2. Эта часть статьи была подготовлена к печати сразу же после ознакомления автора с законопроектом.

Нотариат России нуждается в серьезном реформировании

и поддержке

В рамках судебной реформы предусмотрено и обновление законодательства о нотариате. Организационное построение нотариата и правила совершения нотариальных действий сегодня регламентируются Основами законодательства Российской Федерации о нотариате (далее – Основы). Но, как известно, Конституция Российской Федерации такой формы законодательного акта, как Основы, не предусматривает. Кроме того, одиннадцать лет практической деятельности нового, так называемого свободного, независимого, внебюджетного, наконец, частнопрактикующего нотариата, доказавшего бесспорное преимущество перед нотариатом государственным, показали, что его правовое регулирование нуждается в серьезном реформировании.

Первую попытку совершенствования Основ предпринял В.С. Репин, в то время президент Федеральной нотариальной палаты. Более того, его проект был принят Государственной Думой и Советом Федерации Российской Федерации, но получил вето Президента. Следующим был проект рабочей группы под руководством в то время президента Федеральной нотариальной палаты А.И. Тихенко (автор этих строк входил в состав разработчиков). Проект не был востребован. Известен проект, подготовленный в Комитете по законодательству и судебной реформе Государственной Думы рабочей группой под руководством В.В. Гребенникова, и ряд других. В конце 2003 года был подготовлен законопроект рабочей группой под руководством Е.Б. Мизулиной, в то время депутата Государственной Думы, который также остался лишь законопроектом.

Думаю, что проделанная работа не была напрасной. Каждый из законопроектов содержал интересные идеи, которые теперь востребованы. Приняты же они не были, потому что не пришло их время, они не вносили ничего нового в организацию нотариата, регламентацию нотариальной деятельности, потому что, как правило, были результатом лоббирования интересов той или иной стороны, не учитывали происходящих в стране социально-экономических изменений. Особенно характерен в этом отношении законопроект рабочей группы Е.Б. Мизулиной, который превращал некоммерческую организацию, каковой является Федеральная нотариальная палата, в этакое нотариальное министерство и который не дал ответы на целый ряд вопросов, являющихся исключительно важными для организации нотариата и нотариальной деятельности.

Наконец, уже в этом году поступило поручение Московской городской нотариальной палате подготовить проект нового закона о нотариате и нотариальной деятельности. Такой проект подготовлен и в установленном порядке представлен в Аппарат Президента Российской Федерации для внесения в случае одобрения в Государственную Думу.

Авторы проекта (В.С. Репин – президент Московской городской нотариальной палаты, доктор юридических наук, профессор, Г.Г. Черемных – автор этих строк, А.В. Скурлатов – экс-президент, член правления Московской городской нотариальной палаты, С.В. Огнев – руководитель методической службы Управления делами Московской городской нотариальной палаты, А.С. Самойлов – первый заместитель начальника департамента юридической помощи Министерства юстиции Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, при действенном, исключительно полезном участии сотрудника Управления делами Московской городской нотариальной палаты В.А. Бочковенко, нотариусов города Москвы Р.И. Виноградовой, Н.В. Репина и И.Г. Черемных, кандидата юридических наук) предложили совершенно иной вариант законодательного акта, который по-новому трактует многие известные положения и предлагает организацию нотариата и регламентацию нотариальной деятельности на многие годы вперед с учетом социально-экономических изменений, происходящих в стране.

Законопроект предполагает переход нотариата страны на единую систему на основе внебюджетного (частнопрактикующего) нотариата, расширение функций государственного регулирования и контроля нотариальной деятельности, дает, как правило, новую трактовку таких основных понятий, как нотариат, нотариус, нотариальная деятельность, нотариальная контора, помощник нотариуса, вводит институт приостановления полномочий нотариуса. На совершенно новой основе предлагается построить взаимоотношения между нотариальными палатами субъектов Российской Федерации и Федеральной нотариальной палатой. Вместо существующего как высшего органа нотариального самоуправления общего собрания представителей нотариальных палат предлагается учредить новый орган – Всероссийский съезд нотариусов. Более полно используется потенциал нотариата за счет существенного расширения перечня нотариальных действий.

Как известно, Основы, введя в стране в 1993 году частнопрактикующий нотариат, сохранили и нотариат государственный. Обусловлено это было неверием законодателя в новый нотариат, в его возможность обеспечить защиту прав и законных интересов граждан и организаций, Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Авторы же Основ (В.С. Репин, А.В. Скурлатов, А.И. Тихенко, Г.Г. Черемных), досконально знающие организацию нотариата и его реальный потенциал, исходили из другого: невозможности в целом ряде районов страны из-за неразвитости экономики частнопрактикующему нотариусу, при его полной финансовой и хозяйственной самостоятельности, обеспечить нотариальную деятельность и, вследствие этого, оставить людей без квалифицированной юридической помощи, ведь рядом с ними не будет ни государственного, ни частнопрактикующего нотариуса.

