КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ

Целью создания концепции развития является создание меха­низмов управления, которые должны гибко реагировать на воз­можные изменения ситуации в обществе, то есть стратегия должна адаптировать развитие к внешним изменениям. Внутренние процессы должны ориентироваться на цели концепции, а не на реше­ние текущих местных задач. Для реализации концепции выделя­ются определенные этапы развития и специфические задачи с точ­ки зрения создания необходимых предпосылок для дальнейшего развития. Концепция должна быть ориентирована не только на простое наращивание потребления ресурсов, но и на повышение эффективности использования существующего потенциала.

Можно выделить четыре основных этапа создания концепции развития.

Анализ проблем:

— выявление системных диспропорций и вызывающих их факторов;

— анализ механизмов возникновения и воспроизводства диспропорций;

— установление связей и взаимозависимостей между пробле­мами территории;

— выявление ключевых проблем, деление проблем на внешние, характерные для всей страны, и внутренние, присущие только данной конкретной территории;

— сформулировать границы возможного вмешательства властей данного уровня управления для решения возникших проблем;

— определить факторы, воздействуя на которые можно раз­решить проблемы;

— установить время, необходимое для решения той или иной проблемы;

— если в результате анализа выявлены проблемы, возникшие из-за диспропорций во внешних по отношению к данному терри­ториальному уровню механизмах, то они фиксируются и с кратким анализом передаются на вышестоящие уровни, вместе со сво­им видением оптимального разрешения.

Формулирование целей и стратегий:

— на основе произведенного анализа внутренних проблем производится формирование множества целей развития;

— осуществляется проверка сформулированных целей на предмет непротиворечивости друг другу, а также целям развития вышестоящих уровней;

— производится выработка максимального числа направлений, на которых возможно достижение поставленных целей;

— осуществляется анализ альтернативных источников ресур­сов, хозяйственных рычагов, структурных сдвигов, экономических и иных стимулов и т.д., их возможное комбинирование и последо­вательность использования для достижения целей.

Таким образом, одновременно с разработкой возможных на­правлений достижения каждой цели формируются и обосновыва­ются требования к ее реализационным механизмам. Общая цель данного этапа — выделение наиболее существенных мер и обеспе­чение достаточной концентрации ресурсов на приоритетных на­правлениях, предотвращен их распыление.

Оценка возможных последствий

На данном этапе производится анализ стратегий с позиции:

— достижения ранее сформулированных целей;

— изменения состояния решаемых проблем территории;

— возможного возникновения новых проблем и обострения существующих.

Оценка последствий предполагает выявление возможной реак­ции всех элементов системы данного уровня на оказываемые стра­тегические воздействия. Данный процесс может быть оптимизиро­ван с помощью всестороннего моделирования последствий реали­зации различных стратегий. При моделировании ситуации целесо­образно учитывать возможную реакцию не только внутренних элементов системы, но и возможную реакцию вышестоящих и со­седних органов управления. Если оценка показывает, что сформу­лированные цели недостижимы, нужно уточнить поставленные це­ли, решаемые проблемы, изменить стратегии или изменить сроки достижения поставленных целей. В результате из множества до­пустимых стратегий отбираются только те, которые удовлетворяют целям по качеству последствий.

Выбор оптимальной стратегии

Производится сопоставительный анализ всех отобранных до­пустимых стратегий. Выбор осуществляется с помощью системы критериев, отражающих:

— эффективность использования ресурсов;

— универсальность стратегии, т. е. возможность адаптации к изменениям во внешней среде;

— комплексность развития;

— реализуемость основных функций данного уровня.

На данном этапе необходимо предусмотреть несколько сценариев реализации стратегии, которые применяются в зависимости от прогнозируемых изменений внешних условий в тех или иных границах. Следует провести оценку вероятности и размера подоб­ных изменений во внешней среде и соответственно предусмотреть возможные корректировки стратегии в процессе ее реализации в зависимости от того, какой сценарий реализуется в действительно­сти. Соответственно, необходимо наметить и оценить резервы, обеспечивающие достижение сформулированных целей, несмотря на возможные неблагоприятные изменения внешней среды. Кроме того, следует сформулировать возможные события, наступление которых будет означать необходимость полного пересмотра кон­цепции развития.

Принятая стратегия должна служить основой для разработки как долгосрочных, так и оперативных решений по управлению развитием территории. Поэтому должны быть сформулированы сроки этапов ее реализации и основные параметры, которые необ­ходимо достичь на каждом этапе.

В целом, концепция развития должна содержать стратегию долгосрочного развития и ее краткое обоснование. Примерная структура документа такова:

Введение

— Краткая историческая справка о регионе.

