других субъектов РФ при осуществлении ими избирательных прав. Тем самым была нарушена ст. 19 Конституции РФ, устанавливающая равенство прав граждан, независимо в том числе и от их места жительства. В соответствии со ст. 55 Конституции РФ в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права человека и гражданина, а ограничения прав и свобод могут быть установлены лишь федеральным законом и лишь в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства'.

Федерализм обретает жизнеспособность и становится реальностью, если субъекты федеративных отношений последовательно и ответственно действуют в пределах предоставленных им полномочий. Осуществление за этим контроля является одной из важнейших задач Конституционного Суда РФ.

В качестве примера можно привести дело о проверке конституционности Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года. В своем постановлении от 30 ноября 1995 года Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что положения, устанавливающие неприкосновенность депутатов Калининградской областной Думы в сфере уголовного, уголовно-процессуального, административного и административно-процессуального права, особые условия привлечения к уголовной и административной ответственности, а также иные исключения из общих правил уголовного, уголовно-процессуального, административного и административно-процессуального законодательства, не соответствуют Конституции РФ. Все эти вопросы относятся к предметам ведения Российской Федерации и не могут регулироваться субъектами Федерации2.

' Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 4. С. 14—22. 2 Там же. № 5. С. 3—18.

Через рассмотрение споров в Конституционном Суде субъекты Федерации не просто защищают свои права, но и добиваются признания на уровне конституционной доктрины определенных принципов взаимодействия с Федерацией в вопросах разделения государственной власти. Так, в деле о проверке конституционности ч. 2 ст. 42 Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 26 августа 1994 года рассматривалась норма, регламентирующая порядок подведения итогов голосования при повторном его проведении в случаях, когда ни один из кандидатов первоначально не собрал необходимого большинства голосов. Конституционный Суд в его постановлении от 10 июля 1995 года не только признал юридическую силу Закона Чувашской республики в отношении выборов в Государственный Совет нового созыва, но и в принципиальном плане подтвердил право субъектов Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов'.

Еще более принципиальное значение имеет признание Конституционным Судом за субъектами Федерации права осуществлять собственное законодательное регулирование и до принятия федерального закона по предметам совместного ведения. В главе 4 было замечено, в постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области от 1 февраля 1996 года подчеркивается, что отсутствие федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти на момент принятия Устава не препятствовало областной Думе принять собственный нормативный акт2. Данное положение подтверждено в постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом от 30 апреля 1996 года3 и в целом ряде других последующих решениях Конституционного Суда РФ.

' Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 4. С. 2—8.

2 Там же. 1996. № 1. С. 34—43.

3 Там же. № 3. С. 15—23.

Принцип опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения касается не только субъектов Российской Федерации. В определенных случаях его применение имеет весьма важное значение для федерального уровня законотворчества. В своем постановлении от 3 ноября 1997 года по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда Конституционный Суд, подтвердив право субъекта Российской Федерации самостоятельно регулировать вопрос до принятия федерального закона по предметам совместного ведения с последующим приведением закона субъекта Федерации в соответствие с ним, в то же время отметил, что если в свою очередь субъект Российской Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий по предметам совместного ведения, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере, непосредственно применяя ст. 72 и 76 Конституции РФ. Такое регулирование посредством федерального закона осуществляется в целях реализации конституционных положений и обеспечения конституционного принципа, согласно которому Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации'.

Практика Конституционного Суда РФ последних трех лет свидетельствует о том, что если ранее споры носили преимущественно политико-правовой характер, то теперь акценты все более стали смещаться в сторону разрешения споров по защите экономических прав Федерации и ее субъектов. В 1996—1998 годах значительно возросло число запросов, касающихся определения бюджетно-финансовых прав регионов, порядка налогообложения на их территории, полномочий в области природопользования.

Развитие регионального законодательства в сферах экономического, социального, бюджетно-финансового и природоресурсного регулирования потребовало внесения ясности в целый ряд вопросов, связанных с разграничением прав Федерации и ее субъектов. Суть этих вопросов в значительной мере касается правильного понимания таких базовых аспектов основ конституционного строя РФ, как единство экономического пространства, свобода экономической деятельности, единое финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование. Показательным примером позиции Конституционного Суда РФ по этим вопросам

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 45. Ст. 5241.

является его постановление от 21 марта 1997 года по делу о проверке конституционности положений абз. 2 п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона РФ от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"'.