За одиннадцать лет своего существования новый, частнопрактикующий нотариат убедительно доказал свое превосходство над государственным нотариатом. В нотариальных конторах исчезли очереди – бич конца восьмидесятых – начала девяностых годов прошлого столетия, изменилось отношение к людям: нотариус стал заинтересован, чтобы их у него в нотариальной конторе стало больше, иной стала техническая оснащенность нотариальной деятельности. И, несмотря на явное противодействие со стороны органов местной власти, частнопрактикующий нотариат за этот короткий временной промежуток занял в совершении нотариальных действий доминирующее положение. Из семи тысяч нотариусов шесть тысяч триста – частнопрактикующие. В Москве государственный нотариат окончательно упразднен 10 января 1998 года. Нет государственных нотариусов и в абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации.

Люди, общество признали новый, небюджетный нотариат. Не считаться с этим уже нельзя. И не случайно проект Федерального закона о нотариате, подготовленный рабочей группой под руководством Е.Б. Мизулиной, также предлагает полную ликвидацию государственного нотариата.

Вот здесь-то и возникает вопрос: кто будет финансировать нотариальную деятельность этих семисот пока еще государственных нотариальных контор? Проект Е.Б. Мизулиной предлагает делать это за счет сметы Федеральной нотариальной палаты, формируемой, кстати, членскими взносами нотариальных палат субъектов Российской Федерации. Иных источников дохода у нее нет. Иными словами, предлагается, чтобы государство, не спросив мнения нотариуса г. Смоленска, Ставрополя, Барнаула, Владивостока и др., законодательным путем возложило на него свою обязанность организовать и обеспечить финансирование защиты прав и законных интересов гражданина при совершении нотариальных действий по всему Северу и Дальнему Востоку, в других отдаленных, экономически неразвитых районах, где, собственно, и функционирует сегодня государственный, а значит, бюджетный нотариат.

Безусловно, данное предложение противоречит Конституции Российской Федерации. Есть иное решение проблемы – перевести нотариат России на единую основу, что и предлагает проект. Все оставшиеся государственными нотариальные конторы с принятием нового закона упраздняются. Работающие в них государственные нотариусы путем официального персонального приема становятся членами нотариальной палаты субъекта Российской Федерации с возложением на них всех обязанностей, которые несет частнопрактикующий нотариус: уплата членских взносов, повышение квалификации, участие в работе палаты, подконтрольность со стороны суда, налоговых органов, органов юстиции и нотариальной палаты в пределах, установленных новым законом, полная имущественная ответственность за профессиональные ошибки и другие, которые несет нотариус небюджетного нотариата.

Естественно, совершая нотариальные действия, такой нотариус сможет заработать часть средств на обеспечение нотариальной деятельности в предназначенном ему в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, нотариальном округе, административно-территориальном районе. Недостающую часть финансовых средств на обеспечение нотариальной деятельности предлагается «дотировать» нотариальной палате субъекта Российской Федерации на добровольной основе, а при отсутствии из-за недостатка средств такого согласия – за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Возможна ситуация, при которой государственная нотариальная палата ликвидируется, а нотариальная палата и законодательный (представительный) орган субъекта Федерации отказываются дотировать нотариальную деятельность нотариуса. Как быть в таком случае? Все будет зависеть от конкретной ситуации. Если дотация окажется невысокой, то ее можно будет выдать за счет освобождения нотариуса от арендной платы за помещение, что очень существенно, от уплаты членских взносов, через оказание иных льгот. Но если и этого окажется недостаточно, то необходимо будет решить два вопроса: трудоустроить бывшего государственного нотариуса и возложить совершение нотариальных действий на представителя органов местного самоуправления в пределах его компетенции, предусмотренной данным законопроектом, а она по проекту достаточно широка и полностью обеспечивает житейские нужды населения.

Важно было определить, что такое нотариат. Или это система органов и лиц, уполномоченных обеспечить нотариальную деятельность, или совокупность правовых норм, регламентирующих организацию нотариата и правил совершения нотариальных действий.

Наиболее удачно понятие нотариата раскрыто в работах Ж.В. Патращук и И.Г. Черемных. По мнению Ж.В. Патращук, «нотариат является институтом гражданского общества, осуществляющим от имени Российской Федерации публичную деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина». И.Г. Черемных также считает, что «нотариат представляет собой институт гражданского общества», но идет дольше и, пожалуй, более точно: «…наделенный властными полномочиями при осуществлении от имени Российской Федерации публичной деятельности по реализации функции государства защиты прав и законных интересов граждан, юридических лиц и общества в целом путем совершения установленных законом нотариальных действий». Далее автор уточняет, что «нотариат помимо сказанного можно определить и как самоуправляющееся, независимое от государства профессиональное сообщество нотариусов, не входящее в систему органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющее свою деятельность по защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц на принципах беспристрастности и независимости».

Авторы законопроекта внимательно ознакомились с мнением ученых и практиков и пришли к выводу, что нотариат в Российской Федерации – это правовой институт, определяющий порядок организации и осуществления нотариальной деятельности по удостоверению (свидетельствованию) бесспорных юридических фактов от имени Российской Федерации, защите законных прав и интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, а также оказание им квалифицированной юридической помощи в сфере гражданских правоотношений (ст. 1 проекта).

