2.2.3. Адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються міліцією з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних обставин

Працівникам міліції крім звичайних (повсякденних) дуже часто доводиться діяти в надзвичайних, особливих умовах, викликаних різноманітними, в тому числі ще й недостатньо вивченими, явищами як соціального, так і іншого характеру. За надзвичайних обставин порушується звичайний ритм життя населення окремих районів або міст, можлива загроза життю і здоров'ю багатьох людей, спричиняється велика матеріальна шкода, дезорганізується робота державних установ, транспорту, зв'язку, загострюється соціальна напруга, зростає рівень злочинності і кількість інших правопорушень.

Надзвичайні обставини можуть викликатись соціальними явищами криміногенного характеру, якими можуть бути дії озброєних злочинців, втеча групи особливо небезпечних злочинців, захоплення заручників, повітряного або морського судна, масові безладдя, непокора і дезорганізація роботи в установах виконання покарань тощо, а також явищами соціального життя некриміногенного характеру, якими є масові неорганізовані виступи самодіяльних організацій, масові політичні, спортивні, культурні та інші заходи, що дестабілізують громадський поря-

>>>111>>>

док на певній території або в цілому населеному пункті, несанкціоновані мітинги, вуличні походи, пікетування і т. ін.1

Крім соціальних явищ, виникнення надзвичайних обставин можуть викликати також різні аномальні явища несоціальні: природного характеру з тяжкими наслідками (повінь, землетрус, обвали і зсуви, урагани, смерчі, снігові заноси і лавини, ожеледиця, масові лісові, торф'яні, степові пожежі і т.ін.); біологічного характеру (епідемії, пандемії, епізоотії, панзоотії, масові отруєння, розповсюдження хвороб чи шкідників сільськогосподарських рослин і лісу, що мають характер стихійного лиха (епіфітотія)); техногенного походження (катастрофи, великі аварії, пожежі на підприємствах і у жилих масивах, вибухи на хімічних підприємствах, нафтогазопроводах тощо)2.

Особливі умови виникають також в разі оголошення надзвичайного і воєнного стану, коли працівники міліції виконують специфічні завдання у сфері цивільної оборони і воєнно-мобілізаційної підготовки, а також в деяких інших ситуаціях.

Залежно від територіального поширення розрізняють надзвичайні ситуації об'єктового, місцевого, регіонального і державного значення. Надзвичайні ситуації місцевого рівня можуть мати місце в окремому населеному пункті, у мікрорайоні, вони не викликають небезпеки для регіону або країни в цілому. Надзвичайні ситуації регіонального значення можуть поширюватись на територію однієї або кількох областей, викликають небезпеку для населення регіону, завдають значну шкоду матеріальним цінностям, потребують великих зусиль від правоохоронних органів і органів влади для усунення їх наслідків (наприклад, повені у Закарпатті, снігові заметілі на півдні України останніх років тощо). Надзвичайні ситуації державного значення хоча і мають локальне місце виникнення, але тягнуть небезпечні наслідки у загальнодержавному масштабі (аварія на Чорнобильській АЕС з відомими катастрофічними наслідками, епі-

' Бандурка О.М. Основи управління в органах внутрішніх справ України: теорія, досвід, шляхи удосконалення. - Харків, 1996. - С. 273-274.

2 Бандурка О.М. Управління в органах внутрішніх справ України: Підручник. -Харків, 1998. - С. 347; Кузніченко С.О. Управління органами внутрішніх справ в особливих умовах, викликаних аномальними явищами техногенного і природного характеру. - X., 2001. - С. 4-19.

>>>112>>>

демія холери на'півдні'України у 1994-1995 pp.). Всі інші надзвичайні ситуації належать до ситуацій об'єктового рівня1.

Варто зазначити, що в нормативних актах і спеціальній літературі для визначення зазначених обставин використовуються різні терміни: особливі, надзвичайні, екстремальні, хоча розуміється у цих випадках одне й теж. Іноді ці терміни розрізняються залежно від їх винятковості за рівнем небезпеки для життя людей і характеру дій, необхідних для їх ліквідації.

І все ж, зважаючи, що для ліквідації наслідків усіх перерахованих явищ вимагається встановлення спеціального правового режиму, створення нових структурних утворень, залучення додаткових сил і засобів, створення більш досконалих операцій, як уявляється, вибір терміна для їх визначення має як теоретичне, так і практичне значення.

