МОДЕЛИ РАЗВИТИЯ КОНФЛИКТОВ И МЕРОПРИЯТИЯ ПО ИХ УРЕГУЛИРОВАНИЮ

При развитии конфликта возможны различные модели поведе­ния участников:

Предметный спор. Между участниками возникают разногласия по какому-то конкретному вопросу. Так, это может быть расхож­дение во мнениях относительно того, какое решение лучше, как его реализовать, какова оптимальная последовательность органи­зационных действий и др. Участники конфликта стремятся прийти к соглашению и ищут пути его достижения, пытаются обосновать свои позиции. Предметом спора является конкретный вопрос, вы­зывающий разногласия, на другие аспекты взаимодействия спор не переносится. Подобный конфликт обычно заканчивается при­нятием одного из предлагаемых решений или принятием третьего, компромиссного варианта. Однако если разрешения спора не происходит, конфликт может перейти в другую форму.

Формализация отношений. Для конфликтов, развивающихся по схеме формализации, характерно увеличение разногласий по широкому кругу вопросов. Так, могут предъявляться претензии в отношении основ политики, проводимой кем-то из участников ситуации, стиля его поведения и т.д. При широком круге разногла­сий оппоненты часто сомневаются в возможности достижения соглашения, а иногда даже не желают обсуждать спорные вопросы. В случае необходимости принятия какого-то решения они стремятся обратиться к каким-то внешним, официальным способам решения. Если одна из сторон занимает более высокое должностное положение, она использует свое право окончательного решения. При этом взаимодействие участников ситуации носит формальный характер.

При возникновении разногласий стороны вместо поиска компромиссного решения переходят к расширению конфликта: предъ­являют друг другу претензии, вспоминают прошлые ошибки, делают личные выпады. Обычно участники конфликта быстро убе­ждаются, что изменить позицию друг друга им не удастся, и отка­зываются от дальнейшего обсуждения возникшей проблемы, из­брав официальный способ принятия решений. Отказываясь от со­вместного принятия решений, конфликтующие стороны часто на­носят серьезный урон как своим будущим отношениям, так и ор­ганизации в целом. Общение становится строго официальным.

Наиболее тяжелой и трудноразрешимой формой являются личные конфликты. Для данного типа конфликта характерно от­сутствие четкого предмета разногласий. Любой контакт или пред­мет обсуждения может стать источником разногласий. Оппоненты не стараются прийти к соглашению, их общение вынужденное. Попытки участников конфликта оказывать воздействие друг на друга если и осуществляются, то обычно во враждебной форме.

Конфликт может снижать эффективность работы, блокировать выполнение решений, увеличивать затраты на выполнение работ. Поэтому при исследовании систем управления важно своевременно проводить диагностику конфликтов и принимать меры по их раз­решению.

При этом следует учитывать возможность существования скрытых конфликтов. Для оценки их наличия можно ис­пользовать косвенные показатели. В частности, уход сотрудников с работы «по собственному желанию» и др. Также при исследова­нии конфликтов в системах управления нужно учитывать, что скрытые конфликты часто выражаются в том, что одна из кон­фликтующих сторон строго и демонстративно следует всем прави­лам и инструкциям, умышленно пропускает благоприятные возможности для повышения эффективности работы.

В результате более сильной стороне конфликт может наносить не всегда видимый и своевременно осознаваемый, но существен­ный ущерб. В системе управления такой урон может быть следст­вием непринятия или несвоевременного принятия решений, фор­мального, а не по существу исполнения решений, недостаточной интенсивности управляющих воздействий, отсутствия своевремен­ной информации, обратной связи и др.

Поэтому оценка частоты запоздавших ответных реакций, не­достаточно   интенсивной   работы,   пропуска   информации   может косвенно характеризовать наличие или отсутствие скрытых кон­фликтов в системе управления.

Для того чтобы упредить возникновение нежелательных кон­фликтов рекомендуется:

— оценивать последствия воздействия управляющих сигналов на внешнюю и внутреннюю среду организации;

— осуществить прогноз возможных причин, форм, следствий конфликта;

— включить в состав управленческого воздействия меры, сни­жающие вероятность возникновения как внешних, так и внутрен­них конфликтов;

— предусмотреть возможные методы для разрешения все же возникших конфликтов.

Для снижения интенсивности и разрешения выявленных кон­фликтов рекомендуется применять следующие меры:

— усиливать административное давление на конфликтующих со стороны высшего руководства;

— изменить порядок расходования или перераспределения ре­сурсов;

— изменить организационную структуру;

— осуществить более рациональное и эффективное распреде­ление функций;

— вводить специальное интегрированное управленческое зве­но: общий руководитель, куратор и др.

Основным способом разрешения уже произошедших конфлик­тов являются переговоры, в ходе которых определяется предмет спора, выясняются позиции сторон. Успешные переговоры могут способствовать быстрому и оптимальному разрешению конфликта, неудачные существенно осложняют ситуацию, нагнетают напря­женность в отношениях сторон.

Поэтому, предполагая провести серьезную беседу с оппонентом или с участниками конфликта, руководитель должен предвари­тельно проанализировать сложившуюся ситуацию. Не рекоменду­ется идти на сложный разговор без подготовки, которая является необходимым компонентом эффективного проведения беседы. Предварительный анализ заключается в выяснении: участников конфликтной ситуации, их основных интересов, инициаторов конфликта и их цели, реакции других членов организации и под­разделений на создавшуюся ситуацию и т.д. Кроме установления объективных обстоятельств конфликтной ситуации, часто целесо­образно постараться учесть субъективные факторы — психологические особенности участников конфликта. Знание субъективных обстоятельств позволит быстрее достичь сближения позиций уча­стников конфликтной ситуации, с учетом их психологических осо­бенностей.

Кроме анализа конфликта, предварительная подготовка к про­ведению переговоров с участниками конфликта предполагает фор­мулировку цели беседы и ее основной схемы. Если позиции сто­рон в результате анализа конфликта остаются неясными, то целью беседы может являться уточнение позиций оппонентов. Если пози­ции ясны, то целью беседы становится обсуждение предлагаемого решения конфликта. Цель переговоров может состоять и в устра­нении напряженности между участниками конфликта, в восста­новлении нормального взаимодействия. Следует учитывать, что обычно нецелесообразно пытаться достичь всех целей сразу: разо­браться в ситуации, тут же попытаться договориться и нормализо­вать отношения сторон. Ускоренное решение конфликта рекомен­дуется только в простых ситуациях. Чем сложнее конфликт, тем рискованнее пытаться решить все проблемы сразу, так как необ­думанные действия могут усугубить возникшую ситуацию.

Начиная переговоры, важно показать доброжелательное и ис­креннее желание разобраться в ситуации и понять участников конфликта. Можно вслух сформулировать цель беседы, чтобы придать разговору более конкретный характер. При этом в про­цессе беседы руководитель должен управлять ходом разговора, направляя его в нужное русло, в соответствии с целью беседы.

Необходимо придерживаться конструктивного характера раз­говора, то есть обсуждение должно быть конкретно по предмету конфликта, без обобщений или переноса разговора на другие об­ласти взаимодействия, ссылок на не имеющие отношения к делу неудачи или ошибки, с использованием только деловых аргумен­тов.

Сложность беседы, эмоциональная напряженность в процессе переговоров быстро вызывают у участников конфликта чувство психологической усталости. Поэтому важно стремиться закончить беседу до того, как кто-то из участников беседы начинает ею тяго­титься, даже если для этого придется отложить завершение разго­вора. Собеседники должны завершать переговоры на позитивной ноте, с чувством готовности к дальнейшим контактам. В то же время нужно подчеркивать важность проведенных переговоров, даже если они были безрезультатны, так как ощущение бесплод­ности проведенного разговора создает у участников негативное от­ношение к продолжению переговоров.

Уменьшению числа внешних конфликтов способствует свое­временное информирование органами местного самоуправления общественности по широкому кругу вопросов, затрагивающих ин­тересы населения и хозяйствующих субъектов. Многие конфликты возникают из-за нехватки информации и поспешно сделанных вы­водов.

Задачей органов местного самоуправления при работе с прес­сой и общественностью является объективное, всестороннее и по­стоянное информирование населения. Оно осуществляется как че­рез прессу, информационные агентства, радио, телевидение, так и через непосредственные контакты с гражданами. При этом необ­ходимо не только распространять официальную информацию, но и привлекать население к решению вопросов развития городских и сельских поселений и обеспечения граждан самой различной ин­формацией. Информация должна предоставляться не только в от­вет на получаемые запросы, важно регулярно информировать прессу по собственной инициативе о местных проблемах.

Посредником в деле распространения такой информации явля­ется специально создаваемое муниципальное подразделение по ра­боте с прессой и связям с общественностью. Данное подразделение должно быть самостоятельной организационной единицей, которая подчинена непосредственно главе администрации. Это обеспечива­ет служащим доступ ко всем информационным материалам адми­нистрации, а также право их участия во всех заседаниях. Успех работы будет в значительной степени зависеть от постоянного до­верительного диалога с представителями прессы и от тесных контактов со служащими всех подразделений администрации и мест­ного совета.