В следующих статьях проекта отмечается, что нотариальная деятельность имеет публично-правовой характер, не является предпринимательской (ст. 3 проекта), что нотариат имеет властные полномочия в лице нотариальных палат субъектов Российской Федерации в отношении нотариусов: это контроль над осуществлением нотариальной деятельности, представление об устранении нарушений, ответственность за проступки, несовместимые с профессией нотариуса (ст. 26, 27, и 30 проекта), и в лице нотариусов, поскольку удостоверенные, засвидетельствованные или выданные в нотариальном порядке документы не требуют дополнительных доказательств, а в случаях, установленных законодательством Российской федерации, имеют силу исполнительного документа (ст. 3 проекта). Кроме того, нотариус вправе потребовать от физических и юридических лиц независимо от форм собственности сведения и документы, необходимые для совершения нотариальных действий. Более того, запрашиваемые нотариусом сведения и документы должны быть представлены в срок не позднее десяти дней (ст. 16 проекта).

Вносится важное уточнение: нотариальная деятельность не является услугой, любое нотариальное действие, как и любое оказание юридической помощи, осуществляется официально, от имени Российской Федерации и оплачивается строго по тарифам, установленным федеральным законом. Данная новелла призвана исключить произвольное обложение нотариальной деятельности дополнительными налогами в виде НДС, налога с продаж и другими.

Законопроект учитывает и такие исключительно важные принципы нотариата, как независимость и беспристрастность (ст. 5 проекта), но уточняет, что эти принципы распространяются не в целом на нотариат, на осуществление нотариальной деятельности, а лишь на совершение нотариусами конкретных нотариальных действий.

Принципы самоуправляемости и независимости, которые тоже часто употребляются в таком сочетании, также имеют существенные поправки: самоуправляемость относится к нотариальным палатам субъектов Российской Федерации и Федеральной нотариальной палате как некоммерческим организациям, а независимость, как отмечено выше, только к нотариусу, причем, как уже говорилось, только при совершении им конкретного нотариального действия.

Подводя итог сказанному, констатируем, что всеобъемлющее, компактное понятие нотариата дать достаточно сложно, поэтому понятие этого правового института, хотя при желании можно оспорить и термин «правовой институт», раскрывается в целом ряде статей законопроекта, что представляется наиболее рациональным. При этом, чтобы наиболее полно раскрыть содержание данного института в практическом, научном и юридическом аспектах, самостоятельно раскрываются понятия «нотариус», «нотариальная контора», «нотариальная палата», «нотариальная деятельность».

Оговорюсь сразу: понятия «нотариус» и «нотариальная палата» не вызывают различного понимания и толкования. У обывателя и многих чиновников нотариус – это человек с печатью, которой он шлепает, шлепает и собирает в мешок деньги, которые текут и текут к нему рекой. У граждан и организаций, нуждающихся в квалифицированной юридической помощи, мнение другое: нотариус – это лицо, наделенное в установленном законом порядке правом осуществления от имени Российской Федерации нотариальной деятельности. Подчеркиваю – именно деятельности, а не только нотариальных действий, поскольку нотариус обязан защищать законные права и интересы человека и гражданина (и не только), оказывать им квалифицированную юридическую помощь.

Можно до бесконечности изменять, расширять эту исчерпывающую формулировку, но основное ее содержание останется. Это относится и к понятию «нотариальная палата». Здесь важно не то, что она объединяет нотариусов, работающих на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации (объединение допускается), важно иметь в виду, что это некоммерческая организация, чья деятельность, помимо законодательства об организации нотариата и нотариальной деятельности, в полном объеме регулируется Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Требования данного закона распространяются и на деятельность Федеральной нотариальной палаты, и, в частности, на ее взаимоотношения с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации, и, прежде всего, на необходимость строить отношения на основе не только устава, но и прямо предусмотренного этим Федеральным законом учредительного договора.

А вот с понятием «нотариальная деятельность», как ни парадоксально, законодатель – Верховный Совет Российской Федерации, принявший Основы, скажем прямо, не разобрался. Помимо термина «нотариальная деятельность», закон содержит и иной – «профессиональная деятельность нотариуса».

Само понятие профессиональной нотариальной деятельности в Основах не раскрывается, говорится лишь о том, что ее проверять могут только нотариальные палаты субъектов Российской Федерации. Конечно, логика здесь есть: законодатель хотел защитить нотариуса от вмешательства извне при совершении нотариусом конкретных нотариальных действий, однако сделал это неудачно. Нотариальная палата, как отмечалось, – это объединение нотариусов. Следовательно, обязанность проверять законность нотариального действия Основами возложена на самого нотариуса (группу нотариусов) по принципу: сегодня вы проверяете нас – завтра мы будем проверять вас. Так и происходит на практике. Присутствует и субъективизм. У проверяющего и проверяемого могут быть и личные отношения: вместе учились, дружат и т. д., один результат проверки, если же проверяемый просто не понравился проверяющему – не так встретил, проявил независимость и самостоятельность, а если, не дай бог, есть заказ проверить предвзято, то выводы проверки могут быть противоположными. Это первое.