Таким чином, на нашу думку, надзвичайні обставини - це такі умови, викликані явищами соціального або іншого походження, за наявності яких виникає необхідність у здійсненні додаткових заходів правового, організаційного, тактичного та іншого характеру, їх ресурсного забезпечення з тим, щоб у найбільш короткі терміни і з найменшими затратами нормалізувати надзвичайну ситуацію.

У зв'язку з цим, відповідно до Положення про Міністерство внутрішніх справ України, на МВС, поряд з вирішенням повсякденних питань з реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, організації і координації діяльності органів внутрішніх справ щодо боротьби зі злочинністю, охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки покладено також інші, не менш важливі завдання: організація і здійснення заходів, які стосуються рятування людей, охорони їх безпеки, забезпечення громадського порядку, збереження майна у випадку стихійного лиха, аварій, пожеж, катастроф, а також ліквідації їх наслідків; забезпечення високої бойової і мобілізаційної готовності органів внутрішніх справ, участі відповідно до закону в забезпеченні режиму воєнного або надзвичайного ста-

1 Бандурка О.М., Кузніченко С.О. Організація діяльності органів внутрішніх справ в умовах надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру. - X., 2000.-С. 17.

>>>113>>>

ну у випадку його оголошення на території України або в окремих місцевостях.

Подібні завдання покладені також на міліцію відповідно до Закону України «Про міліцію», в ст. 10 якого зазначається, що міліція повинна доповідати відповідним державним органам і громадським об'єднанням про аварії, пожежі, катастрофи, стихійні лиха та інші надзвичайні ситуації для ліквідації їх наслідків, рятування людей і надання їм допомоги, охорони майна, яке залишилось без нагляду, брати участь у проведенні карантинних заходів під час епідемій і епізоотій, сприяти забезпеченню відповідно до законодавства режиму воєнного або надзвичайного стану у випадку їх оголошення, забезпечувати громадський порядок під час проведення масових політичних, спортивних, культурних заходів за рахунок коштів організацій або осіб, що їх проводять. Для виконання зазначених завдань міліція використовує різноманітні засоби, серед яких важливе місце займають адміністративно-запобіжні заходи.

З метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин працівники міліції наділені повноваженнями щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів такого характеру:

1) тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості (блокування районів місцевості, окремих будівель і об'єктів);

2)   обмеження (заборона) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів;

3)  використання транспортних засобів і засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам і організаціям.

На практиці такий адміністративно-запобіжний захід як тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості частіш за все застосовують працівники Державтоінспекції, хоча його використовують також дільничні інспектори міліції, наряди патрульно-постової служби.

Відповідно до п. 20 ст. 11 Закону України «Про міліцію» працівники міліції мають право тимчасово обмежувати або забороняти доступ громадян на окремі ділянки місцевості чи об'єкти з метою забезпечення громадського порядку, громадської безпеки, охорони життя і здоров'я людей. Метою цих обмежень є забезпечення охорони громадського порядку і громадської безпеки, охорони життя і здоров'я людей у випадках втечі з-під варти

>>>114>>>

і затримання злочинців, аварій на ділянках шляхів, інших надзвичайних обставин, які загрожують життю і здоров'ю людей (землетруси, повені, спалахи епідемій та епізоотій тощо), а також проведення масових заходів - демонстрацій, змагань, мітингів і т. ін.

Момент примусу при обмеженні або забороні доступу полягає в тому, що громадяни, незалежно від їх волі і бажання, не можуть потрапити на окремі ділянки місцевості чи об'єкти, а спроби проникнути на них розцінюються як правопорушення, що може тягти застосування інших заходів примусу.

Рішення про застосування розглянутого заходу приймають, як правило, відповідні керівники органів внутрішніх справ. Проте, в ситуаціях, які не терплять зволікання (виявлення небезпечних предметів, слідів злочину тощо), заборонити доступ громадян на окремі ділянки місцевості чи об'єкти може будь-який працівник міліції.

З метою забезпечення громадської безпеки працівники міліції мають також право обмежувати у встановленому порядку рух транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів. Це положення законодавче закріплено у п. 21 ст. 11 Закону України «Про міліцію», в якій зазначено, що працівники міліції мають право обмежувати або забороняти у випадках затримання злочинців, при аваріях, інших надзвичайних обставинах, що загрожують життю і здоров'ю людей, рух транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів. Причинами цих обмежень можуть бути будь-які надзвичайні ситуації: ремонт шляхів, прокладання водопроводу, газової мережі, трубопроводу, електричних і телефонних кабелів, аварійний стан, пожежі, стихійні лиха, демонстрації, мітинги, змагання, масові походи і т. ін.

У зв'язку з тим, що запровадження тих чи інших обмежень затрудняє свободу пересування і створює певні труднощі і незручності, працівники міліції зобов'язані передбачити можливість пропуску громадян, які проживають або працюють в районі (зоні) застосування запобіжного заходу. Дуже важливе профілактичне значення має зазначений захід при стихійних лихах (пожежах, повенях, землетрусах тощо). У цих випадках припинення (обмеження) руху - дієвий засіб забезпечення особистої і майнової безпеки громадян. Наприклад, отримавши повідомлення про пожежу, працівники міліції, рятуючи людей і майно, виявляючи причини загоряння, в разі необхідності

>>>115>>>

виставляють оточення, припиняють або обмежують на ближніх вулицях (ділянках) рух транспорту і пішоходів, не пропускають в район пожежі сторонніх осіб. Припинення або обмеження руху скасовується відразу ж, коли в ньому мине потреба1.

Відповідно до ст. 26 Закону України «Про дорожній рух» при виконанні робіт в смузі відведення автомобільної дороги, вулиці та залізничного переїзду, якщо це загрожує безпечному чи безперебійному руху транспорту і пішоходів, організації, що відповідають за утримання автомобільної дороги, вулиці та залізничного переїзду, можуть закрити чи обмежити рух на підставі ордера, який видається відповідним дорожнім органом, а в містах -службою місцевого органу виконавчої влади та місцевого самоврядування. В ордері викладаються умови заборони або обмеження руху, порядок інформування про це учасників дорожнього руху, заходи щодо безпеки дорожнього руху і строки проведення робіт. Обмеження або заборона руху без ордера можлива лише у випадках, пов'язаних із стихійними явищами, а також у зв'язку з необхідністю виконання аварійних робіт, про що повідомляється місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування і Державтоінспекції МВС України. Тобто інші, крім міліції, суб'єкти (організації, що відповідають за утримання автомобільної дороги, вулиці та залізничного переїзду) можуть застосовувати цей захід тільки з дозволу відповідних місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Міліції ж для застосування обмеження чи заборону руху транспорту і пішоходів одержувати зазначений ордер непотрібно. Це й зрозуміло, адже всі випадки застосування міліцією цього заходу належать до аварійних, надзвичайних, коли виникає загроза життю і здоров'ю людей.

На практиці цей захід адміністративного запобігання частіш за все застосовують працівники Державтоінспекції, хоча деякі повноваження мають також дільничні інспектори міліції, наряди патрульно-постової служби міліції.

Про введення режиму обмеження дорожнього руху працівники Державтоінспекції у всіх випадках мають своєчасно оповістити населення і органи, покликані забезпечувати нормальний режим дорожнього руху. Обмеження руху транспорту і пішоходів, у зв'язку з тим, що зміна звичайного режиму руху зачіпає

1 Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П. Коренева. - С. 231.

>>>116>>>

інтереси значної* маси; населення, особливо у великих містах та промислових центрах, не може запроваджуватись свавільно, а має підкорятися суворому порядку. Для цього конкретний орган Державтоінспекції повинен ретельно вивчити специфіку руху транспорту і пішоходів на конкретній ділянці вулиці чи автомобільного шляху, довести до відома про необхідність зміни режиму руху місцеву державну адміністрацію або виконавчий комітет відповідної місцевої ради.

Відповідно до п. 4.10 Інструкції з організації роботи дільничного інспектора міліції дільничні інспектори також мають право з метою запобігання аваріям, які можуть призвести до тяжких наслідків, або охорони місця і збереження слідів дорожньо-транспортної пригоди, а також з метою затримання злочинця забороняти чи обмежувати до прибуття працівників Державтоінспекції рух транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів.

Розглянутий захід адміністративного запобігання є важливим засобом забезпечення громадської безпеки і охорони громадського порядку, профілактики правопорушень. Так само як і в попередньому заході, момент примусу тут полягає в тому, що громадяни, незалежно від їх волі і бажання, не можуть потрапити на окремі ділянки вулиці чи автомобільного шляху, а намагання проникнути на них визнаються правопорушеннями, які можуть бути підставою застосування інших заходів адміністративного примусу.

Такий захід адміністративного запобігання, як використання транспортних засобів і засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам і організаціям, здійснюється працівниками міліції з метою запобігання шкідливим наслідкам стихійного лиха, інших надзвичайних ситуацій, для виїзду до безпосереднього місця події, для доставления в медичні установи осіб, які потребують невідкладної медичної допомоги, для переслідування правопорушників і доставления їх в міліцію. Слід особливо при цьому підкреслити, що використання транспортних засобів і засобів зв'язку підприємств, установ і організацій здійснюється в особливих надзвичайних умовах і спрямовано на забезпечення безпеки громадян, а також для захисту їх прав і свобод, конституційного ладу при масових порушеннях правопорядку, які створюють загрозу життю і здоров'ю громадян. Використання з цією метою транспортних засобів і засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам і організаціям, здійснюється безкоштовно.

>>>117>>>

Використовувати зазначені транспортні засоби працівники міліції мають право відповідно до п. 26 ст. 11 Закону України «Про міліцію» (крім транспортних засобів дипломатичних, консульських та інших представництв іноземних держав, міжнародних організацій, транспортних засобів спеціального призначення). В наш час чомусь не прийнято говорити про зазначене право міліції, на практиці в його реалізації також існує чимало перешкод, хоча поліцейськими зарубіжних країни використання транспорту інших суб'єктів практикується дуже широко. Зрозуміло, що мова йде про невідкладні випадки, крайню необхідність.

У невідкладних випадках працівники міліції мають право також безперешкодно і безкоштовно користуватися засобами зв'язку, які належать підприємствам, установам і організаціям з метою встановлення обставин вчинення злочинів, осіб, які їх вчинили, свідків, потерпших, розшуку злочинців, які втекли з-під варти, осіб, які пропали безвісти, та з іншою метою, пов'язаною з необхідністю надання допомоги громадянам, підприємствам, установам і організаціям у зв'язку з виконанням міліцією покладених на неї обов'язків. На практиці цей захід частіш за все застосовують наряди патрульно-постової служби, працівники Державтоінспекції, а також дільничні інспектори міліції.

В законодавстві, на нашу думку, цей адміністративно-запобіжний захід врегульовано не в повному обсязі. Вважаємо, що необхідно передбачити обов'язок повідомлення, якщо дозволяє ситуація, працівниками міліції про використання транспортних засобів, що належать підприємствам, установам і організаціям, керівникам цих підприємств (установ, організацій), а також своєму безпосередньому начальнику. Крім того, в наш час буває важко розмежувати, які транспортні засоби належать організаціям, а які - громадянам. У зв'язку з цим закон має передбачати безоплатне використання транспортних засобів, які належать лише державним підприємствам, установам та організаціям.

Крім цього, працівники міліції за різних надзвичайних обставин, які не терплять зволікання (стихійне лихо, необхідність проїзду до місця пригоди, доставления в медичні установи потерпілих, які потребують невідкладної медичної допомоги, у випадках переслідування правопорушників і доставления їх в міліцію), мають право безперешкодно використовувати транспортні засоби, що належать громадянам. Це також захід приму-

>>>118>>>

су, оскільки згода громадянина при цьому не потрібна. Проте громадяни в зазначених випадках мають право на відшкодування збитку. Обов'язок міліції щодо відшкодування заподіяних майнових збитків громадянину закріплена у ст. 25 Закону України «Про міліцію», однак порядок його відшкодування, а також визначення розміру збитків регулюються цивільним законодавством.

Примусовий характер розглянутого заходу полягає в тому, що і транспортні засоби, і засоби зв'язку, які належать юридичним особам, працівники мають право здійснювати безперешкодно, тобто будь-чия згода при цьому не запитується. Більше того, в разі створення перешкод працівник міліції має право вжити заходів до їх подолання. Правда, це положення в Законі «Про міліцію» не закріплено, хоча, на нашу думку, має бути обов'язково передбачено. Разом з тим в ст. 124-1 КпАП України передбачено адміністративну відповідальність за ненадання посадовими особами підприємств, установ, організацій, а також громадянами транспортних засобів, що їм належать, у встановлених законом невідкладних випадках.

На закінчення резюмуємо, що застосування міліцією адмініс-тративно-запобіжних заходів дозволяє як попередити або виявити конкретні правопорушення чи вчинення їх конкретними особами, так і забезпечити громадський порядок і громадську безпеку, права і свободи громадян у різних надзвичайних ситуаціях. Разом з тим під час використання зазначених заходів на практиці виникає багато запитань, які потребують свого законодавчого вирішення. Певного поліпшення потребує також і сама практика застосування міліцією адміністративно-запобіжних заходів.

>>>119>>>

n