2.1. Сутність, мета та підстави застосування міліцією адміністративно-запобіжних заходів

Серед заходів адміністративного примусу завдяки своїй профілактичній спрямованості, а саме з цього, як уявляється, починається процес правоохорони, адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються підрозділами міліції та іншими управлінськими структурами, займають чи не найважливіше місце. Адміністративно-запобіжні заходи передбачають у встановлених законом випадках застосування обмежень до громадян та організацій і в цьому виявляється їх примусовий характер, хоча правопорушення при цьому відсутні. Тобто ці заходи мають чітку профілактичну спрямованість, орієнтовані на захист інтересів громадської безпеки, на недопущення вчинення правопорушень.

Якщо заходам припинення і адміністративним стягненням в адміністративно-правовій літературі приділено певну увагу, то цього не можна сказати про заходи адміністративного запобігання. Зокрема, про заходи, які застосовуються в правоохоронній діяльності міліції, незважаючи на те, що їх практична значущість не викликає сумніву. В спеціальних дослідженнях, які стосуються проблем адміністративного примусу, дуже рідко можна зустріти аналіз специфічних рис адміністративно-запобіжних заходів, їх видів, практики застосування, ефективності дії тощо. У кращому випадку справа обмежується переліком цих заходів і їх короткою характеристикою. В той же час інтереси посилення боротьби з правопорушеннями вимагають більш детального дослідження правової природи цих заходів, механізму їх дії, підстав і процедур застосування, тому що все це дає необхідне уявлення про різноманітні елементи цих заходів, що, в свою чергу, дозволить найбільш правильно і ефективно застосовувати їх на практиці. В ході такого дослідження має бути насамперед сформульована юридична конструкція адміністрати-

>>>68>>>

вно-запобіжних заходів, визначено їх поняття. Чітке визначення поняття цих правоохоронних заходів дозволить, на нашу думку, обґрунтувати реальне їх існування, відмежувати їх від інших засобів, що входять до системи примусових заходів, визначити їх конкретне коло.

В наш час найчастіше під адміністративно-запобіжними заходами розуміються дії, спрямовані на попередження правопорушень і недопущення їх негативних, шкідливих наслідків, а також на запобігання настанню обставин, що загрожують громадській і особистій безпеці громадян1. Інколи до цього додають необхідність боротьби із стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями та іншими надзвичайними ситуаціями, проте не згадують про попередження правопорушень2.

Зустрічаються також праці, в яких просто називаються заходи адміністративного попередження як заходи, не пов'язані з адміністративним проступком3 і застосовуються у зв'язку з особливою державною і суспільною необхідністю4, або визначається тільки їх мета5 чи просто констатується факт самостійного існування адміністративно-запобіжних заходів6.

Найбільш повно свого часу сутність адміністративно-запобіжних заходів дослідив Ю.С. Рябов, який визначає ці заходи як вказівки, що містяться в диспозиціях норм адміністративного права, реалізація яких здійснюється в примусовому порядку суворо на законних підставах уповноваженими органами держави (їх представниками) в разі настання певних обставин з метою попередження

' Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П. Коренева. - М., 2000. - С. 229.

2 Коваль Л. Адміністративне право України. - С. 97; Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і ф-тів / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 152.

' Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - С. 42.

Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина. - С. 12.

5 Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 30; Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 198.

Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьева. - С .113.

>>>69>>>

правопорушень і забезпечення громадської безпеки1. Однак і з цим визначенням не можна повністю погодитися.

Як видно із зазначеного, в літературі практично відсутні єдині підходи до визначення адміністративно-запобіжних заходів, причому, в кожній із зазначених праць наголос робиться на інших аспектах цього правового явища: в одному випадку підкреслюється мета заходів, в іншому - відсутність проступків як специфіка підстав їх застосування, нарешті, Ю.С. Рябов, назвавши і примусовий порядок застосування, і попередження правопорушень та забезпечення громадської безпеки як мету застосування, чомусь ототожнює ці заходи з приписами правових норм. Проте жоден з авторів не наголошує на тому, про що ж іде мова, чому властива та чи інша мета, що має специфічні підстави застосування.

Тут потрібно просто повернутись до визначення сутності адміністративного примусу в цілому. Нагадаємо, що його поняття визначається через поняття засобів впливу, які застосовуються до певних об'єктів, тобто адміністративний примус є в першу чергу впливом, причому, різним за характером - моральним, майновим, особистісним, організаційним тощо. Відповідно, адміністративно-запобіжні заходи також є насамперед засобами впливу на певні об'єкти, їх застосування тягне для таких об'єктів певні наслідки, обмеження, незручності тощо.