И второе. Разграничение нотариальной и профессиональной деятельности принципиально неверно. Есть только нотариальная деятельность. Это совершение нотариального действия, когда нотариус соблюдает всю предварительную процедуру: устанавливает личность обратившегося за совершением нотариального действия, его правоспособность и дееспособность, разъясняет на основе законодательства Российской Федерации правовые последствия нотариального действия, готовит проект документа в соответствии с волеизъявлением обратившегося к нему, знакомит его с текстом документа, после чего изготавливает документ в окончательном варианте, который подписывается и этим лицом, и нотариусом, проводит регистрацию нотариального действия путем внесения его в реестр нотариальных действий. Оговорюсь, перечислены лишь основные элементы процедуры нотариального действия. Законодательством Российской Федерации предусмотрено и многое другое: правовая экспертиза подлинности документов, их тщательное изучение, нередко многочасовая сверка подлинных документов с их многочисленными копиями, часовые беседы с людьми, которые нередко хотят того, что им не положено по закону, обсуждение вариантов завещаний, условий, порядка, сроков заключения сделок и т. д.

Чтобы обеспечить выполнение своего главного предназначения – совершения нотариальных действий, нотариус, согласно закону, должен иметь помещение – нотариальную контору, не сарай, не забегаловку, а современный офис, оснастить его мебелью, техническими средствами, предусмотреть место для своего нотариального архива, обеспечить его сохранность и сохранность иных нотариальных документов, поскольку по закону они – собственность государства, подобрать себе помощника, других сотрудников нотариальной конторы, обеспечить каждого местом, техническими и иными средствами для работы, своевременно выплачивать им зарплату, платить налоги и другие обязательные платежи, сотрудничая при этом с налоговыми инспекциями и фондами (пенсионным, медицинским и другими), представлять свои интересы, как нотариуса, в суде, органах государственной власти, заключать договоры с различными организациями о ремонте помещений, поставках и ремонте оргтехники, открывать счета в банках, в том числе депозитный счет, являющийся, кстати, по закону основной частью нотариального действия – принятие в депозит денежных сумм и ценных бумаг, оплачивать аренду помещений, коммунальные и иные платежи за электроэнергию, тепло, вывоз мусора и т. д. Нотариусу для этого нужно ездить по магазинам, строительным рынкам, сберкассам, почтовым отделениям, учреждениям и офисам, посещать общие собрания нотариусов, занятия по повышению своего профессионального уровня и иные мероприятия, проводимые нотариальной палатой, бывать в исполнительной дирекции палаты, чтобы заплатить членские взносы, приобрести реестры нотариальных действий и другие обязательные атрибуты нотариальной деятельности. Кроме того, нотариус обязан вести реестры нотариальных действий, наряды входящих и исходящих документов, книгу учета завещаний, номенклатуру дел и другое.

Конечно же, все перечисленное и многое, что осталось за скобками, входит в профессиональные обязанности нотариуса, без этой его многоликой работы не может состояться ни одно нотариальное действие. А потому все перечисленное, как и не вошедшее в этот перечень, но относящееся к обязанностям нотариуса, и является нотариальной деятельностью. Именно так трактует изложенное проект нового закона. Смею утверждать, что иное мнение либо от лукавого, либо говорит о полном непонимании нотариата и нотариальной деятельности, равнозначное тому, что якобы лицо, обратившееся за совершением нотариального действия, является клиентом нотариуса или нотариальной конторы, которому нотариус оказывает нотариальную услугу. При совершении нотариальных действий нет ни клиентов, ни услуг, есть только лица, обратившиеся к нотариусу за совершением нотариальных действий, которые нотариус совершает от имени Российской Федерации.

Теперь вопрос о контроле. Возможен ли контроль над нотариатом? По обывательским понятиям, не только возможен, он есть.

Думаю, что такое понимание ошибочно. Если предположить, что нотариат – это совокупность правовых норм, регламентирующих организацию нотариата и нотариальную деятельность, включая правила совершения нотариальных действий, то в этом аспекте поставленного вопроса ответ понятен. Такого контроля быть не может. Это иная сфера, это совершенствование законодательства, регламентирующего организацию нотариальной деятельности. Если же согласиться с мнением, что нотариат – это и нотариусы, и нотариальные палаты, и их исполнительные органы в лице управлений делами и исполнительных дирекций, и те, кто в них работает, то, естественно, контроль не только возможен, но и обязан быть. Но речь может идти лишь о контроле деятельности каждого из перечисленных звеньев с учетом их задач, предназначения и осуществляемых каждым из этих звеньев функций. Причем не одним каким-то органом, такового просто нет, а соответствующими. Правильно, определить, кто и что может и должен контролировать и в каких пределах, есть исключительно важная задача.

Согласно Основам, нотариальное действие, отказ от его совершения могут быть заинтересованным лицом обжалованы в суд, соблюдение нотариусом налогового законодательства контролируется в пределах своей компетенции органами налогового контроля. Так называемую профессиональную деятельность нотариуса – нотариальные палаты субъекта Российской Федерации, организацию работы нотариальной конторы, ведение делопроизводства, содержание нотариального архива – нотариальные палаты и органы юстиции Российской Федерации ведут совместно либо раздельно.