Поводом к рассмотрению данного дела послужили запросы от пяти субъектов Российской Федерации — Конституционного Суда Республики Коми, Губернатора Иркутской области, Законодательного Собрания Алтайского края, Волгоградской областной Думы и Законодательного Собрания Владимирской области. Все заявители полагали, что федеральный закон не может устанавливать исчерпывающий перечень видов налогов, которые вправе вводить субъекты Российской Федерации на своей территории. По их мнению, Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" излишне детально регламентирует виды налогов, которые могут быть установлены субъектом Федерации, оставляя органам власти субъектов РФ лишь право на определение ставки налога в параметрах, закрепленных в федеральном налоге, и тем самым, лишая их права вводить собственные налоги и сборы. Конституционный Суд РФ признал оспариваемые статьи рассматриваемого по данному делу Закона РФ соответствующими Конституции РФ. Вывод Конституционного Суда РФ был достаточно категоричен — право субъектов РФ самостоятельно устанавливать виды налогов противоречит конституционным принципам, нарушает единство экономического пространства, равноправие субъектов РФ. Конституционный Суд РФ указал на то, что принципы налогообложения и налоговых сборов находятся в ведении Российской Федерации. К ним относятся: обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя единую налоговую политику; единство налоговой системы; равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона. Поэтому недопустимо введение региональных налогов, которые могут ограничить свободу перемещения финансовых средств в пределах России или позволить формировать бюджета одних территорий за счет налоговых доходов других территорий.

Следует отметить, что данное решение Конституционного Суда РФ, определяющее по сути уровень экономического и налогового централизма в Российской Федерации, носит в значительной мере доктринальный характер. Подходы, выработанные Конституционным Судом при принятии данного решения, служат сегодня основой для определения мнения Суда по аналогичного рода делам.

Стремясь защитить свои экономические права в Конституционном Суде РФ, субъекты Федерации используют разные пути. Один из приоритетных — борьба за соблюдение в федеральном

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 13. Ст. 1602.

законодательстве принципа равноправия субъектов Российской Федерации.

Так, данный принцип был положен в основу оценки закона при рассмотрении дела о проверке конституционности п. 1 ст. 1 и п. 4 ст. 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в Российской Федерации". В Конституционный Суд были направлены запросы органов исполнительной власти Москвы и Санкт-Петербурга, которые обратили внимание на нарушение принципа равноправия субъектов Российской Федерации. Согласно оспариваемому Закону, все субъекты Федерации, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, вправе самостоятельно образовывать территориальные дорожные фонды и использовать консолидируемые таким образом финансовые ресурсы на содержание и развитие сети автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности соответствующих субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд установил, что такой подход нарушает конституционный принцип равноправия субъектов РФ. Он справедливо подчеркнул в своем постановлении от 15 июля 1996 года, что "федеральные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации".

Исходя из этого, как указал Конституционный Суд, федеральный законодатель вправе дифференцированно распределять поступления от дорожных налогов, подлежащих зачислению в Федеральный и территориальные дорожные фонды, не ограничивая при этом право субъекта Федерации создавать собственные территориальные дорожные фонды за счет единых для всех налоговых источников. Осуществляемое на территории Российской Федерации выравнивание в сфере развития сети автомобильных дорог общего пользования достигается путем перераспределения средств, поступающих от субъектов-доноров, в пользу экономически более слабых субъектов Федерации. Однако в силу конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации в основу такого перераспределения должны быть положены единые критерии'.

' Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 4. С. 23—29.

Другой важный аспект защиты субъектами Федерации своих прав связан с попыткой с помощью актов Конституционного Суда РФ закрепить за собой конкретные права по вопросам совместного ведения. Подходы, используемые Конституционным Судом при решении такого рода дел, также имеют общее значение. Характерным примером является постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, в котором Конституционный Суд, анализируя конкретную сферу совместного ведения — отношения лесопользования, обозначил целый ряд принципов разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации'. Он, в частности, определил, что, хотя, с одной стороны, федеральный закон по предметам совместного ведения должен предусматривать достаточные и равные возможности для Федерации и ее субъектов по осуществлению полномочий в этой сфере, в то же время данные полномочия должны разграничиваться на основе признания за Федерацией права осуществлять правовое регулирования по принципиальным вопросам, имеющим общее значение для всех субъектов Российской Федерации.

Исходя из этого принципа должны определяться, в частности, и вопросы статуса природных ресурсов как вида государственной собственности, разграничения полномочий по их использованию. Отсюда лесной фонд, как указал Конституционный Суд РФ, ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

В данном постановлении Конституционный Суд Российской Федерации четко определил роль федерального закона как одной из основных правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Суд определил, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 3. Ст. 429.

