ДОХОДЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

Возможный состав собственных источников доходов местного бюджета определяется законодательством Российской Федерации. Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах со стороны вышестоящих уровней власти, средства по взаимным расчетам, а также неизрасходованный остаток средств по бюджету за про­шлый финансовый год.

Финансовая помощь от других бюджетов подлежит учету в ме­стном бюджете, являющимся получателем средств, но не считается собственным доходом местных бюджетов. Оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть осуществлено в следующих формах:

— предоставление из фондов финансовой поддержки муници­пальных образований субъектов Российской Федерации, созда­ваемых в бюджетах субъектов Российской Федерации, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспе­ченности муниципальных образований с целью обеспечения фи­нансирования минимальных государственных социальных стан­дартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;

— предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов.

Муниципальное образование — получатель финансовой помо­щи из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:

— ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет средств местного бюджета, в лучшие условия по сравнению с го­сударственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации;

— предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов местного бюджета;

— предоставлять муниципальные гарантии в размере, превы­шающем 5% расходов местного бюджета.

К регулирующим доходам относятся федеральные и регио­нальные налоги и иные платежи, по которым на определенный срок устанавливаются нормативы отчислений в местные бюджеты по разным видам таких доходов. Нормативы отчислений опреде­ляются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Рос­сийской Федерации, который передает регулирующие доходы, ли­бо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рас­срочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюд­жет полностью учитывается в доходах местного бюджета.

К собственным доходам относятся местные налоги и сборы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, доходы от использования и продажи имущества, находя­щегося в муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного само­управления, штрафы, конфискации, компенсации, а также средст­ва, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципаль­ным образованиям, доходы от проведения муниципальных денеж­но-вещевых лотерей и т.п. В местный бюджет также поступают ассигнования на финансирование отдельных делегированных государственных полномочий, федеральных законов и законов субъек­тов Российской Федерации, а также иные неналоговые доходы, такие, как не менее 10% доходов от приватизации государственно­го имущества, находящегося на территории муниципального обра­зования, платежи за пользование недрами и природными ресурса­ми, устанавливаемые в соответствии с федеральным законодатель­ством и др.

С позиции муниципального управления целесообразно также использовать классификацию доходов на постоянные и непостоян­ные доходы. Постоянные средства складываются из налогов и сборов, регулярно взимаемых в пользу муниципального образова­ния, значительной части поступлений от услуг муниципальных служб, арендной платы от использования имущества, рентных платежей за пользование недрами и природными ресурсами и др. К непостоянным средствам муниципального образования относятся заемные средства, полученные местными сообществами для фи­нансирования инвестиционных расходов.

В бюджете средства местных сообществ классифицируются на функциональные и инвестиционные поступления. Поступления, внесенные в функциональную часть местного бюджета, направля­ются на покрытие соответствующих расходов функциональной части бюджета. Превышение функциональных поступлений над функциональными расходами представляет собой самостоятельный источник доходов для инвестиционной части местного бюджета. Собственно инвестиционные поступления местных бюджетов пред­ставляют собой доходы, предназначенные для финансирования капитальных вложений. Они включаются в доходы инвестицион­ной части местного бюджета. Инвестиционные поступления разде­ляются на три категории средств: отчисления с доходов функциональной части местного бюджета, займы и государственные субвенции. Как правило, налоговые поступления, относимые в до­ходные статьи инвестиционной части бюджета на практике не имеют большого значения, поскольку они представляют доходные статьи функциональной части местного бюджета. Однако некото­рые виды налоговых поступлений часто имеют целевой инвестици­онный характер. Так, средства от земельного налога могут на­правляться на оплату капитальных затрат по повышению плодо­родия муниципальных земель сельскохозяйственного назначения.