Проект, в принципе сохраняя эту конструкцию, вносит в систему контроля нотариальной деятельности одну существенную новеллу. Он исключает понятие «профессиональная деятельность нотариуса» и в связи с этим право нотариальной палаты контролировать законность и обоснованность нотариального действия и отказ нотариуса в его совершении. И это абсолютно правильно, поскольку законность и обоснованность, согласно Конституции Российской Федерации, может проверить и установить только суд. Нотариальные акты, как и судебные решения, законны и обоснованны, пока в установленном законодательством Российской Федерации порядке не отменены или изменены.

Другой принципиальный момент: вправе или нет Федеральная нотариальная палата контролировать нотариальные палаты субъектов Российской Федерации? Как ни абсурдно это звучит, но проект рабочей группы Е.Б. Мизулиной предусматривает такой контроль. Да и на практике Федеральная нотариальная палата, вопреки Основам, пытается установить для себя такое право.

По свей природе нотариальные палаты – и субъектов Российской Федерации, и Федеральная – являются некоммерческими организациями, таковыми они определены и в Основах, и во всех без исключения проектах нового закона о нотариате. А коли так, то вопрос о возможности контроля одной некоммерческой организации над другой отпадает сам собой.

Бытует мнение, что нотариальная палата – это особая форма некоммерческой организации. Такой термин в какой-то мере применим только к нотариальной палате субъекта Российской Федерации в связи с ее, подчеркиваю, некоторыми контрольными функциями в отношении деятельности и даже поведения нотариуса, но никак к Федеральной нотариальной палате, которая и инициирует этот вопрос.

Проект, который мы представляем, никакой особой формы нотариальных палат, никакого контроля со стороны Федеральной нотариальной палаты над деятельностью региональных нотариальных палат не предусматривает. Он в этой части полностью корреспондируется с Федеральным законом Российской Федерации «О некоммерческих организациях» и предписывает Федеральной нотариальной палате и нотариальным палатам субъектов Российской Федерации, сознательно повторюсь, строить свои отношения на основе учредительного договора и устава, принятого Всероссийским съездом нотариусов.

Не последней, и далеко не последней, целью нового закона является и совершенствование государственного регулирования нотариальной деятельности в стране. Сохраняя фундаментальные ценности внебюджетного, свободного нотариата при совершении нотариусом нотариальных действий – независимость и беспристрастность, тайну нотариального действия, самофинансирование нотариальной деятельности, проект функцию определения численности нотариусов в нотариальном округе от нотариальной палаты субъекта Российской Федерации передает законодательному (представительному) органу субъекта. И не потому, что в ряде случаев нотариальные палаты использовали это право не в пользу населения, а в своих интересах (известны лишь единичные случаи), а в силу того, что по Конституции Российской Федерации (ст. 48) это компетенция государства, а не общественной организации, каковой является нотариальная палата, выполняющая защиту прав и законных интересов граждан лишь в пределах, определенных для нее законом. Поэтому количество нотариусов в нотариальном округе, стране в целом, конечно, должно определять государство в лице местных органов власти. Проект предусматривает, чтобы это был не руководитель территориального органа Министерства юстиции Российской Федерации, не глава администрации, не губернатор, а законодательный (представительный) орган власти, где по уставу и закону субъекта РФ обязательно обсуждение данного вопроса с участием заинтересованных сторон, в том числе и представителя (представителей) нотариальной палаты и коллективное решение.

Следующий вопрос не менее важен, чем предыдущие. Это порядок освобождения нотариуса от должности. Согласно Основам, освободить нотариуса от должности может только суд по ходатайству нотариальной палаты.

Первое, что констатирует законопроект, – это отсутствие должности нотариуса, которая есть только в государственном нотариате. По проекту нотариус – это лицо, наделенное в установленном законом порядке правом осуществления нотариальной деятельности. Здесь проект корреспондируется с Уголовным кодексом Российской Федерации, согласно которому «частный» нотариус (кстати, термин примитивно обывательский, что еще раз иллюстрирует качество законов в стране) не является субъектом должностного преступления, за аналогичные преступные действия он отвечает по специально введенной для него в Кодексе статье – 202-й.

Второе. Согласно Основам, назначение на должность частнопрактикующего нотариуса производится приказом начальника территориального органа Министерства юстиции Российской Федерации, после чего это лицо вносится в соответствующий реестр. По проекту иначе: лицо, отвечающее необходимым требованиям – гражданство Российской Федерации, высшее юридическое образование, наличие квалификационного свидетельства, прохождение конкурса, – вносится в реестр нотариусов без приказа, но при условии принятия его в нотариальную палату субъекта Российской Федерации.

При таком положении, казалось бы, резонно, чтобы именно нотариальная палата обращалась в суд с ходатайством (исковым) заявлением о лишении нотариуса права нотариальной деятельности. И тем не менее авторы проекта этот вариант отвергли. Дело в том, что нотариус осуществляет нотариальную деятельность, в том числе совершает нотариальные действия, не от своего имени, а от имени Российской Федерации. Именно поэтому присутствие государства в лице Министерства юстиции имеет место на всех стадиях подготовки будущего нотариуса вплоть до наделения его полномочиями.

Так, согласно проекту, Министерство юстиции Российской Федерации утверждает Положения о порядке прохождения профессиональной стажировки, сдаче стажерами квалификационного экзамена, квалификационной комиссии, порядке проведения конкурса на право осуществления нотариальной деятельности, о конкурсной комиссии, ведет Сводный реестр нотариусов.