З метою всебічного з'ясування сутності зазначених заходів зупинимось детальніше на аналізі їх характерних рис чи властивостей. Слід насамперед зазначити, що зміст адміністративно-запобіжних заходів частіш за все полягає у встановленні для відповідних суб'єктів обмежень і заборон2. Причому, такі обмеження і заборони мають конкретну, персоніфіковану спрямованість, вони є результатом застосування правових норм, що відрізняє їх від заборон, закріплених в нормах права і адресованих невизначеному колу осіб. Наявність обмежувального характеру часто відображається навіть у назвах заходів, наприклад, заборона руху транспорту, тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості тощо.

'   Рябов  Ю.С.  Административно-предупредительные  меры:  Теоретические вопросы. - Пермь, 1974. - С. 45.

Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і ф-тів / За ред. Ю.П. Битяка.-С. 153.

>>>70>>>

Тут доречно нагадати позицію Д.М. Бахраха, який заперечує існування адміністративно-запобіжних заходів, які він зараховує до заборон (норм права), оскільки їх ніби-то звернено не до окремої особи, а до всіх (або багатьох) громадян, загальні ж заборони не викликають конкретних правовідносин, а поза конкретних правовідносин не може бути примусу1. Справді, примусові заходи застосовуються за допомогою індивідуальних актів застосування норм права, таке застосування можливе тільки в рамках конкретних правовідносин. Фактично тут суперечка йде про те, чи слід вважати діяльність державних органів, в тому числі міліції, щодо застосування запобіжних заходів встановленням загальправових заборон, тобто нормотворчою діяльністю, чи вона є правозастосовчою, заснованою на індивідуальних актах управління, які породжують конкретні правовідносини. На нашу думку, правозастосовчий характер такої діяльності не викликає жодних сумнівів. Незалежно від того, чи йде мова про особистий огляд пасажирів, адміністративний нагляд чи інші адміністративно-запобіжні заходи, мають місце індивідуальні акти застосування правових норм.

На відміну від загальправових заборон, які звертаються до невизначеного кола осіб і виконуються на основі волевиявлення цих осіб, тут має місце імперативна, категорично владна вимога до конкретної особи з боку органу управління, який сам визначає наявність умов, що є підставою для застосування відповідних примусових засобів. Діючи на основі спеціальних повноважень, передбачених у правових нормах, працівники міліції вступають в таких випадках у конкретні адміністративно-правові відносини з підвладним суб'єктом2. Зазначені заходи, встановлюючи певні обмеження, заборони, є засобами забезпечення виконання громадянами та іншими суб'єктами своїх правових обо'вязків3.

Чи не найважливішою властивістю адміністративно-запобіжних заходів є їх профілактичний, попереджувальний

' Бахрах Д.Н. Административная ответственность. - Пермь, 1966. - С. 13.

2  Ардавов М.М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией: Дисс.... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 1998. -С. 41.

3   Адміністративна діяльність. Частина особлива: Підручник / За заг. ред. О.М. Бандурки. - Харків, 1998.-С. 71.

>>>71>>>

характер, який відображено вже в самій назві цих заходів. Сутність профілактичного впливу запобіжних заходів, як справедливо зазначається в літературі, полягає, по-перше, в тому, щоб не допустити протиправної поведінки з боку конкретних осіб, які до такої поведінки схильні, а по-друге, в усуненні причин, які сприяють вчиненню правопорушень, і створенні умов, які виключають протиправну поведінку1. Слід також додати, що застосуванням адміністративно-запобіжних заходів в ряді випадків забезпечується виявлення правопорушень, завдяки чому також здійснюється профілактичний вплив.

Адміністративно-попереджувальні заходи не пов'язані із вчиненням правопорушень, їх використання допускається за відсутності останніх. Причому, це єдина група заходів державного примусу, фактичну підставу застосування яких не становить правопорушення. Вони їм запобігають, відвертають їх вчинення, тоді як застосування інших примусових заходів спрямовано проти винних у вчиненні правопорушень.

Адміністративно-запобіжні заходи є засобами примусового впливу на різних осіб. Як цілком обґрунтовано вважає більшість авторів, незважаючи на яскраво виражений профілактичний характер, подібні заходи здійснюються в примусовому порядку, тобто в процесі однобічної реалізації владних повноважень і тому безпідставними є спроби вважати їх заходами, позбавленими елементів адміністративного примусу2.

Важливо також підкреслити характер юридичних наслідків, які настають внаслідок застосування адмінісгративно-запобіжних заходів. Такі заходи не є санкціями, тобто вони не є реакцією на протиправну поведінку, тому, звичайно, і не викликають властивих їй наслідків. Варто підтримати думку Ю.С. Рябова, який вважає, що якщо застосуванням санкцій, поряд з карою (покаранням), засуджується поведінка правопорушника, то застосуванням диспозицій, які містять вказівки на адміністративно-запобіжні заходи, особа не карається і її поведінка не засуджується. Фактом реалізації адміністративно-запобіжних заходів

' Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 198. 2 Ардавов М.М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией. - С. 37.

>>>72>>>

на особу покладається лише специфічний юридичний обов'язок, який має бути ним виконано1.

Адміністративно-запобіжні заходи тісно пов'язані із заходами припинення і заходами стягнення. Зв'язок адміністративно-запобіжних заходів із заходами адміністративного припинення виявляється, перш за все, в тому, що вони в багатьох випадках є попередниками заходів адміністративного припинення. Адміністративно-запобіжні заходи взагалі мають багато спільного із заходами адміністративного припинення. В основному це стосується забезпечення можливості притягнення правопорушників до адміністративної чи кримінальної відповідальності. Так, огляд речей, особистий огляд можуть застосовуватися міліцією як адміністративно-запобіжні заходи і як заходи, спрямовані на припинення протиправного діяння, забезпечення можливості для вирішення питання про притягнення порушника до адміністративної або кримінальної відповідальності (тобто як заходи адміністративного припинення). І хоча питання про віднесення огляду до того чи іншого виду адміністративного примусу має більше теоретичне, ніж практичне значення, не можна не помітити практичної значущості зазначеної проблеми, оскільки використання огляду регулюється цілою низкою законів України, а його застосування переслідує різну мету. Так, огляд, який застосовується відповідно до Закону України «Про міліцію», може бути і запобіжним заходом, і заходом припинення забезпечувального характеру, що переконливо довів О.М. Бандурка2.

Разом з тим адміністративно-запобіжні заходи виконують свої особливі правоохоронні функції, які відрізняють їх від інших заходів адміністративного примусу, що і визначає їх самостійне місце в системі цих заходів. Зокрема, на відміну від заходів адміністративного припинення, які безпосередньо переривають наявні правопорушення або об'єктивно протиправні діяння, створюють умови для встановлення особи порушника, з'ясування обставин справи, тобто можливості для подальшого застосування до порушника заходів відповідальності адміністративного чи іншого характеру, адміністративно-запобіжні заходи не переривають наявне правопорушення, а попереджають, відвер-

' Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: Теоретические вопросы. - С. 45.

Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис.... канд. юрид. наук. - С.31-32.

>>>73>>>

тають його вчинення (термін «запобігати» означає не допускати чогось заздалегідь, відвертати1).

На відміну від адміністративних стягнень, які є реакцію на вчинений адміністративний проступок, адміністративно-запобіжні заходи не містять у собі елементу покарання особи, до якої вони застосовуються, до того ж, їх використання часто зовсім не пов'язане з протиправною поведінкою конкретних осіб. Адміністративно-запобіжні заходи, не маючи карального характеру, не потребують встановлення вини порушника як обов'язкової умови застосування, а також інших обов'язкових ознак протиправного діяння.

Всі заходи адміністративного примусу, як зазначалося, переслідують власну мету. Вказівку на мету адміністративно-запобіжних заходів можна зустріти в багатьох літературних джерелах. Найчастіше автори називають два види мети, властивих зазначеним заходам: 1) недопущення, відвернення правопорушень; 2) забезпечення громадського порядку і громадської безпеки у різних надзвичайних ситуаціях2. Певного уточнення потребує, на нашу думку, перший вид мети адміністративно-запобіжних заходів. Справа в тому, що частіш за все ця мета визначається просто як попередження правопорушень (інколи уточнюються види правопорушень - адміністративні проступки і злочини, з чим варто погодитися), але зустрічається обмеження такого попередження спеціальною превенцією, тобто наголошується на тому, що зазначені заходи спрямовані на попередження правопорушень з боку конкретного суб'єкта3. Однак в ряді випадків метою застосування адміністративно-запобіжних заходів є попередження не вчинення протиправних діянь з боку певних осіб, а недопущення тих чи інших видів правопорушень. Наприклад, огляд пасажирів повітряних суден та їх багажу переслідує мету попередження порушень правил безпеки польотів цих суден. Тому попередження правопорушень як основна мета адміністративно-запобіжних заходів має два прояви: попере-

1  Новий тлумачний словник української мови. У 4-х т. / Укладачі Яременко В.В., Сліпушко О.М. - Т. 2. - К., 1999. - С. 89.

2  Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 30; Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. -С. 199-200.

3   Рябов  Ю.С. Административно-предупредительные меры:  Теоретические вопросы. - С. 35.

>>>74>>>

дження правопорушень з боку конкретних суб'єктів і недопущення певних видів правопорушень.

Що стосується забезпечення громадського порядку і громадської безпеки у різних надзвичайних ситуаціях (соціального чи техногенного характеру або природного походження), то ця мета також сформульована в дуже загальному вигляді. Більш конкретно в цих випадках мова знову ж таки йде про недопущення можливих правопорушень, а також про відвернення їх негативних, шкідливих наслідків1.

Говорячи про підстави застосування адміністративно-запобіжних заходів, слід зазначити, що, на відміну від заходів стягнення і заходів припинення, які є реакцією на протиправні діяння суб'єктів, запобіжні заходи конкретної фактичної підстави застосування не мають, вони використовуються для попередження, профілактики правопорушень, а також для підтримання правопорядку за різних надзвичайних обставин. У зв'язку з цим щодо адміністративно-запобіжних заходів частіше використовують термін не «підстави», а «умови» застосування2, хоча ці терміни, на нашу думку, є однопорядковими.

Такими умовами чи підставами можуть бути неодноразове вчинення адміністративних проступків (наприклад, взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки осіб, які систематично порушують громадський порядок), реальне припущення про намір особи вчинити правопорушення (огляд пасажира та його багажу, транспортних засобів), неодноразове засудження до позбавлення волі (адміністративний нагляд), виникнення обставин, що загрожують громадській і особистій безпеці громадян (тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об'єкти, обмеження руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів) тощо3. Для одних випадків підстави об'єктивно не залежать від суб'єкта і його поведінки. Так, наприклад, використання

' Игитов В.И. Административно-правовые и общественные меры воздействия в области охраны общественного порядка: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. -М., 1965.-С. 7.

2   Адміністративна діяльність. Частина особлива: Підручник / За заг. ред. О.М. Бандурки. - С. 71; Битяк Ю.П., Зуй В.В. Адміністративне право України. Конспект лекцій. - Харків, 1996. - С. 79.

3   Рябов Ю.С.  Административно-предупредительные меры: Теоретические вопросы.-С. 48-51.

>>>75>>>

працівниками міліції транспортних засобів підприємств, установ, організацій має місце при виникненні необхідності переслідування злочинця працівниками міліції. Для застосування інших заходів такі підстави виникають у зв'язку з настанням умов, що хоча і не є результатом вчинення конкретного правопорушення особою, але безпосередньо пов'язані з її попередньою антигромадською поведінкою, що вказує на можливість вчинення нею правопорушень, наприклад, систематичне порушення громадського порядку і зловживання спиртними напоями (при взятті на облік і офіційному застереженні про неприпустимість протиправної поведінки), визнання особи особливо небезпечним рецидивістом, засудження до позбавлення волі за тяжкі злочини чи така поведінка в місцях позбавлення волі, яка свідчить про злісне небажання стати на шлях виправлення (при застосуванні адміністративного нагляду). Усе це свідчить про можливість вчинення особою правопорушень і необхідність застосування до неї профілактичних заходів впливу.

Застосування адміністративно-запобіжних заходів працівниками міліції пов'язане з виконанням ними специфічних обов'язків профілактичного характеру, і саме ця обставина відрізняє зазначені заходи від інших заходів примусу. Загроза суспільним і особистим відносинам, завдання їм шкоди, як справедливо зазначають Л.Л. Попов і О.П. Шергін, можуть виникнути не тільки внаслідок правопорушення, але і як перспектива завдання шкоди цим інтересам в результаті стихійного лиха, дій психічно хворих осіб і т.ін. Держава змушена тоді вдаватися до застосування примусових заходів щодо осіб, невинуватих у порушенні норм права; компетентні органи у встановлених законом випадках обмежують їх права1.

Застосовуючи адміністративно-запобіжні заходи, працівники міліції створюють тим самим необхідні умови для неухильного додержання законів, виявлення і припинення різних правопорушень, відвертають можливі посягання на суспільні відносини, які охороняються правом. Здійснений аналіз поглядів і позицій, які стосуються адміністративно-запобіжних заходів, дозволяє зробити висновок про об'єктивну необхідність виділення цих заходів як самостійного виду адміністративного примусу.

' Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление, гражданин, ответственность. - Л., 1975.-С.28.

>>>76>>>

Із врахуванням цільового призначення, способу правоохоронного впливу на суспільні відносини і правових наслідків такого впливу обґрунтованим було б, на нашу думку, під адміністративно-запобіжними заходами розуміти заходи попередження і виявлення правопорушень, а також забезпечення громадської безпеки і характеризувати їх як адміністративно-правові заходи профілактичного впливу. Таке розуміння адміністративно-запобіжних заходів цілком прийнятне і для заходів, які використовуються в правоохоронній діяльності міліції.

Отже, адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються в правоохоронній діяльності міліції, становлять комплекс заходів впливу морального, фізичного, організаційного та іншого характеру, які дозволяють виявляти і не допускати правопорушення, забезпечувати громадський порядок і громадську безпеку за різних надзвичайних обставин.

Стан законності і правопорядку в країні значною мірою залежить від належного виконання працівниками міліції покладених на них завдань і функцій. Ця обставина і є об'єктивною передумовою для використання ними всіх наявних засобів в боротьбі з правопорушеннями. Заходи адміністративно-запобіжного характеру - один з найпоширеніших каналів впливу адміністративного примусу взагалі і зокрема тих, що застосовуються міліцією в її правоохоронній діяльності. Однак основне їх значення полягає в тому, що багато з них попереджують, відвертають вчинення правопорушень - діянь, які завдають тої чи іншої шкоди суспільним відносинам. Давно відома істина, що державі легше і вигідніше попередити правопорушення, ніж бути змушеною карати за нього. Причому застосування адміністративно-запобіжних заходів сприяє профілактиці найрізноманітніших правопорушень, включаючи злочини.

Мету попередження конкретних правопорушень переслідують не всі адміністративно-запобіжні заходи. Багато з них виконують завдання забезпечення правопорядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин у разі виникнення епідемій, стихійних лих, проведення різних масових заходів тощо, коли ніякі інші заходи взагалі застосовуватися не можуть. Тобто лише застосування адміністративно-запобіжних заходів в цих випадках може бути виправданим.

Але і цим значення адміністративно-запобіжних заходів в правоохоронній діяльності міліції не вичерпується. Застосування багатьох із них сприяє реальному виявленню правопорушень

>>>77>>>

(як приклади можна навести перевірку документів, проведення огляду тощо), встановленню особи правопорушника, а значить, і забезпеченню реалізації заходів адміністративної відповідальності (а інколи - і кримінальної). Використання деяких адміністративно-запобіжних заходів має загальнопревентивний характер, в інших же випадках вони забезпечують реалізацію працівниками міліції покладених на них завдань та функцій (наприклад, використання транспортних засобів, зв'язку, які належать підприємствам чи організаціям), тобто також забезпечують можливість застосування інших заходів примусу. Сказане свідчить про те, що застосування адміністративно-запобіжних заходів відіграє важливу роль в повсякденній, безперервній діяльності міліції щодо охорони правопорядку і боротьби з правопорушеннями.

Ефективність застосування міліцією адміністративно-запобіжних заходів визначається, перш за все, ступенем досягнення мети, яку має той чи інший захід1. Значення заходів, про які йдеться, саме і полягає в меті, яку вони переслідують. Перш за все, і це головне, ці заходи покликані попереджувати, відвертати правопорушення. Варто, однак, зазначити, що профілактична мета властива всім видам адміністративного та іншого примусу. Але інші, крім запобіжних, заходи цю мету досягають ніби побіжно, поряд із своєю власною метою. Для заходів, що розглядаються, профілактика правопорушень, навпаки, основна мета, а всі інші - додаткові, побічні. Такою додатковою метою адміністративно-запобіжних заходів можна вважати забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних обставин, але і в цих випадках більш конкретною метою є недопущення вчинення правопорушень. Нарешті, використанням запобіжних заходів досить часто забезпечуються застосування інших заходів примусу, про що мова йшла вище.

Таким чином, адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються міліцією, характеризуються різними властивостями, переслідують різну мету, мають різний характер впливу та підстави чи умови застосування. Кожен із них має свою специфіку використання в правоохоронній діяльності міліції, і з'ясувати цю специфіку ми спробуємо в наступному підрозділі.

' Ардавов М.М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией: Дисс.... канд. юрид. наук. - С. 65.

>>>78>>>