Представительные органы местного самоуправления могут вво­дить местные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставляют льготы по их уплате в пределах прав, пре­доставленных налоговым законодательством Российской Федера­ции. Внесение изменений и дополнений в правовые акты предста­вительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответ­ствующих изменений и дополнений в правовой акт представитель­ного органа местного самоуправления о местном бюджете на те­кущий финансовый год. Принятые решения подлежат официаль­ному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу.

Правовые акты представительных органов местного само­управления о внесении изменений и дополнений в налоговое зако­нодательство в пределах компетенции органов местного само­управления, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны приниматься до утверждения местного бюджета на очередной финансовый год.

В случае необходимости, население муниципального образова­ния может непосредственно принимать решения о разовых добро­вольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муни­ципального образования. Собранные средства могут использовать­ся исключительно по целевому назначению. Органы местного са­моуправления обязаны информировать население муниципального образования об использовании собранных средств.

Несмотря на большое число местных доходов, их, однако, нельзя считать взаимозаменяемыми. Можно выделить следующие основные принципы их использования:

— по мере возможности, для финансирования текущих расхо­дов следует использовать налоги, поступления от платежей и лишь в отдельных случаях для капитальных затрат;

— для капитальных затрат целесообразно использовать, суб­сидии, займы, налоги для финансирования капитальных затрат использовать нежелательно.

Данные принципы финансирования капитальных и текущих затрат проистекают из оценочного суждения, что граждане, про­живающие на территории данной административной единицы, должны покрывать Затраты лишь на те функции местных органов власти, которые им необходимы, и не должны возмещать их в том случае, если эти функции им не нужны. Поэтому при решении вопроса о финансировании того или иного проекта особенно важ­но оценивать срок пользования этими активами.

Долгосрочные займы пригодны для целей капитальных затрат местных органов власти. Это происходит потому, что капитальные затраты будут удовлетворять запросы населения в течение дли­тельного времени, а погашение займа и выплата процентов по не­му будут осуществляться из средств налогообложения также в те­чение длительного времени.

Использование займов для целей погашения текущих затрат местных органов власти нежелательно, так как подобная политика приводит к перекладыванию здравствующими гражданами бреме­ни выплат на будущие поколения, которые, в отличие от них, уже не смогут воспользоваться благами этих займов. Если займы ис­пользуются для оплаты текущих расходов, размеры последних могут стать чрезмерными, поскольку население может поддаться соблазну и проголосовать за более высокий уровень расходов, за которые им при жизни расплачиваться не придется.

Текущие налоги и платежи малопригодны для капитальных затрат местных органов власти с той точки зрения, что граждане будут вынуждены полностью взять на себя бремя расходов по ус­лугам, преимуществами которых смогут воспользоваться только будущие поколения. Если при осуществлении капитальных затрат используется статья налогов и платежей, то объем этих расходов может быть слишком мал, поскольку население может не захотеть полностью оплачивать проекты, непосредственные преимущества от которых будут невелики.

Однако существуют случаи, когда займы являются приемле­мым источником финансирования текущих расходов.

Затраты местных органов власти обычно производятся по дос­таточно стабильному графику в течение всего года, в то же время поток поступлений в местный бюджет может быть менее регулярен и зависит от множества факторов. В целом в течение года следует или уравновешивать свои активы и пассивы на текущих счетах, или иметь небольшое положительное сальдо для того, чтобы по­крывать капитальные затраты. Поэтому краткосрочные займы, практикуемые местными органами власти для компенсации нерегулярного поступления платежей, вполне оправданы.

Кроме того, время от времени местному органу власти прихо­дится идти на непредвиденные расходы. Например, возмещение ущерба от эпидемии, крупного пожара, аварии и других бедствий. Серьезное чрезвычайное происшествие может потребовать значи­тельных непредусмотренных расходов на поддержание порядка силами милиции.