Конечно, во всей этой цепочке подготовки будущих нотариусов велика роль и нотариальных палат субъектов Российской Федерации, по численности они на равных с территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации участвуют во всех названных комиссиях, однако ведущая роль и ответственность все-таки остается за учреждениями юстиции – как представителями государства. Так и должно быть. Будем объективны, право нотариальных палат субъектов Российской Федерации, предоставленное им Основами, кстати только им и никому другому, обращаться в суд с ходатайством о лишении нотариуса права нотариальной деятельности использовалось довольно широко и эффективно. Достаточно одного примера: в Москве по искам Московской городской нотариальной палаты только в истекшем году лишены права нотариальной деятельности шесть нотариусов.

Хорошо это или плохо? То, что нотариат Москвы очистился от недобросовестных людей, хорошо. Но то, что сделано это «руками» палаты, являющейся и по Основам, и согласно проекту некоммерческой организацией, объединяющей на профессиональной основе нотариусов региона, – плохо. У нотариальной палаты другое предназначение – содействовать осуществлению нотариальной деятельности, помогать нотариусу защищать его права и законные интересы. Он такой же гражданин Российской Федерации, как и те, кто обращается к нему за юридической помощью. Уже сама постановка вопроса, вытекающая из реалий сегодняшнего дня, дает однозначный ответ: право нотариальной палаты обращения в суд с ходатайством о лишении нотариуса полномочий имеет не только положительный результат, но и негативные последствия в виде противостояния внутри нотариального сообщества, что в итоге отрицательно влияет на организацию нотариальной деятельности. Поэтому проект предлагает наделить этим правом Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы, ведущие реестр нотариусов.

Такой вариант более оправдан: нотариус выполняет государственную функцию, обеспечивая в рамках своей компетенции защиту прав и законных интересов граждан и организаций, Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, оказывая им квалифицированную юридическую помощь в сфере гражданско-правовых и иных правоотношений от имени Российской Федерации. Поэтому именно государство должно обеспечить выполнение этой задачи через совершенствование законодательства, регламентирующего нотариальную деятельность, через решение вопросов ее финансирования и организации контроля. Другими словами: функция государственная – и контроль должен быть государственным в лице соответствующих государственных органов, а не общественных организаций, каковой является нотариальная палата. Предназначение нотариальных палат иное: содействовать нотариусам в осуществлении ими нотариальной деятельности и защите прав и законных интересов нотариуса, в чем они нуждаются не меньше, чем любой гражданин страны.

Отсюда следует, что, предоставляя Министерству юстиции и его территориальным органам право обращения в суд с ходатайством (исковым заявлением) о лишении нотариуса полномочий, проект, чтобы исключить с их стороны произвол, предвзятое отношение, устанавливает, что такое обращение в суд возможно только с согласия совета (по Основам – правление) нотариальной палаты, что в полной мере корреспондируется с законодательством Российской Федерации о труде. Выбор совета, а не нотариальной палаты в лице ее высшего органа управления – общего собрания нотариусов, для решения данного вопроса не случаен. Как правило, совет – это наиболее компетентный, объективный и ответственный выборный орган нотариальной палаты.

Как мы уже отмечали, круг обязанностей нотариуса по осуществлению нотариальной деятельности огромен, связан с систематическим оставлением нотариальной конторы. Кроме того, многие нотариусы, помимо нотариальной, активно занимаются научной, преподавательской, творческой деятельностью, разрешенной Основами и проектом, являются помощниками депутатов, работают в комиссиях местных и высших органов государственной власти, выполняя свой гражданский долг. Чтобы нотариальная контора нормально функционировала и в отсутствие нотариуса, законодательно вводится на правах полноправного заместителя институт помощника нотариуса (ст. 12 проекта) с правом априори исполнять обязанности нотариуса при отсутствии последнего в нотариальной конторе на основе годового, с правом пролонгации, договора между помощником и нотариусом, причем в уведомительном, а не разрешительном со стороны территориального органа Министерства юстиции Российской Федерации, как сейчас по Основам, порядке.

Авторы законопроекта посчитали необходимым ввести самостоятельную статью (33) «Нотариальная контора», чтобы подтвердить ее статус не юридического лица, как основного единственного места совершения нотариусом нотариальных действий, и право нотариуса оформить ее соответствующими вывесками и указателями, что не может расцениваться как реклама.

Сделать это было необходимо, чтобы исключить многочисленные случаи непонимания со стороны представителей муниципальных образований и хозяйствующих субъектов того, кто такой нотариус и что такое нотариальная контора. Для иллюстрации достаточен один пример: в Москве арендная плата за помещения нотариальных контор установлена по ставкам для ресторанов и казино, коммунальные и другие платежи за помещения, находящиеся в собственности нотариусов, такие же, как и у коммерческих структур. И это при условии, что нотариус до 40 % нотариальных действий в соответствии со льготами, установленными государством для многих лиц и организаций, совершает бесплатно.

Проект изменил порядок наделения нотариуса полномочиями, более четко регламентировал его допуск к нотариальной деятельности, предусмотрел институт приостановления полномочий нотариуса.