Данное подразделение должно регулярно проводить текущее изучение материалов прессы, радио, телевидения, а также предо­ставлять руководителям администраций и соответствующим служ­бам информацию о результатах этой деятельности. Оно осуществ­ляет выпуск информационных материалов в форме публицистиче­ских материалов, фильмов, видеофильмов, выставок и т.д. Если другие муниципальные органы и их подразделения проводят ме­роприятия по работе с общественностью, они должны согласовы­вать свои действия с ведомством по работе с прессой и связям с общественностью.

Для выполнения этих задач со стороны всех муниципальных подразделений должно обеспечиваться заблаговременное и посто­янное предоставление служащим подразделения по работе с прес­сой и связям с общественностью всесторонней и полной информа­ции. Заблаговременное предоставление информации о важных тенденциях развития, планах, а также о принятии решений вы­звано необходимостью скорейшей обработки и опубликования ма­териалов, а кроме того одновременного проведения работы с об­щественностью. Только при этих условиях органы местного само­управления смогут информировать граждан о причинах и послед­ствиях различных процессов и явлений.

ведение муниципального хозяйства

Существуют четыре основных метода ведения муниципального хозяйства:

— Прямое управление.

— Муниципально-подрядная система.

— Муниципально-арендная система.

— Муниципальная концессия.

При прямом управлении муниципалитеты осуществляют непосредственное руководство муниципальными предприятиями. В мировой практике органы управления муниципальными предпри­ятиями могут быть сформированы различными способами. Наибо­лее распространено назначение руководителей предприятия из числа муниципальных служащих. Если для управления муници­пальными предприятиями требуется высокая квалификация и опыт работы, часто производится наем профессиональных, хоро­шо оплачиваемых специалистов. Практикуется также управление посредством коллегиальных и выборных органов — дирекций предприятий. По российскому законодательству допустим только один вариант создания органа управления унитарного муници­пального предприятия — назначение учредителем руководителя унитарного предприятия, а управление осуществляется согласно уставу, утверждаемому учредителем.

Специалисты отмечают, что у муниципальных предприятий имеется ряд преимуществ перед частными и государственными. Услуги муниципальных предприятий для населения обычно де­шевле, чем частные, качественнее и оперативнее услуг государст­венных предприятий. Доходы, получаемые от услуг населению, идут не в пользу частных лиц или государства, а остаются в рас­поряжении местного сообщества.

Муниципальные предприятия могут использоваться органами местного самоуправления в качестве эффективных инструментов местной экономической и социальной политики. Муниципальная монополия позволяет минимизировать издержки производства за счет эффекта экономии масштаба, уменьшить коммерческие риски, создать условия для стабильного и устойчивого развития.

Однако при этом необходимо учитывать, что большое число муниципальных предприятий при недостаточном уровне оплаты услуг, или при резком росте производственных издержек, напри­мер, из-за повышения цен на электричество, может привести к возникновению задолженности местного бюджета.

Муниципальные предприятия могут финансироваться в смет­ном порядке или на основе хозрасчета. Хозрасчет используется для предприятий, осуществляющих хозяйственно независимую деятельность, приносящую определенный доход. В местном бюд­жете учитывается только определенная доля прибыли, остающаяся в распоряжении учредителя. Сметный порядок применяется для муниципальных учреждений, а также предприятий, не принося­щих доход.

Органы местного самоуправления имеют право создавать экономические предприятия лишь при условии, что предприятие должно преследовать некоммерческую цель, и масштабы деятель­ности предприятия должны находиться в приемлемом соответствии с возможностями местного бюджета.

При муниципально-подрядной системе строительство и выпол­нение определенных функций ведется не службами муниципалите­та, а временно нанимаемыми на конкурсной основе частными под­рядчиками, получающими часть прибыли. Подрядная система иг­рает очень важную роль в современных муниципальных хозяйст­вах, однако ее эффективное применение требует соблюдения опре­деленных принципов и правил, строгой системы учета и контроля.

Муниципально-арендная система применяется не с целью из­бавления органов местного самоуправления от расходов по экс­плуатации имущества, а лишь при условии невозможности распо­рядиться муниципальным имуществом более выгодным образом. Муниципальное имущество на определенный срок сдается в арен­ду частным лицам. При этом муниципалитет на срок аренды пол­ностью отказывается от доходов, получаемых от использования сдаваемого имущества в обмен на фиксированные, регулярно уп­лачиваемые арендатором платежи. Арендатор обычно занимается деятельностью, не связанной с выполнением поручений местных органов власти по решению тех или иных вопросов местного значения, что снижает возможности муниципального регулирования.

Муниципальная концессия представляет собой уступку муниципалитетом на определенный срок и на договорных условиях частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяй­ство в определенной сфере деятельности. Фактически, использование подобной системы означает неспособность муниципалитета нести ту или иную часть местного хозяйства.

Эксперты отмечают, что при концессиях около 50% прибыли переходит из общественных в частные руки. При этом концесси­онная эксплуатация общеполезных предприятий чаще всего не обеспечивает ни интересы потребителей (высокие тарифы), ни ин­тересы работников таких предприятий (минимальная зарплата).

Местные власти оказываются связанными договором на много лет вперед и не могут отказаться от невыгодных концессионных договоров. Реальных же инструментов, позволяющих бороться с крупными внешними, особенно зарубежными, концессионерами у местных органов власти, как правило, нет. Практика показывает, что при концессии частная монополия не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование производст­ва и при окончании договора муниципальному образованию воз­вращается изношенное оборудование и недвижимость.

Сторонниками такой системы являются исключительно пред­ставители частного бизнеса. Концессия муниципального имущест­ва, строительства муниципальных объектов, эксплуатации зданий экономически не эффективна и малопригодна в практике муници­пального хозяйства.

Мировая практика управления муниципальной собственностью показывает, что к категории доходных видов собственности обыч­но относятся земля, водопровод, теплоснабжение, сдача жилья внаем и др. В России из-за климатических особенностей и недос­таточно рациональной инфраструктуры данные виды деятельности чаще являются убыточными, и поэтому для получения дополни­тельных доходов муниципалитеты вынуждены больше рассчиты­вать на сдачу организациям в аренду муниципальной недвижимо­сти, муниципальную торговую, банковскую и страховую деятель­ность, деятельность подсобных, производственных и сельскохо­зяйственных предприятий, складов, стоянок и др.

Местные органы власти могут самостоятельно устанавливать принципы формирования цены на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями. Наиболее распространен подход, согласно которому цена услуги равна себестоимости оказания, при этом для отдельных видов услуг в цену может закладываться оп­ределенная норма прибыли.

Также за счет бюджета финансируются такие виды услуг, пла­ту за которые взимать с потребителя невозможно или затрудни­тельно (уличное освещение и т.п.).

В целях увеличения доходов местного бюджета, или для огра­ничения потребления, в цену услуг, оказываемых муниципалите­тами, может закладываться повышенная норма прибыли.

Все услуги должны оплачиваться пользователями (хотя бы в минимальной части), за исключением тех, плату за которые взи­мать экономически или технически нерационально. Платность ус­луг позволяет минимизировать случаи бесхозяйственного исполь­зования услуг, стимулирует потребителей к соблюдению режима экономии в их употреблении.

С точки зрения экономической эффективности желательно, чтобы доходы, получаемые от оказываемых услуг позволяли оку­пать переменные, текущие издержки муниципальных предпри­ятий. Постоянные, капитальные издержки допустимо при необхо­димости возмещать из средств местного бюджета.

При рассмотрении проблем платежей за услуги, оказываемые муниципальными органами власти, целесообразно отличать пла­тежи за фактически оказанные услуги и «псевдоплатежи».

Реальные платежи имеют место тогда, когда расходуемые гра­жданами средства имеют прямое отношение к пользованию услу­гами, за которые осуществляются платежи. К их числу относят: платежи за пользование водоснабжением, исчисленные по показа­нию счетчиков, платежи по уборке мусора, исчисленные по объе­му или массе вывозимого мусора и т.п.

Псевдоплатежи имеют место тогда, когда платежи отдельных граждан основаны на формуле, отличной от принципа реальной оплаты предоставляемых услуг: оплата водоснабжения соответст­венно среднему расходы воды на одного жителя, оплата вывоза мусора соответственно площади помещений и количеству прожи­вающих; оплата отопления соответственно площади жилых поме­щений.

С экономической точки зрения реальные платежи более привлекательны, так как они весьма сходны с рыночным ценообразованием. В тех случаях, когда услуга была действительно оказана, например, при оплате водопользования, они имеют реальные пре­имущества перед налоговым финансированием, а также предпоч­тительнее с точки зрения социальной справедливости.

С точки зрения эффективности платежей, платная услуга, в отличие от услуги, оплаченной из средств налогообложения, оп­тимизирует потребление, т.е. население будет пользоваться ею интенсивнее до тех пор, пока получаемая польза будет больше или равна дополнительным расходам на получение этой услуги. В большинстве случаев именно в этом и состоит преимущество, в том числе при использовании счетчиков воды, — такое положение бу­дет стимулировать граждан к бережному водопользованию. В дру­гих случаях данный подход уже не будет иметь таких преиму­ществ, например, при эксплуатации музеев и парков, особенно там, где их пропускная способность не используется в полной ме­ре. Если они не работают с полной нагрузкой, то стоимость одно­го дополнительного посещения будет практически равна нулю, фактически же эффективная цена также будет нулевой.

Социальная справедливость по отношению к платежам состоит в том, что семьи, широко пользующиеся коммунальными услуга­ми, будут платить больше, чем семьи с менее интенсивным поль­зованием. Например, если водопользование оплачивается за счет местного подоходного налога, то в доме, где пользуются шлангом для полива и где есть бассейн, хозяину придется платить столько же, сколько и хозяину аналогичного дома, но без сада и бассейна.

Псевдоплатежи значительно проигрывают реальным платежам как с точки зрения эффективности, так и с точки зрения справед­ливости. Для примера рассмотрим платежи за водопользование. Проблема эффективности таких платежей состоит в том, что уве­личение расхода воды практически ничего «не стоит» пользовате­лю. Поэтому пользователи могут расходовать воду и считать, что ее стоимость ниже, чем стоимость собственно водоснабжения. Дру­гими словами, может иметь место неэкономный расход воды. С точки зрения справедливости, такие платежи небесспорны, поскольку пользователи, потребляющие воду интенсивно, будут пла­тить за нее столько же, сколько и пользователи, которые потреб­ляют меньший объем воды.

Некоторые виды налогов могут гораздо более эффективно осуществлять функцию реальных платежей, нежели псевдоплатежи. Например, налог на топливо функционально может практиче­ски сравняться с реальными дорожными налогами с автовладель­цев, так как будет взиматься дифференцированно в зависимости от частоты использования автомобиля. Обычный же налог на ав­товладельцев не отражает реальной частоты использования дорог.

К сожалению, на практике для оплаты многих услуг платежи непригодны, например, при обеспечении пожарной охраны и пра­вопорядка. Совершенно очевидно, что использование платежей здесь принципиально невозможно. При внедрении реальных пла­тежей следует учитывать, что даже если и существует возможность их применения, они не всегда будут наилучшим способом финан­сирования. Одна из причин состоит в том, что стоимость сбора самих платежей может быть слишком высокой.

Например, платежи за водопользование, исчисленные по пока­заниям счетчиков, хотя и применяются во многих странах как ис­точник финансирования этой службы, не всегда будут предпочти­тельнее налогообложения. Реализация такой системы платежей потребует оснащения каждого домовладения счетчиком расхода воды и частого снятия показаний счетчиков, что связано со значи­тельными расходами. Стоимость установки и контроля за показа­ниями счетчиков может превосходить стоимость дополнительной подачи воды, с которой будет связана иная система оплаты, не ос­нованная на реальном объеме расхода воды.

Другая проблема платежей состоит в том, что иногда они мо­гут быть сопряжены со снижением эффективности. В парк или музей, где входная плата составляет значительную сумму, не пой­дут люди, которые не могут позволить заплатить такую большую сумму за вход. Поскольку посещение не повлечет за собой ника­ких издержек, то будет несправедливо, что они туда не попадут. Несмотря на то, что платежи связаны с таким снижением эффек­тивности, они помогают соблюсти принцип справедливости, поскольку завсегдатаи парков и музеев вынуждены больше платить за пользование ими. Поэтому следует принять такое решение, ко­торое учитывало бы и преимущества принципа соблюдения спра­ведливости, и недостатки, связанные с низкой эффективностью.

Тарифы должны быть достаточно гибкими, чтобы муници­пальные органы власти могли оперативно, путем изменения ставок корректировать проводимую политику. В интересах социально-экономической политики тарифы могут быть дифференцированы по группам потребителей: промышленность, организации социаль­ной сферы, население с различным уровнем дохода.

По отношению к отдельным группам потребителей в целях стимулирования определенных видов экономической деятельности или в целях социальной поддержки могут вводиться пониженные тарифы. Оказание услуг по льготным тарифам может финансиро­ваться либо за счет средств местного бюджета, либо за счет повы­шенных тарифов для определенных категорий плательщиков.

Важной проблемой повышения эффективности деятельности муниципальных предприятий является проблема выравнивания производственной нагрузки. Дело в том, что потребление воды, газа, электроэнергии, услуг общественного транспорта в течение суток, недели, года неравномерно и может значительно колебать­ся. При достижении максимального потребления у муниципаль­ных предприятий может не хватить имеющейся мощности, а в ча­сы минимального потребления часть мощностей остается неисполь­зованной, что увеличивает себестоимость продукции и уменьшает экономическую эффективность. В целях повышения экономиче­ской эффективности рекомендуется принимать меры по выравни­ванию производственной нагрузки:

— введение там, где это возможно и экономически оправдано, дифференцированных тарифов: более высоких во время макси­мальной загрузки и более низких во время минимальной нагруз­ки;

— использование технических средств по накапливанию электроэнергии, воды в часы минимального потребления с тем, чтобы накопленное пополняло мощности в часы максимального потреб­ления и т.п.;

— для уменьшения загруженности общественного транспорта возможно установление по решению представительного органа ме­стного самоуправления начала и конца рабочего дня в разных уч­реждениях и предприятиях в различное время, что снимает значи­тельную часть нагрузки на общественный транспорт в часы пик.

Существуют многие сферы, в которых целесообразно исполь­зование специальных платежей и сборов, но где в настоящее вре­мя они не применяются. Особенно это касается заведений, дея­тельность которых создает дополнительные расходы для общества.

В виду того, что проведение рок-концертов, некоторых фут­больных матчей создает дополнительные затраты на милицейское обеспечение правопорядка, отвлекая силы милиции от выполнения их основных обязанностей, целесообразно облагать их проведение дополнительными сборами в пользу местных органов власти.

Дискотеки являются основным источником распространения наркотиков, что оказывает негативное влияние на молодежь. Для местных органов власти это означает дополнительные расходы, которые целесообразно возмещать путем их обложения специаль­ным сбором.

Расширение торговли алкоголем на территории муниципально­го образования приводит к увеличению затрат на обеспечение пра­вопорядка, содержание вытрезвителей, здравоохранение. Возло­жение данных расходов на все общество социально несправедливо, и поэтому подобные затраты должны возмещаться за счет повы­шенного обложения точек, торгующих алкоголем, табаком и тому подобными вещами.

Для эффективного ведения муниципального хозяйства вся существующая и приобретаемая муниципальная собственность долж­на подлежать жесткому учету и включаться в единый реестр му­ниципальной собственности.

Ведение реестра муниципальной собственности целесообразно поручить единой службе. Сведения о движении муниципального имущества должны регулярно обновляться путем направления со­ответствующих учетных форм должностными лицами службе, ве­дущей реестр. Реестр муниципальной собственности должен еже­годно предоставляться представительному органу для учета при составлении бюджета. Население должно иметь право свободно ознакомиться с реестром.

Главное требование в отношении продажи или сдачи в аренду муниципальной собственности состоит в том, что эти процедуры должны соответствовать рыночным условиям (обеспечение рыноч­ной продажной цены, арендной платы). В некоторых зонах муни­ципального образования, требующих поощрения создания или расширения экономической деятельности по предметам ведения местного самоуправления, местные сообщества могут предостав­лять скидки с рыночной цены продажи или сдачи в аренду не­движимости, которую они продают или сдают в аренду предпри­ятиям, в размере до 25% продажной цены или стоимости аренды строений.

Для повышения эффективности работы муниципальных орга­нов власти применяются самые разные методы: реорганизация, финансирование конкретных работ, применение системы планирования, программирования и бюджетирования, управление по целям, повышение квалификации муниципальных служащих, сти­мулирование работников, самофинансирование, привлечение служащих к участию в управлении, усиление контроля качества, компьютеризация, научное управление.

Однако реализация отдельных методов на практике часто да­рила незначительные и недолговечные результаты. Одной из основных причин отсутствия долгосрочного положительного эффекта от реализации подобных программ повышения эффективности является отсутствие конкуренции. Муниципальная организация, занимающая монопольное положение на определенном рынке ус­луг, часто ведет себя так же, как частная монополия. Без угрозы конкуренции муниципальная служба не стремится внедрять новые технологии, искать более рациональные способы деятельности, со­кращать расходы. При этом наказание за бездействие или неэффективное использование ресурсов отсутствует. Игнорирование требований населения не приводит к его отказу от обслуживания. Что касается повышения производительности, то монополия не видит объективных причин для осуществления каких-либо не­приятных для себя перемен, поскольку для этого потребуются ре­шительность и согласие большинства работников. Продолжать жить и работать по-старому намного проще и безопаснее, тем бо­лее что в случае необходимости органы власти всегда окажут под­держку.

Для надежного повышения эффективности муниципальных организаций требуются какие-то дополнительные внутренние побудительные мотивы работников. Необходимы механизмы, способ­ные устранить основную причину неэффективности.

Для многих видов муниципальной деятельности таким страте­гическим механизмом является конкуренция — угроза передачи функций, выполняемых муниципальными службами неэффектив­но, частным подрядчикам. Такая угроза, в виде постоянного глас­ного контроля за эффективностью деятельности муниципальных служб, сравнения их результатов с результатами коммерческих предприятий, позволяет устранить многие негативные моменты, связанные с монопольным положением организации. Муници­пальные службы должны стоять перед лицом сокращения и поте­ри заказов в случае неэффективной работы. Нужно исходить из подхода, когда плохая работа должна вести к неприятным послед­ствиям для муниципальных служб, а не к дополнительным финансовым вливаниям.

Если муниципальная служба хочет избежать неприятных по­следствий, она вынуждена принимать необходимые меры для по­вышения качества управления. В ответ на конкуренцию со сторо­ны частных организаций муниципальные службы обычно пред­принимают усилия по повышению эффективности своей деятель­ности, и тем самым задача будет решена. Если же какая-то муни­ципальная служба окажется не в состоянии вести эффективную работу, то постепенно она будет вытесняться частными подрядчика­ми, от которых население получит услуги более высокого уровня.

Взаимодействие муниципальных организаций с частными ком­паниями может и должно осуществляться так, чтобы это способ­ствовало развитию разумной конкуренции. Например, при пере­даче подряда на часть объема тех или иных работ муниципальная служба вынуждена вступать в конкурентную борьбу с частной компанией, в результате чего можно ожидать, что обе будут рабо­тать эффективнее. Положительный эффект может быть достигнут и в том случае, если муниципальная организация возьмет на себя лишь роль разработчика технического задания и контролера, сле­дящего за выполнением условий контракта. Однако в данном слу­чае повышение производительности возникнет лишь при условии вы­сокой конкуренции среди частных фирм и отсутствии коррупции.

Во всем мире выдача муниципалитетами подрядов частным организациям довольно распространенная практика, которая продолжает расширяться. Основной причиной расширения такого взаимодействия является необходимость повышения местными ор­ганами власти эффективности выполнения возложенных на них задач и функций. Для принятия решения о передаче подрядов ча­стным компаниям необходимо провести тщательный сравнитель­ный анализ стоимости и качества работ, выполняющихся муници­пальными службами и частными компаниями.

Существует много методов таких сравнений. Однако подобные исследования имеют ряд недостатков. Так, в каждом конкретном случае практически невозможно точно установить, когда положи­тельный эффект был достигнут в результате выполнения работ ча­стными организациями, а когда — в результате других одновременно предпринимаемых мер, например, в результате изменений в нормах, правилах или условиях работы. Кроме того, сравнения не всегда проводятся достаточно систематиче­ски и профессионально, и в отчетах неизбежно присутствуют неточности.

Более убедительны исследования другого типа: комплексные, всеобъемлющие и целенаправленные, в ходе которых сравниваются результаты выполнения работ собственными силами муници­пальных служб и силами подрядных организаций на примере произвольной выборки различных административно-территориальных единиц. Однако подобные исследования требуют много времени, затрат и трудноосуществимы.

Относительно такой услуги, как сбор твердых бытовых отхо­дов, в США, Канаде, ФРГ и Швейцарии проводились независи­мые исследования, результаты которых совпадают: затраты на сбор мусора муниципальными организациями примерно на 35% выше, чем соответствующие расходы у частных компаний6, при­чем качество работы такое же7.

По этим данным стоимость дорожного строительства, прово­димого городскими организациями, была в среднем на 96% выше, чем стоимость работ, выполнявшихся подрядчиками; затраты му­ниципальных организаций по уборке улиц оказались выше на 43%, по работе дворников — на 75%, по обслуживанию дорожно-транспортной сигнализации — на 56%, а по уходу за зелеными на­саждениями — на 37%. При этом учитывались затраты на контроль выполнения контрактов, качество работы.

Хотя полученные результаты убедительно свидетельствуют о существенных различиях в уровнях производительности государ­ственных и частных организаций, из этого нельзя сделать одно­значный вывод, что заключение контрактов с частными компа­ниями позволит любой административно-территориальной единице получить существенную экономию. Следует учитывать множество местных особенностей и факторов, которые могут сильно повлиять на ожидаемый результат.

Необходимо помнить о том, что не все виды услуг, оказывае­мых муниципальными организациями, могут передаваться в част­ные руки. Эффективно могут передаваться только те работы, на которые можно составить подробное техническое задание. При этом результат работ должен легко поддаваться контролю и выполняться в условиях конкуренции. Хотя частные компании, как правило, имеют более высокий уровень производительности по сравнению с муниципальными организациями, передача им подря­дов выгодна не во всех случаях. Необходимо регулярно проводить тщательный анализ потенциальной выгоды и осуществлять после­дующий действенный контроль.

В результате исследований было установлено, что затраты муниципальных служб, связанные с оказанием различных услуг, в среднем на 40% выше, чем у частных компаний, при этом цена ус­луг частных фирм на 28% ниже, чем у муниципальных. Таким об­разом, один и тот же объем выпускаемой продукции обеспечивает­ся при более низких затратах, а это означает существенный рост производительности. Выигрыш в производительности обычно про­исходит в результате не более низкой зарплаты, а большего объе­ма работ, выполняемых одним работником за единицу времени.

Как показывает отечественная практика, при грамотной орга­низации использование механизмов муниципального заказа позво­ляет сократить соответствующие расходы в среднем на 15—30%. В отдельных случаях экономия может достигать 40%.

Существующие исследования в области коммунального хозяй­ства позволяют сделать вывод, что такие факторы, как уровень оплаты труда, а также качество работы, не влияют на разницу в выявленных затратах. За рубежом между муниципальными слу­жащими и работниками частных компаний значительных разли­чий по данным показателям не наблюдается.

Среди основных причин меньшего уровня затрат частных ор­ганизаций отмечаются:

— менее продолжительные оплачиваемые отпуска и меньший размер оплаты дней отсутствия на работе;

— широкое использование временно нанимаемых и малоквалифицированных работников, молодых работников;

— более строгий контроль менеджеров за обслуживанием оборудования и работой подчиненных;

— руководители низшего звена имеют больше возможностей для самостоятельного найма и увольнения работников;

— использование различных систем материального поощрения;

— нанимается меньше работников, но при этом применяется более высокопроизводительное оборудование.

В большинстве муниципальных служб отсутствует четкая, точная формулировка цели и описание рабочего задания, кроме того, ответственность за качество выполняемой работы осознается не так глубоко, как в большинстве частных предприятий.

Лучшим способом обеспечения конкуренции считается форми­рование и размещение муниципального заказа путем проведения конкурсов, когда за право получения подряда на ту или иную ра­боту борется несколько компаний.

Муниципальный заказ — это соглашение, заключенное между заказчиком муниципального заказа и исполнителем муниципаль­ного заказа в целях обеспечения муниципальных нужд, преду­смотренных в составе расходов местного бюджета. Муниципаль­ный заказ формируется на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд в целях решения вопро­сов по предметам ведения местного самоуправления. Заказчиком выступает орган местного самоуправления, осуществляющий функции по закупке товаров, работ, услуг на основе муниципаль­ного заказа и организующий торги.

Содержание муниципального заказа, сроки его исполнения и способ размещения определяются заказчиком в пределах средств, выделяемых на эти цели из местного бюджета, и исходя из по­требностей муниципального образования в товарах, работах и ус­лугах. Порядок формирования муниципального заказа определя­ется правовыми актами органов местного самоуправления о бюд­жетном регулировании в муниципальном образовании, а также на основе положения о муниципальном заказе. В положении о муни­ципальном заказе в муниципальном образовании устанавливаются основания и порядок формирования муниципального заказа, по­рядок формирования конкурсной комиссии, способы, порядок и условия размещения муниципального заказа, источники и порядок оплаты муниципального заказа, порядок осуществления контроля за формированием, размещением и исполнением муниципального заказа, порядок и сроки опубликования сведений о муниципаль­ном заказе, порядок и сроки проведения торгов.

Исполнительные органы местного самоуправления, ответствен­ные за муниципальный заказ, должны вести реестр закупки, в ко­тором указываются наименования закупаемых товаров, работ и услуг, наименования и местонахождение исполнителей, цены и да­ты закупки, сведения о фактическом исполнении муниципальных заказов. Контроль за исполнением реестра закупки осуществляет­ся представительными органами местного самоуправления. Реестр закупки должен подлежать официальному опубликованию в спе­циальном издании в порядке, предусмотренном положением о му­ниципальном заказе в муниципальном образовании.

Выделяются следующие формы размещения муниципального заказа:

— проведение торгов в форме открытого конкурса;

— проведение торгов в форме закрытого конкурса;

— запрос котировок цен товаров, работ и услуг;

— закупки товаров, работ и услуг у единственного исполните­ля;

— закупки товаров, работ и услуг в условиях чрезвычайных ситуаций.

В Положении о муниципальном заказе в муниципальном обра­зовании целесообразно устанавливать предельный размер суммы закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд, при превышении которой в обязательном порядке проводятся торги в форме открытого конкурса. В том случае, если сумма договора меньше предельно устанавливаемой величины, а время и расходы, необходимые для рассмотрения и оценки большого числа заявок на участие в торгах, значительны по сравнению с суммой заказа, заказчик может размещать муниципальный заказ путем проведе­ния двухэтапных торгов.

Такая схема часто применяется, если заказчик не имеет воз­можности составить спецификации товаров, работ и услуг в целях наиболее полного удовлетворения потребности в закупке товаров, работ и услуг для муниципальных нужд, поэтому ему необходимо привлечь заявки на товары, работы и услуги и провести перегово­ры с претендентами. Или в том случае, если заказчик намерен за­ключить договор в целях проведения научных исследований, экс­периментов или разработок, приобретения произведений искусст­ва. Также схема применяется, если претенденты не представили конкурсные заявки или все указанные заявки отклонены заказчи­ком, и проведение новых торгов, по мнению заказчика, не приве­дет к заключению договора.

На первом этапе двухэтапных торгов все претенденты пред­ставляют первоначальные конкурсные заявки, содержащие пред­ложения о поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг без указания их цены. На втором этапе двухэтапных торгов за­казчик предлагает претендентам, принявшим участие в торгах на первом этапе, представить окончательные конкурсные заявки с указанием цены товаров, работ и услуг. При оценке окончатель­ных конкурсных заявок применяется общий порядок проведения торгов.

Извещение о проведении торгов публикуется организатором торгов, или по его поручению конкурсной комиссией. Издания, в которых публикуются извещения о проведении торгов на террито­рии муниципального образования, а также сведения о результатах их проведения, определяются положением о муниципальном зака­зе в муниципальном образовании.

Извещение о проведении торгов должно содержать:

— наименование заказчика;

— сведения о времени, месте и порядке проведения торгов, общее описание предмета торгов, сведения об основных показате­лях товаров, работ и услуг;

— сведений об объеме и о сроках поставок товаров, выполне­ния работ и оказания услуг;

— требования, предъявляемые к претенденту и качеству това­ров, работ и услуг;

— сведения о размере, сроках и порядке внесения задатка претендентом;

— сведения о проведении предварительного отбора претенден­тов;

— сведения о месте, сроках, условиях приобретения товаров, работ и услуг и другие сведения, необходимые для получения конкурсной документации;

— срок заключения договора с победителем торгов.

В извещение о проведении торгов могут быть включены и та­кие сведения, как начальная цена товаров, работ и услуг в целом, а также отдельных этапов работ. Заказчик предоставляет претен­дентам всю необходимую информацию, а также конкурсную до­кументацию о предстоящем размещении муниципального заказа. Размер платы, взимаемой с претендента за предоставление кон­курсной документации, устанавливается в соответствии с положе­нием о муниципальном заказе в муниципальном образовании.

Предпочтительно, чтобы на каждый вид работ, передаваемых на подряд, претендовало много конкурентов. Один из способов привлечь на торги больше участников, если работы выполняются на значительной территории, состоит в том, чтобы разбить этот район на меньшие участки. Если характер работ не допускает тер­риториального разделения, можно разделить проводимые работы на более узкие функциональные составляющие, легче всего этому поддаются канцелярская работа и обработка данных.

Необходимо как можно шире оповещать компании о пред­стоящих торгах, предоставлять им больше информации и времени для принятия участия в конкурсе. Желательно по возможности придерживаться политики заключения множества мелких контрак­тов, чтобы не допускать зависимости от одного подрядчика и да­вать возможность большему числу конкурсантов получить желае­мый подряд, а проигравшим — надежду получить подряд в сле­дующий раз. Можно сократить контракты во времени, чтобы они заключались ежегодно, поддерживая постоянный интерес у потен­циальных участников торгов. Целесообразно установить, что од­новременно с любым из претендентов может заключаться доста­точно много контрактов.

Оптимальной формой конкуренции в муниципальной сфере считается, если одни и те же виды работ на данной администра­тивной территории выполняют одновременно муниципальные и частные организации, т.е. когда задействованы различные схемы работ. Например, организованные подобным образом системы сбора бытового мусора действуют во многих крупных городах ми­ра. Одни районы города обслуживают по контрактам частные фирмы, другие — муниципальное управление. Получается, что городское управление конкурирует за право работать с частными фирмами. Такая распространяющаяся практика, которая приводит к повышению эффективности и снижению затрат, стала называть­ся участием государственных организаций в конкуренции.

Если, появляются признаки снижения конкурентоспособности частного сектора, органы местного самоуправления могут расши­рить масштабы деятельности подведомственных организаций, от­давая меньше подрядов на сторону. Действительно, угроза остать­ся без заказов, висящая в равной мере и над государственным, и над частным секторами, является наилучшим средством поддер­жания эффективности обоих на должном уровне. Угрозы вмеша­тельства муниципалитета, что действительно часто случается на практике, обычно оказывается достаточно, чтобы гарантировать хорошую работу подрядчиков города. А то, что муниципальная организация выполняет часть общего объема работ, означает, что без труда может при необходимости заменить любого подрядчика муниципальной организацией.

Необходимо подчеркнуть, что заключение договоров с частными компаниями не обязательно влечет за собой конкуренцию. Какой бы  добросовестной ни была частная организация, в отсутствие конкуренции такая практика вряд ли приведет к наиболее эффективному выполнению работ.

Устанавливать требования к услугам, дающим осязаемые материальные результаты, легче, чем к услугам социальной сферы. Чтобы разместить заказ на те или иные услуги, необходимо тща­тельно подготовить условия контракта. Если участников конкурса много, то не стоит заводить огромную массу документов. Многие потенциальные подрядчики в состоянии прекрасно справиться с предлагаемой работой, но это мелкие фирмы, которые не имеют разветвленного административного аппарата, обязательного для государственных организаций. Многие из таких подрядчиков про­сто не сумеют грамотно заполнить заявки и документы на кон­курс.

Некоторые муниципальные ведомства пытаются оговаривать в контракте условия, которые выходят за рамки первоначальных требований к заданию, стараясь подробно описать, как подрядчик должен выполнять работу (например, оговариваются конкретные типы используемых транспортных средств, количество рабочих на один грузовик, уровень заработной платы). Подобные условия, скрытой целью которых обычно является доведение стоимости ус­луг до уровня, сравнимого со стоимостью муниципальных услуг, — одно из главных препятствий в работе с частными компаниями.

Некоторые проблемы возникают при заключении контрактов, требующих капитальных средств с длительным сроком службы. Компания, получившая подряд на год, часто должна амортизиро­вать оборудование, рассчитанное на 10 лет работы. Самый про­стой способ решения задачи — заключить контракт с ней на срок службы оборудования, что, однако, равносильно созданию дли­тельной монополии, с чем согласиться невозможно; Считается оп­тимальным, если капитальное оборудование (например помеще­ние) принадлежит органу местного самоуправления, который сдает его в аренду победившему подрядчику по цене, оговоренной приглашении на подачу заявок.

При отсутствии у муниципалитета необходимого имущества условиях контракта можно определить, что если действующий подрядчик не сможет победить на следующем конкурсе за право продолжать выполнение данной работы, оборудование может быть продано новому подрядчику по его стоимости с учетом износа.

Количество и качество потенциальных участников часто зависит от процедуры проведения конкурса. На практике был уста­новлен ряд рекомендаций, которые следует выполнять при работе с претендентами:

— в условиях конкурса должны отсутствовать неясные, противоречивые или ошибочные положения;

— условия не должны содержать необоснованных ограниче­ний, которые могут отсеять или дискриминировать потенциально сильных претендентов;

— оповещение о предстоящем конкурсе не должно ограни­чиваться объявлением в одной газете, целесообразно направлять извещения непосредственно широкому кругу потенциальных под­рядчиков;

— целесообразно провести встречу с претендентами, на кото­рой можно ответить на возможные вопросы потенциальных под­рядчиков, это особенно важно, если подряд на выполнение данной работы выдается впервые;

— времени между объявлением о конкурсе и сроком его про­ведения должно быть достаточно, чтобы дать возможность участ­никам подготовить обоснованные предложения;

— необходимо избегать осуществлять слишком много запросов по цене от возможных исполнителей, так как до начала конкурса могут появиться несколько претендентов, предлагающих «низкие цены», и использующих возможности лоббирования, что, как пра­вило, дискредитирует весь процесс конкурса;

— отказ без особых оснований конкурентоспособным предло­жениям подрывает доверие к будущим приглашениям на торги;

— перенос срока торгов или проведение повторных торгов, ко­гда предложения одного из претендентов не удовлетворяют усло­виям конкурса (например, отсутствует необходимый документ) нецелесообразно, если выявлен ряд заявок, полностью соответст­вующих установленным требованиям, в противном случае участники начнут поступать так сознательно, чтобы узнать о предложе­ниях других претендентов;

— в приглашении на подачу предложений необходимо указывать дату и время вынесения решения о победителе конкурса, при том между датой завершения конкурса и датой вступления кон­тракта в силу должно пройти достаточно времени, чтобы подряд­чик имел возможность подготовиться к выполнению работы.

Размещение муниципального заказа осуществляется заказчи­ком по рекомендации конкурсной комиссии на основании положе­ния о муниципальном заказе в муниципальном образовании. Кон­курсная комиссия — постоянно или временно действующий орган, который образуется представительным органом местного само­управления и осуществляет размещение муниципального заказа путем проведения торгов и иными способами, установленными Федеральным законом. Состав конкурсной комиссии утверждается представительным органом местного самоуправления.

Представлять интересы заказчика в конкурсной комиссии не могут граждане, являющиеся участниками хозяйственных товари­ществ и обществ, вкладчиками в товариществах на вере, членами советов директоров открытых акционерных обществ, членами производственных кооперативов, руководителями государственных и муниципальных унитарных предприятий, которые намерены за­ключить договор на исполнение муниципального заказа.

Конкурсная комиссия по поручению заказчика дает объявле­ние о размещении муниципального заказа, производит сбор кон­курсных заявок, организовывает разработку и распространение конкурсной документации, обеспечивает сбор, хранение, оценку представленных конкурсных заявок, проводит торги и их оформ­ление. Комиссия принимает решение о выборе победителя торгов либо иное решение о результатах размещения муниципального за­каза и публикует результаты торгов.

Конкурсная комиссия направляет претенденту уведомление в письменной форме о его участии в торгах с указанием даты реги­страции конкурсной заявки. С момента отправления уведомления претендент приобретает статус участника торгов.

Сроки и порядок рассмотрения конкурсных заявок, а также порядок принятия решения о выборе победителя торгов устанав­ливаются положением о муниципальном заказе в муниципальном образовании.

Конкурсная комиссия вправе отказывать в участии в торгах, если лицо, подавшее конкурсную заявку, не может быть признано ис­полнителем в соответствии с законодательством; если лицо, по­давшее конкурсную заявку, не представило в установленный срок конкурсную документацию, предусмотренную положением о по­рядке проведения торгов, или конкурсная документация не содер­жит достаточные и достоверные сведения; если лицо, подавшее конкурсную заявку, не прошло предварительный отбор в соответ­ствии с решением конкурсной комиссии на основе положения о муниципальном заказе в муниципальном образовании.

Торги проводятся по месту нахождения заказчика в день, час и месте, которые официально им объявлены. Организатор торгов устанавливается положением о муниципальном заказе в муници­пальном образовании.

Рассмотрение конкурсных заявок в части соответствия их предъявляемым требованиям, а также оценка представленных предложений и выбор победителя торгов осуществляются кон­курсной комиссией на основе положения о муниципальном заказе в муниципальном образовании. Конкурсная комиссия принимает решение о закрытии торгов без объявления победителя и призна­нии торгов несостоявшимися, если до момента закрытия торгов не поступило ни одной конкурсной заявки или в торгах участвовал только один участник. В случае если представленные конкурсные заявки не соответствуют объявленным условиям конкурсной доку­ментации, торги считаются состоявшимися, но имеющими отрицательный результат.

На основании заключения конкурсной комиссии выигравшим торги по конкурсу признается лицо, которое предложило лучшие условия. Организатор торгов подписывает в день проведения кон­курса протокол о результатах торгов, который имеет силу догово­ра.

В том случае, если применяется метод запроса котировок цен товаров, работ и услуг, запрос в письменной форме направляется конкурсной комиссией не менее чем трем претендентам. Каждый претендент должен представлять только одну котировку цен това­ров, работ и услуг в письменной форме и не имеет права ее изме­нять.

Размещение муниципального заказа путем закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя возможно, если товары, работы и услуги могут быть получены только от одного исполнителя либо единственный исполнитель обладает исключительными правами в отношении данных товаров, работ и услуг и отсутствует их равноценная замена. Также закупка у единственного исполнителя может применяться, если осуществляется дополнительная закупка товаров, работ и услуг, исходя из необходимости стандартизации или обеспечения совместимости их с ранее закупленными товарами, работами и услугами, и должна быть произве­дена у того же исполнителя. При этом должны учитываться эф­фективность первоначальной закупки в части удовлетворения по­требностей заказчика, ограниченность объема предполагаемой за­купки по сравнению с первоначальной закупкой, разумная цена и неприемлемость альтернативных товаров, работ и услуг при условии, что необходимость дополнительной закупки возникает по объективным причинам, не зависящим от заказчика, и их нельзя было предусмотреть заранее; а также, что невозможно выделить из большого по объему размещенного муниципального заказа не­большой по объему муниципальный заказ без причинения убыт­ков.

Закупка товаров, работ и услуг в условиях чрезвычайных си­туаций, установленных законодательством Российской Федерации, осуществляется в случае, если в результате чрезвычайной ситуа­ции возникла срочная потребность в определенных товарах, рабо­тах и услугах, и применение иных способов закупки их нецелесо­образно.

Договор на исполнение муниципального заказа должен вклю­чать в себя следующие существенные условия:

— сведения о заказчике и об исполнителе;

— наименование муниципального заказа, его номенклатуру, объем и цену;

— условия и порядок исполнения муниципального заказа;

— порядок приема исполненного муниципального заказа;

— порядок расчетов за исполнение муниципального заказа;

— условия расторжения договора сторонами;

— ответственность сторон, в том числе условия выплаты не­устойки при нарушении исполнителем условий договора;

— порядок разрешения споров, в том числе досудебное разре­шение споров;

— другие условия, устанавливаемые по соглашению сторон.

Договором может быть предусмотрен контроль со стороны заказчика за ходом исполнения муниципального заказа, а также оказание консультативной и иной помощи исполнителю без вме­шательства в его хозяйственную деятельность.

Источниками оплаты муниципального заказа являются средст­ва местного бюджета. Расходы на оплату муниципального заказа утверждаются в соответствии с бюджетной классификацией Рос­сийской Федерации в составе расходной части местного бюджета при принятии правового акта органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год.

Основная цель заключения контрактов с частными фирмами — экономия средств. Поэтому для сравнения издержек муниципаль­ных и частных организаций необходимо проводить технико-экономические исследования. Стоимостные сравнения не так про­сты, как представляется на первый взгляд.

Эффективная оценка стоимости муниципальных служб должна учитывать не только данные бюджетных отчетов, но и капи­тальные затраты на приобретение зданий, транспорта и оборудо­вания, издержки, которые формально относятся на баланс под­держивающих муниципальных организаций, стоимость льгот ра­ботникам, расходы на оплату труда работников других муници­пальных организаций, стоимость обучения и многое другое.

При оценке стоимости работы частных служб следует помнить о существовании ряда расходных статей помимо непосредственной оплаты предоставляемых услуг. К таким расходам относятся из­держки на юридическое обеспечение контрактов, участие в про­цессе организации торгов, расходы на оценку предложений под­рядчиков и заключение контракта.

Распространенной ошибкой при определении стоимости услуг, предоставляемых муниципальными службами, является слишком большое доверие к бюджетным расходам. Бюджет не всегда дает четкую картину реальных расходов, поскольку отражает лишь принятые условия и методы расчета поступлений и расходов. В действительности затраты муниципальных организаций, изме­ренные с помощью методов учета издержек, часто оказываются выше суммы средств, формально выделенных этой службе по бюджету.

Отдельно следует отметить вопросы налогообложения. Част­ные компании платят разные налоги и сборы, которые включаются в стоимость оказываемых услуг, от чего освобождены государственные и муниципальные организации. Налоги и сборы, пере­числяемые подрядчиками во все государственные учреждения, представляют собой своего рода возврат денег обществу, поэтому часто вполне справедливо вычитать их из цены соответствующих услуг, чтобы затем сравнивать их стоимость со стоимостью услуг, предоставляемых государственной организацией.

Отдельные подрядчики могут предлагать очень низкую цену, чтобы сделать муниципалитет зависимым от себя, а затем, когда придет время возобновлять контракт, значительно поднимают цену на свои услуги. Такие очень неприятные случаи время от времени происходят. Предложение низкой цены возникает тогда, когда претендент уверен, что стоит ему "выиграть конкурс, у него не ос­танется конкурентов. Органы местного самоуправления могут раз­рушить такие ожидания, приняв меры по усилению конкуренции. Если же характер деятельности таков, что в результате передачи ее на подряд неизбежно возникнет частная монополия, то такую деятельность целесообразно сохранить за муниципалитетом до создания условий для конкуренции частных подрядчиков. Конеч­но, выигравший конкурс подрядчик тщательно изучает все сторо­ны работы и может получить некоторое преимущество в конку­рентной борьбе с будущими претендентами при следующих тор­гах. Чтобы избежать такой ситуации, органы местного самоуправ­ления могут временно снизить условия для участия в первом этапе торгов для новых конкурсантов. До начала нового этапа торгов они могут получить достаточно оперативной информации о планах и графиках работ, штатном расписании и т.п.

При передаче подряда частной организации накладные расхо­ды органа местного самоуправления изменяются незначительно, поскольку хотя издержки, связанные с управлением персоналом и расчетами по заработной плате сокращаются, появляются издерж­ки по юридическому оформлению контрактов, административные расходы, связанные с проведением конкурса, оценкой поступаю­щих предложений и принятием решения о победителе.

Следует отметить, что за исключением нескольких работ, посвященных уборке городских территорий и перевозкам, имеется очень мало фактической информации о реальном повышении рен­табельности и качества услуг в результате передачи подрядов ча­стным фирмам. Кроме того, чем сложнее продукт и технология, чем труднее определить, измерить и отследить результаты,  тем выше стоимость при передаче работы на контракт.

Считается, что службой, наиболее глубоко и тщательно изу­ченной в отношении определения сравнительной эффективности работы различных организационных структур, является комму­нальная уборка мусора и сбор вторичного сырья. Большинство полученных результатов свидетельствуют о том, что уборка, осу­ществляемая по контрактам, гораздо рентабельнее муниципальной и не менее эффективна8. Работы, проводимые на протяжении де­сяти лет, показали, что стоимость муниципальной уборки прибли­зительно на 35% превышает стоимость работ по контрактам. При этом низкая стоимость в этом случае не является результатом снижения качества работ. Свидетельства в пользу более высокой производительности уборки твердых отходов частными компания­ми достаточно сильны, однако они не столь уж категоричны. Ожидаемого повышения экономичности часто не происходит из-за сопротивления профсоюзов, отсутствия или слабой конкуренции между подрядчиками, влияния организованной преступности9.

Автомобильные перевозки — еще одна сфера услуг, где широко применяется контрактная система. Международное обследование шестисот транспортных агентств показало, что транспортные сис­темы, которыми владеют и управляют частные компании, обычно оказываются более рентабельными и дают больше отчислений в бюджет, чем системы, которыми владеет и управляет государ­ство10. Основными причинами высокой рентабельности в сфере транспортного обслуживания являются низкая заработная плата транспортных рабочих в частном секторе и жесткая, направленная на защиту труда, политика профсоюзов в общественном секторе. Однако отдельные специалисты считают, что даже если анализ достаточно убедительно показывает значительное снижение издержек при переходе служб на контрактную систему, ограничен­ность базы исследований и их условный характер ослабляют дос­товерность получаемых выводов.

Если практика показала, что в сфере уборки отходов и авто­бусного сообщения контрактная система обычно приводила к по­вышению производительности, то в тех сферах деятельности, где результаты проявляются не сразу, где они целостны и не подда­ются прямому измерению, контрактная система представляет про­блему. В качестве примера можно рассмотреть гуманитарные yслуги, по которым имеется богатый опыт перехода на контракт­овую систему.

Опыт США показывает, что использование муниципальных заказов в данной сфере снизило издержки муниципальных служб, однако качество услуг значительно пострадало: снизилось число воспитателей на определенное число детей, увеличилась числен­ность детских групп и детей в яслях, ухудшилась оборудованность яслей, сократилась заработная плата воспитателей11.

Кроме того, оказалось, что негосударственные детские учреж­дения отсекают беднейшие слои, предпочитая иметь дело с обеспе­ченной клиентурой; тем самым снижается величина затрат на од­ного ребенка. Кажущаяся рентабельность достигается и за счет со­кращения ассортимента предоставляемых услуг — повышается экономичность, но не производительность. Данная тенденция сти­мулировалось политикой «субсидий под заявки», базировавшейся на предположении, что увеличение заявок означает увеличение объема предоставляемых услуг. Эта политика привела к сокраще­нию объема услуг, предоставляемых семьям с низкими доходами, что стало одним из следствий сознательной переориентации феде­ральной политики США с забот о бедных на внимание к обеспе­ченным классам.

Сокращение издержек в сфере гуманитарных услуг во многом тормозится нехваткой конкурирующих между собой подрядчиков. По мере укрепления частной системы все ярче проявляется тен­денция к доминированию немногих мощных подрядчиков, бюро­кратизирующих службы не меньше, чем государственные институ­ты. По мнению многих зарубежных экспертов, в долгосрочной перспективе государство, отказываясь от всех социальных функ­ций, кроме финансирования, поддерживает службы крайне низко­го качества, доходящего иногда до степени оскорбительной экс­плуатации пациентов12.

Передача подрядов требует организации постоянного контроля за ходом выполнения контрактов. Иногда муниципалитеты пере­дают подряды частным фирмам, имея в своем распоряжении тща­тельно составленные технические условия, но забывают о контро­ле, тем самым способствуя их невыполнению. Например, до нача­ла 80-х годов муниципальные службы Нью-Йорка не выставляли жестких требований к подрядчикам, занимающимся установкой и обслуживанием уличного освещения. Контрактом предусматривалось ремонтировать или заменять уличные светильники не позднее десяти дней с момента поступления сигнала о поломке; в против­ном случае за просроченные дни взимался штраф. Это была ра­зумная норма, но власти не вели учета заявок и не могли контролировать выполнение поступивших требований, поэтому им пришлось перейти на более эффективный метод. Теперь все сообще­ния о вышедших из строя фонарях заносятся в компьютеры, и время от времени выборочно контролируется состояние освещения на улицах. Кроме того, город разбили на несколько примерно равных по количеству осветительных приборов участков, при этом одному подрядчику на обслуживание передается не более двух участков.

Учитывая, что многие муниципальные работы не могут пере­даваться частным организациям, в целях увеличения эффективно­сти работы соответствующих муниципальных служб, действующих в отсутствии конкуренции, нужно руководствоваться следующими принципами:

— предоставление возможно более полной финансовой авто­номии;

— часть дополнительно получаемой прибыли должна выде­ляться на нужды развития данной муниципальной службы;

— частая калькуляция себестоимости продукции;

— регулярное проведение инвентаризаций и проверок деятель­ности.

Муниципальный контроль за выполнением работ может вклю­чать в себя проверку жалоб, опрос жителей, прямое наблюдение и проверку производственной документации, а также периодические сопоставления затрат с расходами других подрядчиков и муници­пальных служб.

Качество многих работ эффективно контролируется населени­ем. Достаточно разместить в доступных для жителей местах необ­ходимые контактные телефоны, и низкое качество работ (напри­мер, вывоза мусора) сразу же будет выражаться ростом посту­пающих жалоб. Однако важно, чтобы жалобы населения сначала попадали в муниципальное учреждение, а не напрямую к подряд­чику. В этом случае можно легко и без лишних затрат вести нор­мальный учет эффективности выполнения контракта. Некоторые муниципальные службы забывают об этом, широко сообщая номеpa телефонов подрядчика,  по которым предлагают направлять жалобы.

Опросы жителей могут эффективно использоваться как инструмент, позволяющий оценить степень их удовлетворенности уровнем услуг, оказываемых различными службами. К методам контроля можно отнести также внеплановые проверки на местах и плановые  инспекции   выполнения   определенного   этапа   работ. Многие работы эффективно контролируются путем периодических выборочных  проверок,   например,   качества  уборки  территории, соблюдения графика движения автобусов,  качества ремонта дорожного покрытия и др.

Целесообразно регулярно анализировать жалобы населения и издержки применительно как к муниципальным службам, так и к частным фирмам; сравнивать также издержки, связанные с разбо­ром жалоб и контролем за выполнением условий контракта. Не­обходимо проводить опросы общественного мнения по телефону и с помощью опросных листов, распространяемых в отдельных кварталах. Можно применять фотоконтроль качества работ, а также скрытое наблюдение, которое проводится за работой муни­ципальных и частных бригад с фиксацией результатов. Высокую эффективность показывает такая мера, как назначение старших по подъездам, домам, в задачи которых входит своевременное ин­формирование муниципальных властей о возникающих неполадках и жалобах населения.

Контроль за выполнением подрядных работ требует тщатель­ного планирования, включая определение того, что и как оцени­вать, подготовку проверяющих, а также процедуры учета и анали­за. На роль инспекторов хорошо подходят пенсионеры и домохо­зяйки, поскольку такая работа обычно не требует штатных ква­лифицированных сотрудников на полной ставке.

Целостное использование системы муниципального заказа, со­гласно которой каждое структурное подразделение представляет подробные заявки на расходы по конкретным, максимально дета­лизированным позициям, позволяет значительно повысить эффек­тивность расходования бюджетных средств. Муниципальные кон­тролирующие и представительные органы получают возможность анализировать поступившие заявки на предмет соответствия суще­ствующим нормативам, целесообразности и эффективности расхо­дования средств. Основное преимущество системы единого муниципального заказа заключается в том, что расходование средств осуществляют не отраслевые структурные подразделения админи­страции и соответствующие муниципальные службы, а специаль­ное подразделение (служба единого заказчика), которое формиру­ет из поступивших заявок проект муниципального заказа, и после его утверждения производит размещение. Таким образом удается исключить возможные случаи злоупотреблений и неэффективного расходования средств со стороны отраслевых муниципальных служб.

Схема формирования и размещения муниципального заказа

экономическая безопасность

Развитие экономики под воздействием рыночных механизмов выделило в качестве самостоятельной функцию государства по защите экономической безопасности. Рыночные механизмы не спо­собны выполнять данную функцию. Как правило, экономические интересы хозяйствующих субъектов не противоречат националь­ным интересам. Однако такие противоречия могут часто возни­кать. Например, рыночные механизмы делают выгодным развитие экологически вредных производств, а государство заинтересовано сдерживать их развитие и импортировать соответствующую про­дукцию. Для разрешения подобных противоречий государство должно осуществлять свою функцию обеспечения экономической безопасности.

Государство может обеспечить лишь защиту от наиболее важ­ных и крупных угроз. Население же в своей повседневной жизни сталкивается со значительно большим спектром угроз, многие из которых носят местный характер. Защитить население от многих подобных местных угроз экономической безопасности наиболее эффективным образом могут органы местного самоуправления, как органы наиболее приближенные к населению.

Объектами экономической безопасности муниципального обра­зования являются территория муниципального образования, насе­ление и все, относящееся к экономике, расположенное на данной территории (участке земной поверхности, имеющем отдельные границы и пространственный базис деятельности, включающий производственные фонды, инфраструктуру, который рассматрива­ется как среда жизнедеятельности населения, совокупность ресур­сов развития).

Объектом исследования экономической безопасности на муниципальном уровне является кругооборот расходов и доходов, то­варов, услуг и ресурсов на основе различных форм собственности. Основанием для оценки угроз и ущербов от воздействия угроз как приемлемых или неприемлемых являются критерии экономической безопасности, которые могут быть качественными или количест­венными. Критерии, в свою очередь, выражаются показателями экономической безопасности. Таким образом, сущность экономиче­ской безопасности реализуется в системе ее критериев и показателей**.