Подобные чрезвычайные расходы могут финансироваться за счет использования чрезвычайных способов. Конечно, с финансо­вой точки зрения оптимальным было бы финансирование чрезвы­чайных расходов за счет специально накопленных фондов, но в условиях постоянного бюджетного дефицита большинства муни­ципалитетов и достаточно высокой инфляции на практике данный способ используется нечасто. Кроме того, создание таких фондов означает уменьшение средств, выделяемых на текущие социальные расходы, что далеко не всегда приемлемо. Более целесообразным представляется создание специальных фондов на уровне субъекта Федерации или на уровне объединения муниципалитетов при условии, что средства фондов, собранных за счет муниципалитетов, будут предоставляться последним в виде безвозвратных субвенций при возникновении необходимости в чрезвычайных расходах. К сожалению, в настоящее время на практике данный способ труд­ноосуществим в виду недостаточного объема доходов местного са­моуправления при большом объеме чрезвычайных расходов.

Кроме того, при нехватке средств в фондах для финансирова­ния всего необходимого объема чрезвычайных расходов порядок перераспределения ресурсов может вызвать множество конфлик­тов и споров. Возможно, выходом из положения могло бы быть заимствование необходимого объема финансовых ресурсов субъек­том Федерации на рынке. Стоимость такого привлечения средств была бы ниже, чем если бы муниципалитеты осуществляли само­стоятельные заимствования. Однако следует учитывать, что уча­стие органов местного самоуправления в таких фондах может быть только добровольным.

Другим чрезвычайным источником может быть продажа муниципального имущества, но с точки зрения эффективной муниципальной политики, данный способ может быть рекомендован толь­ко в том случае, если отчуждается высоко ликвидное имущество или ценные бумаги, которые покупались специально с целью их дальнейшей перепродажи. Продажа же части необходимого муни­ципального имущества с целью приобретения другого муници­пального имущества нерациональна в том числе и потому, что срочная продажа недостаточно ликвидного имущества практически всегда осуществляется по цене ниже рыночной.

Если местные органы власти не располагают полномочиями по немедленному увеличению ставок налогообложения, а вышестоя­щий уровень управления не оказал необходимой помощи, остается единственная возможность — привлечь займ для покрытия не­предвиденных расходов.

При использовании займов на эти иные цели следует учиты­вать, что увеличение доли заемных средств в местном бюджете приводит к существенному увеличению рисков, связанных с изме­нением рыночной конъюнктуры. Кроме того, большинство займов и кредитов выдается на жестких условиях соблюдения схемы погашения основной долга и регулярной уплаты процентов. Такие ограничения уменьшают возможности оперативного управления финансовыми потоками муниципального образования, так как вы­нуждают в первую очередь направлять доходы на выполнение обязательств перед кредиторами, а не перед населением.

Эффективная финансовая политика в муниципальном образо­вании будет затруднена, если местные органы власти не имеют возможности самостоятельного гибкого использования местных налогов. Местные налоги позволяют регулировать количество и качество предоставляемых услуг в зависимости от пожеланий ме­стного населения, путем изменения размера поступлений, регули­руя ставки налогообложения. Если местные органы власти будут рассчитывать исключительно на получение субсидий, то средства могут расходоваться неэффективно, а ответственность за некачественные услуги будет перекладываться на вышестоящие уровни власти за, якобы, недостаточное финансирование. Местные поли­тические деятели, чиновники и избиратели обычно гораздо более осмотрительно расходуют средства, собранные на местах, нежели средства, полученные со стороны.

Местные органы власти несут ответственность за развитие ме­стной инфраструктуры. Очевидно, что такое обустройство благо­творно влияет на деловую активность в обустраиваемых районах, и поэтому для целей обеспечения развития часто рациональнее вводить плату за обустройство территорий путем осуществления разовых платежей, например, путем установления сбора за благоустройство, чем использовать займы или налоговые доходы, сбор станет платежом за первоначальные капиталовложения. Может показаться, что введение такого сбора перекладывает все рас­ходы на обустройство на те предприятия, которые изначально ве­ли свою деятельность, но на самом деле расходы на обустройство будут возмещены собственникам через увеличение стоимости их имущества, в результате обустройства территорий.