Согласно проекту, срок стажировки для лица, желающего стать нотариусом, с одного года увеличивается до двух. Лицензия на право нотариальной деятельности заменяется на более соответствующее – квалификационное свидетельство, действие которого при отсутствии работы в нотариальной конторе с трех лет сокращается до одного года. При сохранении конкурсного отбора не требуется, как уже отмечалось, приказа территориального органа Министерства юстиции Российской Федерации для назначения нотариуса на должность, поскольку должности нотариуса нет, нотариус не должностное лицо (за исключением государственного нотариуса).

Есть ряд объективных причин, по которым нотариус длительное время, месяцы, а то и годы не может осуществлять свои полномочия: призвание на действительную воинскую службу, избрание в законодательные (представительные) органы, тяжелая болезнь, решение суда о временном отстранении нотариуса от осуществления нотариальной деятельности. Наконец, в отношении нотариуса направлено ходатайство (исковое заявление) о лишении полномочий, которые, как правило, рассматриваются судами в течение месяцев, а то и лет. И все это время нотариальная контора либо вообще закрыта, а в этих случаях неизвестно, где печать нотариуса, брошены документы, архив, либо нотариальную деятельность на постоянной основе осуществляет помощник, что недопустимо. Проект регламентирует все эти вопросы.

Уточняя взаимоотношения региональных нотариальных палат с Федеральной нотариальной палатой, проект существенно исправляет ситуацию, созданную последними ее президентами и правлением. Предлагается следующее.

Первое. Вместо собрания представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации как высшего представительного органа нотариусов страны, превратившегося в собрание президентов региональных нотариальных палат, учредить Всероссийский съезд нотариусов с нормой представительства 1 представитель от 20 нотариусов – членов нотариальной палаты, но не менее одного представителя от региональной нотариальной палаты.

Второе. Съезд избирает не правление из 11 человек, как сейчас, а совет из 21 члена совета, с обновлением состава совета на одну треть каждые два года.

Третье. Взаимоотношения Федеральной нотариальной палаты с региональными палатами регламентируются не только ее уставом, но и учредительным договором. Нотариальная палата субъекта Российской Федерации становится членом Федеральной нотариальной палаты после подписания такого договора.

Четвертое. Региональная нотариальная палата по проекту не уплачивает членские взносы, а производит отчисления на общие нужды по выполнению своих функций Федеральной нотариальной палатой. При этом указанные отчисления не могут превышать пяти процентов доходной части бюджета региональной нотариальной палаты.

Пятое. Президенты Федеральной нотариальной палаты, нотариальных палат субъектов Российской Федерации и члены их выборных органов выполняют свои обязанности безвозмездно. Причин этому несколько. Во-первых, работа в выборных органах палат общественная; во-вторых, оплата на постоянной основе в данном случае запрещена Федеральным законом «О некоммерческих организациях»; в-третьих, отсутствие запрета на получение оплаты в Основах привело в ряде мест, в том числе в Федеральной нотариальной палате, к существенным, на наш взгляд, нарушениям этических норм. Появились угодничество, чинопочитание. Ежемесячная «компенсация», вероятно, умственных и физических затрат, например, президента Федеральной нотариальной палаты составляет сумму, близкую к 5 тысячам долларов США. Даже в Москве месячный доход нотариуса колеблется в пределах примерно одной тысячи долларов, а по всей России имеет место уход нотариусов из нотариата из-за невозможности заработать на жизнь.

Могут сказать, что регулирующий деятельность адвокатуры Федеральный закон, действующий с 1 июля 2002 года, предусматривает возможность оплаты выбранной должности. Довод не убедителен. У адвоката и нотариуса разные статусы. Адвоката при исполнении им обязанностей в выборных органах адвокатского сообщества заменить не может никто. У нотариуса этой проблемы нет. Его нотариальная контора работает, есть помощник, сотрудники. Нотариальная деятельность не прекращается, и он свои доходы не теряет, в отличие от адвоката.

Проект, чтобы освободить суды от несвойственных им дел и в целом хоть как-то снизить нагрузку на судебную систему, вводит ряд новых нотариальных действий, используя невостребованный пока в полной мере потенциал нотариата в регулировании гражданско-правовых отношений. Потребовало дополнения перечня нотариальных действий и принятие третьей части Гражданского кодекса Российской Федерации, а также ряда других Федеральных законов.

В проекте достаточно четко регламентируются правила совершения нотариальных действий, как существующих, так и вновь вводимых. Конечно, уже сейчас остро ощущается необходимость разработки и принятия Нотариального процессуального кодекса Российской Федерации, который определил бы процессуальную сторону совершения нотариального действия, правила нотариального делопроизводства, ведения и содержания нотариального архива и процессуальные правила поведения нотариуса и лица, обратившегося к нему за совершением нотариального действия. Есть надежда, что такой кодекс в ближайшей перспективе будет. Сейчас же проектом предусматривается утверждение Министерством юстиции Российской Федерации Правил нотариального делопроизводства.

О названии закона. По проекту это Федеральный закон «Об организации и деятельности нотариата в Российской Федерации». Более удачным, более точно отражающим его содержание представляется иное название – «Об организации нотариата и нотариальной деятельности». Из-за законодательной процедуры пока принято решение назвать будущий закон «О внесении изменений и дополнений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате».

И последнее, но, пожалуй, самое главное. В мае 1998 г. Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел запросы Эжвинского районного суда Республики Коми, администрации Владимирской области и жалобу Романовской О.В., исключенной из Архангельской областной нотариальной палаты. В запросах и жалобе доводы были одни: нотариальная палата субъекта Российской Федерации – это общественное объединение, и потому членство в ней должно быть добровольным, а не обязательным, и она, нотариальная палата, не вправе контролировать деятельность нотариуса, так как контроль над осуществлением им государственной функции может осуществлять только государственный орган, каковым нотариальная палата не является. Иными словами, заявители считали, что ст. 12, 17 и 34 Основ не соответствуют Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении по этому исключительно важному вопросу, быть или не быть небюджетному нотариату, отметил, что Конституция Российской Федерации не содержит запрета на передачу государством части своих функций или конкретной функции любой организации любой формы деятельности. Важно лишь соблюсти при этом два необходимых условия: обеспечения финансирования выполнения этой функции и контроля ее исполнения со стороны государства.

Хочу особо подчеркнуть, что предметом рассмотрения Конституционного Суда были взаимоотношения нотариуса и нотариальной палаты субъекта Российской Федерации.

В своем постановлении Конституционный Суд, в частности, указал, что «осуществление нотариальных функций от имени государства предопределяет публично-правовой статус нотариусов и обусловливает необходимость организации государством эффективного контроля за их деятельностью». При этом, по мнению Конституционного Суда, такой контроль может осуществляться как со стороны государственного органа, так и со стороны любой другой уполномоченной на это организации. «Публично-правовое предназначение нотариальных палат (естественно, субъектов Российской Федерации, а не Федеральной нотариальной палаты, так как нотариус не является ее членом), – отмечается в постановлении, – проявляется прежде всего в том, что они осуществляют контроль за исполнениями нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных обязанностей».

Что касается организации контроля над осуществлением нотариальной деятельности, то по проекту он всеобъемлющий и четкий и конкретный, а вот второй составляющей эффективной деятельности нотариата – необходимого финансового обеспечения – проект не содержит.

Естественно, авторы проекта понимают, что без надлежащего финансового обеспечения грош цена любому законопроекту, каким бы совершенным он ни был. Понимают они и то, что сегодня положение с финансовым обеспечением нотариальной деятельности в стране просто катастрофическое. Начиная с 1996 года государство либо целенаправленно, либо по недомыслию ведет явно дискриминационную политику против нотариата, а фактически против себя, ибо обеспечение эффективной нотариальной деятельности в стране, защита прав и законных интересов граждан и организаций, оказание им квалифицированной юридической помощи – это в первую очередь задача государства, а не нотариуса.

Несмотря на четко прописанное в Основах положение о том, что нотариальная деятельность не является предпринимательством и не преследует цели извлечения прибыли, что до 40 процентов нотариальных действий нотариусы, согласно установленным государством льготам, совершают бесплатно, что большинство из них строго регламентировано размером нотариального тарифа (государственной пошлины), все современное налоговое законодательство Российской Федерации объявило нотариуса предпринимателем. Одно за другим делаются необязательными для нотариального удостоверения предусмотренные законодательством Российской Федерации нотариальные действия. Складывается впечатление, что государство не только не развивает нотариат, но и сознательно его криминализирует. Ведь нотариусы – это обычные граждане, и, чтобы выжить, чтобы содержать нотариальную контору, выплачивать заработную плату сотрудникам, им нужны средства, и они получают их и через нарушение закона. Конечно, это не массовое явление, как и не массовое явление – получение взяток судьями, чиновниками, сотрудниками милиции, прокуратуры.

Будем объективны, сегодня в стране нет ни одной нотариальной конторы, которую можно было бы хоть отдаленно сравнить с европейскими. Либо это убогие помещения бывших государственных нотариальных контор, либо одна-две комнаты в помещениях банков, иных коммерческих структур, куда человеку и попасть-то сложно, либо купленные нотариусами квартиры, превращенные в нежилые помещения. Ютятся в них сотрудники, нет места для граждан, обратившихся за нотариальной помощью, некуда девать нотариальный архив. И никого в стране это положение не беспокоит, кроме, естественно, самого нотариуса. Но и он ничего не может поправить, поскольку государство поставило его в такие экономические рамки, что заработать, скопить средства на развитие нотариальной деятельности он объективно не в состоянии.

Авторы проекта внесли продуманные предложения и о финансировании нотариальной деятельности, которое бы обеспечивало, с одной стороны, достойный заработок нотариуса, сотрудников его нотариальной конторы, с другой – доступность и комфортность нотариального обеспечения населения и представителей организаций. Но, по мнению законодателя, это будет самостоятельный Федеральный закон. От того, каким он будет, этот закон, будет зависеть и то, каким будет нотариат в России: либо таким же, как сейчас, – хилым, личным, карманным, для богатых, либо зажиточным, а потому независимым, самостоятельным, надежным защитником прав и свобод человека и гражданина.