участников правоотношении, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Поэтому именно предметом федерального закона является определение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным в Конституции Российской Федерации.

Еще один способ защиты своих экономических прав, используемый субъектами Федерации при непосредственном обращении в Конституционный Суд РФ, — признание определенных вопросов, не обозначенных непосредственно Конституцией РФ вопросами ведения субъектов РФ либо вопросами совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В этом отношении показательно дело по проверке конституционности ст. 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе". Запросы Законодательного Собрания Омской области и Московской городской Думы в этом деле были направлены с целью установления определенности в том, вправе ли субъект Федерации осуществлять правовое регулирование вопросов рекламы на его территории. Признание за ним этого права позволило бы обеспечивать не только порядок применения рекламы с учетом региональной специфики, но и использовать рекламу в качестве источника пополнения финансовых средств региона. Однако Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 4 марта 1997 года отнес регулирование отношений в области рекламной деятельности к сфере гражданского законодательства и определил, что эти отношения составляют основы единого рынка, а, следовательно, являются вопросом ведения Федерации'.

В регионах озабочены практикой подмены федеральных законов актами правительства в области налогообложения. При этом проводимая Правительством РФ налоговая политика не совпадает с мнением федерального законодателя и субъектов Российской Федерации. Позиция Конституционного Суда в этих вопросах прослеживается достаточно последовательно. В качестве примера можно привести два постановления Конституционного Суда по делу о проверке конституционности постановлений Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 года "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции" (оглашено 18 февраля 1997 года)2 и от 1 апреля 1996 года "Об отмене вывозных таможенных пошлин, изменении ставок акциза на нефть

' Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 11. Ст. 1372. 2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 8. Ст. 1010.

и дополнительных мерах по обеспечению поступления доходов в федеральный бюджет"(оглашено 1 апреля 1997 года)'. Конституционный Суд РФ указал, что в оспариваемых постановлениях Правительство установило сборы, которые могут быть введены только федеральным законом. Введение Правительством лицензионного сбора за производство, розлив и хранение алкогольной продукции за оптовую продажу алкогольной продукции и сбора за электроэнергию, отпускаемую предприятиями сферы материального производства, означает не только его вмешательство в компетенцию федерального законодательного органа власти, нарушение конституционного принципа разделения властей и предусмотренного Конституцией Российской Федерации и федеральными законами порядка установления федеральных налогов и сборов. Нарушен и принцип федерализма, обеспечиваемый участием субъектов Федерации в решении вопросов налогообложения и сборов через Совет Федерации, представляющий регионы, а также через использование процедур согласования проектов законов с территориями в Государственной Думе. В результате введения Правительством данных сборов были ущемлены финансовые интересы субъектов Федерации.

Задача повышения роли конституционного судебного контроля в обеспечении реализации конституционной модели разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами связана не только с расширением практики рассмотрения дел о конституционности принимаемых актов. В настоящее время сохраняется неясность, каков механизм ответственности за несоблюдение Конституции России и решений Конституционного Суда РФ.

Казалось бы, очевидно, что с момента вынесения решения Конституционным Судом РФ о признании акта незаконным он перестает действовать. Но в реальности все значительно сложнее. Федеральный орган государственной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации могут не подчиниться решению Конституционного Суда РФ и продолжать применять незаконный акт. Каковы в таком случае правовые последствия закононепослушания? Прецедент с решением Конституционного Суда от 13 марта 1992 года по делу о проверке ряда нормативных правовых актов, принятых в Республике Татарстан, в котором Суд выступил в защиту Конституции Российской Федерации, против ограничения действия законов Российской Федерации на территории Республики, поскольку Республика Татарстан входит в состав Российской Федерации, в этом отношении показателен2. Решение

' Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 14. Ст. 1729. 2 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 1. С. 40—52.

Конституционного Суда РФ не было тогда принято во внимание в Республике Татарстан, которая сохранила прежние взгляды на пределы республиканского конституционного и законодательного регулирования. Гарантии того, чтобы подобная ситуация не повторилась отсутствуют и в настоящее время. Хотя в ст. 81 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и предусмотрено специальное положение о том, что неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда влечет ответственность, установленную федеральным законом, данная норма пока не действует. Думается, что наряду с внесением соответствующих норм об ответственности в уголовное и административное законодательство определенную превентивную роль в этом отношении могло бы сыграть прямое закрепление в Конституции РФ нормы о праве на возмещение ущерба в случае несоблюдения решения Конституционного Суда РФ той стороне, в чью пользу решение было принято. Если для зарубежных государств с устоявшимися федеративными отношениями и высокой правовой культурой такая норма, возможно, и неактуальна, то в условиях России оснований для ее применения имеется достаточно.