— Характеристика достигнутого уровня экономического и социального развития. Описание существующего и желаемого жизнестроя, образа жизни населения.

— Темпы развития по отраслям промышленного производства и социальной инфраструктуры, а также иные показатели разви­тия, включая демографические.

— Основные направления специализации входящих в состав территорий.

— Проблемы, их взаимосвязанность и актуальность решения.

— Основные цели, задачи и направления развития на плани­руемый период.

— В введении суммируются результаты анализа и определяют­ся исходные рубежи, с которых начнутся планомерные изменения, формулируются  задачи  социально-экономического  развития  ре­гиона.

Экономическое развитие региона

— Развитие промышленности.

— Транспортная инфраструктура, оптовые базы и склады.

— Капитальное строительство объектов промышленности и инфраструктуры.

— Основные источники материально-технического снабжения предприятий региона и направления вывоза и потребления про­дукции предприятий региона.

— Влияние научно-технического прогресса на экономику ре­гиона.

— Финансовый сектор в экономике региона.

Социальное развитие региона

— Изменения социально-демографической структуры и струк­туры занятости населения региона.

— Повышение жизненного уровня населения.

— Жилищное строительство и строительство объектов соци­альной инфраструктуры.

— Коммунальное обслуживание.

— Развитие образования.

— Развитие медицины.

— Охрана общественного порядка.

— Экология.

— Культура.

— Религия.

— Сбытовая и торговая инфрастуктура региона (магазины, рынки, мелкооптовые базы и склады).

— Инфраструктура сферы услуг.

— Основные пассажиропотоки и транспорт.

— Средства массовой информации.

По каждому их пунктов блока экономического развития и блока социального развития должны формулироваться цели и стратегии развития, в том числе определение целей и основных направлений их достижения, обоснование наиболее существенных мер по каждому из направлений, выявленные последствия реали­зации стратегий, определение критериев сопоставления стратегий и результата их применения, основные характеристики выбранной стратегии — пропорции в развитии различных подсистем, эффек­тивность их функционирования, этапы реализации стратегии.

По действующему законодательству план развития муници­пального сектора экономики должен включать:

— перечень и сводный план финансово-хозяйственной дея­тельности федеральных казенных предприятий;

— перечень и сводный план финансово-хозяйственной дея­тельности муниципальных унитарных предприятий;

— программу приватизации муниципального имущества и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность;

— сведения о предельной штатной численности муниципаль­ных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств.

Органы государственной власти и органы местного самоуправ­ления могут определять дополнительные составляющие и допол­нительные требования к плану развития государственного или му­ниципального сектора экономики. Исполнительные органы мест­ного самоуправления могут разрабатывать долгосрочные целевые программы, которые подлежат утверждению соответствующим представительным органом местного самоуправления. Перечень долгосрочных целевых программ формируется в соответствии с приоритетами, определяемыми прогнозами социально-экономи­ческого развития.

Долгосрочная целевая муниципальная программа, предлагае­мая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств, должна содержать технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых результатов реализации программы, наимено­вание органа местного самоуправления — заказчика указанной программы, сведения о распределении объемов и источников фи­нансирования по годам, а также другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Грамотно разработанная концепция развития существенно об­легчает разработку и принятие конкретных целевых программ развития муниципального образования. Целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, орга­низационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечиваю­щий эффективное решение задач в области государственного, эко­номического, социального и культурного развития.

Для эффективного использования инструмента концепций раз­вития в масштабах всей страны необходимо, чтобы концепции развития были единообразны по структуре и методологии подго­товки. Такой подход существенно облегчит вышестоящим уровням управления написание концепций развития и улучшит их качест­во. Вышестоящие уровни власти смогут запрашивать концепции развития подчиненных территорий и на их основе составлять обобщенные концепции развития для более крупных территори­альных образований. В настоящее время отдельные регионы и муниципальные образования подготовили концепции развития. Од­нако существенные различия в их структуре и содержании не по­зволяют проводить их объективное сопоставление. Кроме того, не все регионы и муниципальные образования могут позволить себе проводить научные изыскания и самостоятельно решать методоло­гические вопросы.

Для того, чтобы решить возникшую проблему, необходимо на федеральном уровне разработать и утвердить типовые, рамочные концепции развития для федерального уровня, уровня федераль­ных округов, уровня субъектов Федерации, уровня муниципаль­ных образований. Концепции развития должны утверждаться со­ответствующим представительным органом власти, но вступать в силу только после согласования с вышестоящим уровнем управле­ния. Согласование необходимо для того, чтобы цели, заложенные в концепции отдельного административно-территориального обра­зования, не вступали в противоречие с целями развития соседних образований и всей территории в целом.