При этом важно устанавливать сборы таким образом, чтобы использование разных сборов на обустройство для различных районов не сдерживало освоение новых площадей и не переориен­тировало деловую активность в те районы, где установлены более низкие сборы за обустройство. Одним из путей решения могло бы быть использование повышенных сборов на обустройство для вновь открываемых предприятий в уже освоенных районах.

расходы местных бюджетов

Бюджетные расходы в зависимости от их экономического со­держания делятся на текущие расходы и капитальные расходы, согласно экономической классификации расходов бюджетов Рос­сийской Федерации.

Капитальные (инвестиционные) расходы бюджетов представ­ляют собой часть расходов бюджетов, обеспечивающую инноваци­онную и инвестиционную деятельность, в т.ч. инвестиции в дейст­вующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предостав­ляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремон­та и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципальных образо­ваний, другие расходы бюджета, включенные в капитальные рас­ходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов. В составе капитальных расходов бюджетов может формироваться бюджет развития.

К текущим расходам бюджетов относятся расходы, обеспечи­вающие текущее функционирование органов местного самоуправ­ления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включаемые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федера­ции.

Применяются также и иные классификации бюджетных расхо­дов. Наибольший интерес представляет классификация расходов в зависимости от приоритетности тех или иных местных расходов. В соответствии с данным подходом расходы ранжируются на не­сколько групп, последовательность которых отражает степень первоочередности расходов. Это позволяет соответствующим обра­зом распределить доходы местного бюджета. За наиболее важны­ми расходами, обязательность которых законодательно установле­на, закрепляются наиболее надежные источники доходов. За доб­ровольными, необязательными расходами могут закрепляться наименее стабильные источники дохода. Применение подобной ме­тодики позволяет составить достаточно полную картину основных потребностей муниципального образования и использовать различный режим финансирования и контроля исполнения для раз­личных направлений расходования средств.

В целом, расходная часть местных бюджетов включает:

— расходы, связанные с решением вопросов местного значе­ния, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;

— расходы, связанные с осуществлением отдельных государ­ственных полномочий, переданных органам местного самоуправ­ления;

— расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам;

— ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответствен­ности и предпринимательского риска, а также и иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным пра­вовым актом органа местного самоуправления.

В соответствии с законодательством России обязательными для муниципальных образований являются только такие расходы, ко­торые в таком качестве определяет закон (но не подзаконные ак­ты), а также расходы, необходимые для оплаты и обслуживания долгов и задолженности, появляющихся из договорных обяза­тельств и судебных решений. Разнообразные расходы местных бюджетов отражают разделение компетенции между территори­альными уровнями государственной власти.

Исключительно из местных бюджетов финансируются сле­дующие функциональные виды расходов:

— содержание органов местного самоуправления;

— формирование муниципальной собственности и управление ею;

— организация, содержание и развитие учреждений образова­ния, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

— содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

— организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

— благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

— организация утилизации и переработки бытовых отходов;

— содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

— организация транспортного обслуживания населения и уч­реждений, находящихся в муниципальной собственности или в ве­дении органов местного самоуправления;

— обеспечение противопожарной безопасности;

— охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

— реализация целевых программ, принимаемых органами ме­стного самоуправления;

— обслуживание и погашение муниципального долга;

— целевое дотирование населения;

— содержание муниципальных архивов;

— проведение муниципальных выборов и местных референду­мов;

— финансирование реализации иных решений органов местно­го самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам ме­стного значения, определяемые представительными органами ме­стного самоуправления в соответствии с бюджетной классифика­цией Российской Федерации.

Помимо обязательных расходов, местные сообщества могут самостоятельно назначать расходы при условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательные расходы предвари­тельно были покрыты необходимым объемом поступлений. К чис­лу таких добровольных расходов можно отнести расходы, связан­ные с деятельностью местных органов в экономической сфере, до­полнительной деятельностью в социальной сфере, расходы по строительству, приобретению зданий, не покрываемые обязатель­ными услугами местных сообществ, обслуживанию финансовых гарантий по погашению займов, полученных частными хозяйст­вующими субъектами в кредитных организациях для использова­ния в местных интересах. Требование сбалансированности мест­ных бюджетов устанавливает пределы применения добровольных расходов.

Местным органам власти запрещается производить расходы, противоречащие действующим бюджетным принципам и бюджет­ным решениям. Так, запрещены субсидии религиозным организа­циям. Однако расходы по поддержанию храмов, находящихся в муниципальной собственности, могут быть профинансированы. Запрещены расходы в интересах частных лиц и организаций за исключением случаев поддержания служб, необходимых для удовлетворения жизненно важных потребностей населения, если частная инициатива в этой сфере недостаточна или отсутствует и если удовлетворение этих потребностей населения входит в компе­тенцию местного сообщества. Также из местных бюджетов запре­щено осуществлять расходы по предметам ведения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации. Если произведенный расход является за­прещенным, он может быть аннулирован по решению суда на ос­новании протеста прокурора или жалобы, поступившей от граж­дан.

Предоставление из местных бюджетов субсидий и субвенций юридическим лицам, не являющимися государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреж­дениями, допускается только в случаях, предусмотренных закона­ми, целевыми программами всех уровней государственной власти, решениями представительных органов местного самоуправления, на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления. В случаях нецелевого использования субсидий и субвенций, а также в случаях их неис­пользования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органа­ми исполнительной власти, они подлежат возврату в бюджет.

По действующему законодательству, увеличение расходов ор­ганов местного самоуправления, возникшее в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и ор­ганами государственной власти субъектов Российской Федерации, должно компенсироваться принявшими их органами. При этом такие решения органов государственной власти могут реализовы­ваться органами местного самоуправления только в пределах пе­реданных им в качестве компенсации средств. Но, к сожалению, в действующем законодательстве отсутствует четко установленный механизм передачи средств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование делегирования государственных полномочий. В результате между органами государственной власти и органами местного самоуправления ре­гулярно возникают споры о том, произведена или нет соответст­вующая компенсация по закону, затрагивающему интересы мест­ных бюджетов. Однако согласно Конституции Российской Феде­рации, органы местного самоуправления обязаны соблюдать все федеральные законы, независимо от того, произведена необходи­мая компенсация или нет.

В расходной части муниципального бюджета предусматривает­ся создание резервных фондов исполнительных органов местного самоуправления. Размер резервных фондов устанавливается представительными органами местного самоуправления при утвержде­нии бюджета на очередной финансовый год. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расхо­дов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления. Исполнительный орган местного самоуправления обязан ежеквартально информировать представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.

Текущие расходы местного бюджета не могут превышать объем доходов местного бюджета. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 3% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъек­та Российской Федерации. Поступления из источников финанси­рования дефицита местного бюджета могут направляться на фи­нансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслужива­ние и погашение муниципального долга. Источниками финансиро­вания дефицита местного бюджета могут быть муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования, а также путем по­лучения кредитов у кредитных организаций.

Основные типы бюджетов

Использование бюджета в качестве инструмента проводимой местными органами власти политики требует определенной кор­ректировки его структуры. Так как бюджет является комплексным нормативным актом, произвольно менять его структуру недопус­тимо. Однако в целях упрощения и повышения эффективности процесса формирования бюджета целесообразно применять специ­альные управленческие классификации, согласно которым бюд­жетные доходы и расходы группируются по определенным при­знакам. Широко распространена классификация, согласно кото­рой в местном бюджете выделяются две составляющие: текущий бюджет и бюджет развития. В текущем бюджете отражаются рас­ходы и доходы органов местного самоуправления, обеспечиваю­щие необходимую, обязательную деятельность, например, расходы на поддержание нормального функционирования муниципального хозяйства и всех его постоянно действующих хозяйственных структур.

Таблица. Примерная структура бюджета