Другая мера, которая необходима, на мой взгляд, — это закрепление обязанности за органом государственной власти Российской Федерации или ее субъекта официально издавать акт об отмене признанного незаконным Конституционным Судом РФ решения. Акт об отмене имеет не только информационную значимость. Орган, издавший его, берет как бы на себя обязательство быть и далее верным конституционной законности и правопорядку. Неисполнение этой обязанности высшими должностными лицами субъектов Федерации должно влечь за собой в зависимости от последствий соответствующую административную или уголовную ответственность, а в случае нанесения ущерба конкретным физическим и юридическим лицам — материальную. Альтернативой, а возможно и дополнением к такой норме могли бы быть и более широкие полномочия самого Конституционного Суда РФ. Почему бы ему, так же как, например, Конституционному Суду Австрии, не иметь права не просто выносить решения о несоответствии акта Конституции и закону, а отменять их непосредственно?

Следует заметить, что важным показателем формирования эффективного механизма реализации конституционных положений является неприменение юридической ответственности в федеративном государстве. В этой связи среди предложений, связанных с повышением роли конституционного судопроизводства, интерес представляет вопрос о целесообразности введения в России института предварительного конституционного контроля.

Предварительный контроль предполагает проверку конституционности законов на стадии их прохождения через парламент федерации или его субъекта (Швеция, Финляндия, Канада, Италия, частично Франция). Так, Конституционный Суд Италии может контролировать не только принятые законы, но и нормативные акты областей, которые еще не вступили в силу. Широкая автономия областей в Италии, которая хотя и не провозглашена официально федеративным государством, но тяготеет к данному типу государств, еще более обеспечивается использованием предварительного контроля, так как в таком случае отпадает необходимость в применении более жестких санкций — признании недействующими уже принятых областями актов. В тех странах, где применяется последующий конституционный контроль (США, Италия, ФРГ, Франция), проверке на конституционность подвергаются законы, вступившие в силу. Думается, что для России актуально использование обеих форм конституционного контроля, как это практикуется в таких странах, как Франция, Ирландия, Никарагуа, Панама. Превентивные меры, принимаемые своевременно, могут предотвращать возникновение ситуаций, требующих использования крайних форм ответственности. Предварительный конституционный контроль позволяет гасить конфликты на ранней стадии правотворчества, когда еще правовые акты не вступили в юридическую силу и не повлекли серьезных последствий.

Наделение Конституционного Суда РФ правом осуществления предварительной экспертизы законопроектов предполагает четкое разделение судебных и экспертных функций Конституционного Суда РФ. Представляется, что институт экспертизы должен основываться на принципе недопустимости участия в процессе по делу о конституционности акта судьи, чье экспертное заключение было вынесено ранее по данному делу в порядке предварительного конституционного контроля.

Еще одной проблемой в области повышения роли конституционного судопроизводства является нерешенность вопроса о подведомственности рассмотрения споров о несоответствии актов субъектов Федерации федеральным законам, о превышении полномочий федеральными органами государственной власти и принятии законов по предметам ведения субъектов Федерации в случае, если это напрямую не связано с нарушением конституционных норм и если рассматриваемые дела в то же время неподведомственны арбитражным судам и судам общей юрисдикции.

В настоящее время субъекты Федерации значительно активнее, чем ранее, пытаются обращаться за правовой защитой в Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Однако гражданско-правовая и уголовно-правовая специализация этих судов, ограниченность рассмотрения споров в сфере управления экономическими вопросами создают трудности в принятии к рассмотрению споров с участием субъектов Федерации.

Вариантом решения проблемы, заслуживающим внимание, является расширение юрисдикции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Именно так, например, решен вопрос в Германии. В соответствии с Конституцией ФРГ Конституционный Суд выносит решение о соответствии права земли не только положениям Основного закона, но и иным нормам федерального права, когда о решении этих вопросов ходатайствует федеральное правительство, правительство земли или треть членов Бундестага.

Подводя итоги, следует отметить, что и идея сквозной субсидиарной публично-правовой ответственности Федерации и ее составных частей требует конституционного закрепления цивилизованных форм ответственности сторон федеративных отношений за нарушение федеральной Конституции и федеральных законов. В этой связи весьма важно обеспечить повышение роли конституционного судопроизводства. Статус Конституционного Суда Российской Федерации и практика его работы дают основание ставить вопрос о расширении его полномочий и укреплении авторитета, в том числе и с помощью внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации.