§ 5.Законодательная власть

Структура парламента. Законодательным органом федерации яв­ляется Национальный конгресс. Он состоит из палаты депутатов (513 человек) и сената (81 сенатор). Палата депутатов, как говорилось, избирается на 4 года по пропорциональной избирательной системе, при­чем в отличие от США, согласно конституции Бразилии, на равных осно­ваниях в выборах участвует население федеральной территории (в на­стоящее время все территории преобразованы в штаты или присоедине­ны к ним) и федерального округа. В результате пропорциональной систе­мы выборов в палате депутатов представлены несколько партий, большинство их которых имеет небольшое представительство. Такая раздробленность при данной форме правления объективно ослабляет парламент и усиливает власть президента.

Сенат состоит из представителей штатов и федерального округа. сенаторов и их заместителей (по три сенатора и по два заместители каждого сенатора). Территория в сенате не представлена.

Правовое положение депутатов, сенаторов и их заместителей соответствует принципам парламентаризма (свободный мандат, иммунитет индемнитет и др.). Судит членов парламента за совершенные преступления только Верховный федеральный суд, во время войны они могут быт;

призваны в армию только с разрешения соответствующей палаты (в мир

549

 ное время призыв вообще невозможен), депутатам и сенаторам и их заместителям запрещено вступать в сделки по поводу государственного имущества, с государственными предприятиями, они не могут совме­щать свой пост с должностью министра, губернатора, секретаря (мини­стра) штата, префекта столичного (федерального) округа. Член парла­мента Бразилии — один из наиболее высокооплачиваемых парламента­риев в мире (150 тыс. долл. США в год).

Каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы, при­нимает свой регламент; существует также специальный регламент со­вместного заседания обеих палат.

Палаты избирают председателей (обычно из наиболее многочислен­ной фракции) и их заместителей (из другой фракции), секретарей, от­раслевые постоянные комиссии, создают в случае необходимости вре­менные комиссии (в том числе объединенные комиссии палат), образуют раздельные и совместные расследовательские комиссии. Комиссии со­здаются пропорционально численности партий и блоков. Они вправе вызывать министров для дачи информации, принимают петиции и заяв­ления граждан об упущениях властей, обсуждают законопроекты и госу­дарственные программы, но никаких указаний министрам они давать не вправе.

Полномочия парламента разделены на две группы: вопросы, кото­рые он решает с санкции президента (Бразилия — президентская рес­публика), и вопросы, которые он решает самостоятельно (исключи­тельные полномочия Национального конгресса). К первой группе вопро­сов относятся: система налогообложения, регулирование вооруженных сил, национальные планы, соединение или разделение территорий и шта­тов, создание министерств и других органов публичной администрации, создание прокуратуры, административных судов, амнистия и др., всего 17 вопросов.

Без санкции президента Национальный конгресс вправе окончатель­но решать вопросы о международных соглашениях, о проходе иностранных войск через национальную территорию; он уполномочивает президента решать вопросы войны и мира, дает разрешение на федеральную интервенцию в штат, утверждает инициативы государственной власти по ядерным программам, акты исполнительной власти о продаже или кон цессии публичных земель размером более 2500 га, акты исполнительны органов, которые изданы на основе регламентарной власти или делегирования законодательных полномочий, дает разрешение президенту и вице-президенту покинуть страну на срок более 15 дней, назначает де нежное содержание президенту, вице-президенту и министрам, и т.д.

Помимо совместных полномочий каждая из палат парламента имеет свою компетенцию. Палата депутатов (как и сенат) решает вопросы

550

 своей внутренней организации, принимает регламент, избирает часть членов Совета республики (совещательного органа при президенте). Большинством голосов в 2/3 своего состава палата депутатов может возбудить импичмент против президента и вице-президента, после чего дело для юридической квалификации передается Федеральному верхов­ному суду, а затем в сенат. Палата вправе также начать такой процесс против министров.

Полномочия сената в Бразилии шире, чем полномочия палаты депу­татов. По обвинительному заключению, принятому 2/3 голосов палаты депутатов, сенат принимает заключение о виновности президента, вице- президента и министров и увольняет их в отставку, после чего они подлежат суду на общих основаниях. Он может и без процедуры импичментг. предавать суду Верховного суда министров, генерального прокурора я генерального атторнея (своего рода «государственного» адвоката), предварительно одобрять путем тайного голосования назначение президентом на должность некоторых высших должностных лиц (председателя правления Центрального банка, генерального прокурора, некоторых судей и др.), избирает часть членов Совета республики, дает разрешение на внешние финансовые операции государства, штатов, городов, муниципий. Министры, однако, в отличие от США утверждению сенатом не подлежат. По предложению президента сенат утверждает границы штатов, федерального округа, территорий муниципий, полностью или частично отменяет исполнение законов, признанных неконституционными Федеральным верховным судом, смещает досрочно генерального прокурора республики.

Сессии и заседания Национального конгресса. Конгресс собирается на сессии дважды в год в указанные в конституции дни и сроки: с 15 фев­раля по 30 июня и с 1 августа по 15 декабря. Если президент не издаст указ о созыве сессии, депутаты могут собраться на сессию сами. Установ­ление даты и срока сессий в конституции направлено в Бразилии против президентского своеволия. В период сессий, как правило, проводятся раздельные заседания палат. Совместные заседания проводятся только в установленных конституцией случаях: при открытии очередной сессии (конституция не предусматривает этого для чрезвычайной сессии), при принятии и изменении регламента совместного заседания палат, при заслушивании послания президента, при рассмотрении вопроса о вето президента, наложенного на законопроект. На совместных заседаниях палат председательствует председатель сената.

Чрезвычайные сессии парламента созываются председателем сената в случае объявления состояния обороны, осадного положения, федераль­ного вмешательства, по требованию президента республики, председате­лей палат, большинства членов любой палаты. На чрезвычайных сессиях

551

 могут рассматриваться только те вопросы, которые указаны при созыве сессии.

Законодательный процесс. Конгресс принимает различные виды актов: поправки к конституции, дополнительные законы, делегирующие законы, простые (обыкновенные) законы, законодательные декреты, акты о временных мерах и др. Дополнительные и органические законы принимаются по вопросам, указанным в конституции (они в определен­ной мере издаются в развитие конституции), причем большинством спи­сочного состава палат, а не присутствующих на заседании. Право зако­нодательной инициативы по законам разного рода также неодинаково. Инициатива внесения дополнительных и простых законов принадлежит членам конгресса, президенту, Федеральному верховному суду, высшим судам, генеральному прокурору, а также гражданам в форме народной законодательной инициативы, о которой говорилось выше. Однако по многим вопросам законопроекты вносит только президент: о числен­ности вооруженных сил, о публичных службах, о служебной и админи­стративной организации, об управлении федеральными территориями, об обороне страны, об организации прокуратуры, о создании минис­терств и их полномочиях и др.

Законопроект обсуждается в двух или трех чтениях с участием по­стоянных комиссий и после его принятия парламентом (одни законы принимаются большинством присутствующих депутатов, другие, более важные — большинством списочного состава палат, поправки к консти­туции — 3/5 состава и дважды) направляется на подпись президенту. Президент в течение 15 дней имеет право наложить на закон вето (в отношении как всего закона, так и любой его части). Вето преодолевает­ся большинством всего состава парламента на совместном заседании обеих палат путем тайного голосования.

Кроме того, президент вправе принимать акты, имеющие силу зако­на, на основе делегированных ему парламентом полномочий, причем проекты таких законов представляются им самим. Конституция, правда, запрещает делегировать президенту исключительные полномочия парла­мента и палат, полномочия по организации судов и «публичного минис­терства» (орган, отчасти похожий на прокуратуру и ведомство контро­ля), по вопросам гражданства и прав граждан, а также перспективного планирования. Делегирование законодательных полномочий президен­ту осуществляется на совместном заседании обеих палат парламента. Акты делегированного законодательства требуют утверждения боль­шинством состава обеих палат Национального конгресса. Президент может принимать временные акты, имеющие силу закона. В этом слу­чае в течение 5 дней должен быть созван парламент для утверждения временного акта президента, которое производится в том же порядке, что

552

 и утверждение акта, изданного на основе делегирования законодатель­ных полномочий, в противном случае он теряет силу. Наконец, органы исполнительной власти, подчиненные президенту, сам президент вправе издавать нормативные акты на основе регламентарной власти.

Бюджетные и контрольные полномочия парламента. Согласно конституции, парламент принимает бюджет по общим правилам законо­дательного процесса. Президент представляет проект бюджета сразу в обе палаты. Поправки к нему могут предлагаться лишь совместной ко­миссией парламента, которая изучает проект. Для принятия поправок об увеличении расходов и сокращении доходов государства требуется со­гласие президента. Поэтому право вето практически не распространяет­ся на закон о бюджете. Если парламент не примет бюджет к началу финансового года, могут быть введены временные акты или будет дейст­вовать бюджет прошлого года.

Парламент имеет контрольные полномочия в отношении исполни­тельной власти, но эти полномочия невелики. Постоянные комиссии палат и сами палаты могут требовать информации от министров (в связи с этим практикуется и право вопроса к министрам на заседаниях палат), но ответственность министров перед парламентом не предусмотрена. В соответствии с конституцией парламент осуществляет финансовый и нефинансовый контроль над другими органами управления, причем этот контроль осуществляется с точки зрения не только законности актов управления, но и их эффективности. Формой контроля являются, в част­ности, парламентские слушания, организуемые постоянными комиссия­ми палат. Осуществлять финансовый контроль парламенту помогает Суд счетов. Он может, в частности, налагать штрафы за незаконные или неправильные расходы.

Выше говорилось также о других контрольных полномочиях парла­мента, включая его полномочия в международной сфере, в отношении федерального вмешательства и т.д.