Например, два соседних муниципальных образования могут принять решение о строительстве на своей территории крупной текстильной фабрики. При этом для данного региона в целом строительство двух фабрик экономически нецелесообразно. В свя­зи с этим необходимо, чтобы вышестоящий уровень управления, проведя согласование с обоими муниципалитетами, нашел вариант решения возникшей проблемы развития. В частности, можно про­вести сравнительный многофакторный анализ обоих проектов и по его итогам выбрать один, более эффективный.

Единый подход к подготовке и обязательность применения концепций развития по всей стране позволят значительно улуч­шить управляемость процессов территориального развития.

На основе долгосрочных концепций развития муниципальные органы осуществляют мероприятия по планированию использова­ния площадей и застройки. Целью такого планирования является поддержание и дальнейшее улучшение уровня жизни населения на данной территории. С помощью плана использования площадей и плана застройки органы местного самоуправления закрепляют це­левое предназначение участков, тип строений и других сооруже­ний на них, допустимые размеры и месторасположение объектов, либо запрещают соответствующую строительную деятельность.

Перспективное планирование строительства регулирует подго­товку и реализацию строительных проектов и иного использова­ния земель. Выделяют два вида перспективных планов строитель­ства: план использования площадей является предварительным, а план застройки — обязательным для исполнения планом.

План использования площадей в общих чертах определяет на длительную перспективу использование всей территории муници­пального образования на основе прогнозируемых местных потреб­ностей. План использования площадей является основой обяза­тельной части перспективного плана строительства, т.е. плана за­стройки. При разработке плана использования площадей во вни­мание следует принимать цели территориального планирования системы расселения и землепользования, а также первоочередные отраслевые приоритеты.

План использования площадей содержит площади, предназна­ченные для застройки, которые указываются графически, цветами, надписями или текстом на карте. Помимо карты план использова­ния площадей может содержать и текстовую часть, излагающую основные замыслы развития. План использования территории не преследует задачу точного разграничения земель, а лишь характе­ризует территорию и ее развитие. План не создает правовых обя­зательств, однако способствует увязке мероприятий органов мест­ного самоуправления и государственных планирующих организа­ций, координируя стратегию использования площадей.

Главным инструментом местного перспективного планирования строительства является план застройки. План застройки составляется для отдельных, ограниченных площадей в пределах террито­рии городов и других поселений. Важнейшими критериями явля­ются тип и объем строительных работ, а также способ строитель­ства. В плане застройки указываются площади под объекты обще­го пользования, транспортные коммуникации, зоны зеленых на­саждений и т.п.

План застройки разрабатывается на основе плана использова­ния площадей. К обсуждению плана застройки должно привле­каться население и заинтересованные государственные учреждения. После публичного обсуждения план застройки утверждается представительным органом местного самоуправления и приобрета­ет обязательную силу. Граждане и предприятия, чьи интересы за­тронуты планом застройки, могут оспаривать его в администра­тивно-судебном порядке.

В качестве одного из важных инструментов органов местного самоуправления можно отметить план межевания, который явля­ется основанием для установления границ земельных участков, за­крепления их межевыми знаками и регистрации недвижимости в установленном порядке.

Организация работ по межеванию внутри существующей жи­лой застройки может осуществляться комиссией, специально соз­даваемой органами местного самоуправления на период проведе­ния работ по межеванию, в которую включаются руководители и специалисты соответствующих комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, архитектуре и градостроительству, управлению муниципальным имуществом. В работе комиссии могут принимать участие представители иных органов местного самоуправления, а также физические и юридические лица, представляющие интересы владельцев недвижимости и иных граждан.

Хотя каждый собственник вправе застраивать участок земли по своему усмотрению, это право ограничено в целях упорядоче­ния строительства. Условием для осуществления застройки зе­мельных участков является получение разрешения на строительст­во, если иное специально не оговорено в законе. Разрешение на строительство выдается на основании письменной заявки и на ос­новании строительной документации, включающей в себя доку­менты, необходимые для оценки и проработки заявки на строи­тельство. Разрешительный порядок строительства обеспечивает соблюдение норм безопасности. В рамках строительного надзора осуществляется наблюдение за реализацией строительных проек­тов, проверяется соблюдение Государственных правовых предпи­саний. Так объектами проверок являются строительство зданий, контроль территорий, не подлежащих застройке, соблюдение норм рассредоточения зданий, оборудование подходов и подъездов к земельным участкам, соблюдение границ земельных участков, оборудование необходимых общественных объектов.