Учитывая особенности проблем обеспечения муниципальной экономической безопасности, необходимо выработать особую сис­тему параметров, ориентированной на небольшую территорию. Существующие системы показателей оценки экономической безо­пасности ориентированы в основном на федеральный и регио­нальный уровни. Однако учитывая важность и специфические особенности муниципальных проблем, представляется необходи­мой специальная проработка проблем показателей безопасности для муниципальных образований. Целями применения подобной методики являются:

— оценка кризисных ситуаций и угрозы их возникновения в социально-экономической сфере муниципального образования;

— оценка влияния местных кризисных ситуаций на националь­ную безопасность субъекта Федерации и России в целом;

— разработка и обоснование программно-целевых мероприятий по обеспечению экономической безопасности.

Основные требования к системе социально-экономических показателей анализа муниципального образования:

— система социально-экономических показателей муниципаль­ного образования должна быть взаимоувязана с общей схемой анализа и показателей, использующихся на федеральном, регио­нальном, отраслевом уровнях;

— показатели муниципальной безопасности должны быть со­вместимы с действующей в стране системой учета, статистики и прогнозирования;

— система социально-экономических показателей должна отве­чать перечню основных угроз экономической безопасности муни­ципального образования;

— перечень социально-экономических показателей, используе­мых для анализа, должен быть минимален, легко доступен и до­пускать простую интерпретацию;

— результаты анализа должны допускать простую и наглядную проверку на непротиворечивость существующему положению;

— социально-экономические показатели должны относиться к одному временному периоду, описывая своего рода срезы соци­ально-экономической ситуации;

— показатели должны допускать возможность осуществлять регулярный мониторинг и прогнозирование факторов, влияющих на уровень угроз безопасности муниципального образования.

Анализ положения в муниципальном образовании должен опираться на набор индикаторов экономической безопасности, ко­торый позволит выявить и оценить грядущие угрозы, а также реа­лизовать необходимый комплекс программно-целевых мер по сни­жению уровня угроз.

Критерий экономической безопасности — оценка состояния экономики с точки зрения важнейших процессов, отражающих сущность экономической безопасности. Критерий не может прини­маться как прямое руководство к действию. Требуется гибкий подход к его корректировке и реализации в соответствии с перио­дической перестройкой ресурсно-производственного потенциала, созданием новых хозяйственных рычагов, структур управления.

По мнению большинства исследователей, основой формирова­ния этих показателей является тесная взаимосвязь понятия безо­пасности с категорией риска. Концепция риска в стратегии эконо­мической безопасности включает в себя два важнейших элемента: оценку риска и управление риском. Оценка риска носит, как пра­вило, экспертный, вероятностный характер. Управление риском предполагает предвидение возможных критических социально-экономических ситуаций с тем, чтобы предотвратить, ослабить и смягчить их последствия. Поэтому оценка уровня экономической безопасности предполагает наряду с анализом факторов риска ис­пользование категорий потерь (ущерба) фактических, ожидаемых, потенциальных, компенсируемых и некомпенсируемых.

Критерии экономической безопасности диктуют выбор опреде­ленных показателей экономической безопасности объекта исследо­вания, которые будут описывать и характеризовать его эволюцию, уровень его количественных и качественных параметров в системе мировой статистики. Для экономической безопасности важное зна­чение имеют не сами показатели, а их пороговые значения, т.е. предельные величины, несоблюдение значений которых препятст­вует нормальному ходу развития различных элементов воспроиз­водства, приводит к формированию негативных, разрушительных тенденций для муниципального образования. Таким образом, по­казатели, по которым определены пороговые значения, выступают системой показателей экономической безопасности.

К основным критериям, характеризующим интересы муници­пального образования в области безопасности и обеспечивающим приемлемые для большинства населения условия жизни и разви­тия личности, устойчивость социально-экономической ситуации, относятся:

— расширенное воспроизводство экономической и социальной инфраструктуры, муниципальной экономики;

— границы критической зависимости муниципального образо­вания от ввоза важнейших видов продукции первой необходимо­сти;

— обеспечение необходимого уровня обслуживания потребно­стей населения с целью формирования условий для нормального жизнеобеспечения населения муниципального образования.

Выявление угроз экономической безопасности муниципального образования и прогнозирование их последствий осуществляется с помощью мониторинга.

В распоряжении местной власти постоянно должен находиться инструментарий анализа потенциальных и реальных угроз эконо­мической безопасности, альтернативный набор решения данных проблем.

Важнейшей проблемой, от решения которой зависит разработ­ка эффективных мер политики местных органов власти по преду­преждению ущерба, является определение системы пороговых уровней снижения экономической безопасности в ответ на действие тех или иных факторов риска. Например, уровень и качество жизни основной массы населения, за границами которого возника­ет опасность неконтролируемых социальных, трудовых, межна­циональных и других конфликтов, создается угроза выживанию.

Система параметров (пороговых значений) экономической безопасности муниципального образования должна основываться на принципиальных положениях Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации, одобренных Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608.

Каждый из основных индикаторов угроз экономической безо­пасности связан с оценкой ситуации в определенной сфере. Расчет показателей, рассматриваемых изолированно друг от друга, не по­зволяет получить объективную оценку. Только система показате­лей позволяет сделать выводы о реальной степени угрозы эконо­мической безопасности. Показательно сопоставление показателей безопасности соседних муниципальных образований. Практика показывает, что нужно не просто определить чисто макроэкономи­ческие индикаторы, на которые трудно повлиять в оперативном порядке (их динамика складывается достаточно инерционно и под воздействием многих факторов, которые зачастую не поддаются влиянию). Целесообразно использовать индикаторы, которые под­даются воздействию со стороны органов власти как в стратегиче­ском, так и в тактическом плане. Выявляются критические точки и способы воздействия на них.

Критическая величина экономических показателей безопасно­сти на определенной территории не всегда означает ситуацию пол­ного краха социально-экономической сферы или отдельных ее об­ластей. Она прежде всего свидетельствует о необходимости опера­тивного вмешательства органов управления с целью изменения опасных тенденций.

Можно выделить следующие группы объектов для индикатив­ного анализа экономической безопасности муниципального обра­зования:

— показатели состояния инфраструктуры (динамика воспроиз­водства, работоспособность и степень изношенности, техническая аварийность, число объектов инфраструктуры на 10 000 человек и др.);

— демография, уровень и качество жизни (рождаемость и смертность, продолжительность жизни, заболеваемость; средняя и минимальная заработная плата и пенсии в сравнении с прожиточ­ным минимумом; различие в уровне доходов между отдельными слоями населения; потребление важнейших видов продовольствия и обеспеченность товарами длительного пользования, преступность и др.);

— динамика занятости населения, в том числе по половозраст­ным и социальным группам населения;

— состояние финансово-бюджетной и кредитной системы, обеспеченность финансовыми и материальными ресурсами важнейших муниципальных нужд, обеспеченность ресурсами исполнения от­дельных делегированных государственных полномочий;

— действенность системы государственной власти, механизмов правового и административного регулирования;

— состояние окружающей среды, экология.

Рассмотрим более подробно пороговые значения индикаторов уровня жизни населения, как наиболее важные для муниципаль­ного уровня управления. В этой области часто используются сле­дующие показатели:

— доля в населении граждан, имеющих доходы ниже прожи­точного минимума;

— средняя продолжительность жизни;

— разрыв между доходами 10% самых высокодоходных и 10% самых низкодоходных групп населения;

— уровень рождаемости;

— уровень смертности и заболеваемости от различных причин;

— сопоставление средней заработная платы и пенсии в данном муниципальном образовании с прожиточным минимумом и выпла­ти в соседних муниципальных образованиях;

— уровень безработицы;

— уровень обеспеченности различными товарами длительного пользования;

— уровень преступности.

При расчете показателей дохода следует учитывать, что эти данные часто несколько занижены, так как рассчитываются толь­ко на основе денежных доходов населения без учета натуральных доходов от собственных подсобных хозяйств и без учета бесплат­ных благ и услуг, получаемых населением. Кроме того, не учиты­ваются многие перераспределенческие потоки. В частности, дохо­ды от неформальной, нерегистрируемой занятости, от безвозмезд­ной помощи родственников друг другу. В результате этой дея­тельности населения происходит перелив доходов от одной группы населения к другой.

Однако это не снимает остроту проблемы с позиции угрозы безопасности. Дело в том, что величина прожиточного минимума установлена на таком низком уровне, что пороговым значением по этому индикатору должно было бы быть отсутствие граждан, имеющих доходы ниже данного уровня. Что касается разрыва в доходах между высоко- и низкодоходными слоями населения, то пороговое значение по этому индикатору в России предварительно определяется на уровне, обычно принимаемом в развитых зару­бежных странах, где разрыв в 8 раз не вызывает социальных конфликтов. Однако население России привыкло к разрыву в до­ходах максимум в 4—5 раз. Поэтому, по возможности, следует принимать более жесткие параметры пороговых значений по дан­ному индикатору.

Важно подчеркнуть, что наивысшая степень безопасности дос­тигается при условии, что весь комплекс показателей находится в пределах допустимых границ своих пороговых значений, а поро­говые значения одних показателей достигаются не в ущерб дру­гим.

Оценка интегрального показателя уровня экономической безопасности осуществляется преимущественно в виде табличного со­поставления основных экономических показателей муниципально­го образования с их пороговыми значениями: