§ 6. Контроль за законностью в сфере государственного управления

      Организация и осуществление контроля за соблюдением законности в области государственного управления в Японии зависят от целого ряда факторов, важнейшими из которых являются характер политического режима, культурные и правовые традиции японского общества, открытость и гласность государственного управления.

      Политический контроль за деятельностью администрации. Центральным звеном в механизме политического контроля является парламент, правомочный контролировать деятельность государственной администрации различными способами: постановка вопроса о доверии, интерпелляция, принятие государственного бюджета, устные и письменные вопросы к министрам, создание комиссий по расследованию деятельности административных органов и др.

      Конституция 1947 г. закрепила принцип парламентской ответственности правительства, в соответствии с которым кабинет должен обязательно пользоваться доверием большинства членов парламента и осуществлять свою деятельность сообразно с его мнением. Японская юридическая наука исходит из того, что парламент, осуществляя контроль за деятельностью правительства, реализует принцип народного суверенитета, поскольку Палата представителей, перед которой отвечает кабинет, формируется на основе всеобщего избирательного права.

      Парламенту принадлежит право подвергать критике деятельность правительства и выражать свое отношение к нему путем принятия и отклонения вотума доверия.

      Основная идея рассмотрения парламентом резолюции о недоверии правительству состоит в том, чтобы в связи с обсуждением в парламенте какого-либо вопроса оценить правильность политики кабинета по данному вопросу. Внесение резолюции о недоверии сопряжено со сложной процедурой. Так, депутаты, желающие внести проект резолюции на обсуждение, должны представить председателю Палаты представителей проект самой резолюции вместе с письменным обоснованием и заручиться поддержкой не менее 50 депутатов.

      Часто используемым методом контроля парламента за деятельностью правительства является интерпелляция, которая представляет собой особую форму запроса депутата парламента к членам кабинета министров. Интерпелляция передается через председателя палаты и содержит запрос о деятельности члена правительства или возглавляемого им министерства или ведомства. Депутат может потребовать в интерпелляции объяснения и от премьер-министра, если вопрос касается общей политики правительства. От обычных запросов интерпелляция отличается тем, что, во-первых, влечет за собой общие прения и, во-вторых, содержит в себе политическую санкцию, поскольку прения заканчиваются голосованием и принятием резолюции, в которой выражается удовлетворение или неудовлетворение палаты данным объяснением правительства.

      Финансовый контроль за деятельностью администрации осуществляется Ревизионной палатой.

      Особенности судебного контроля за деятельностью публичной администрации. Механизм судебного контроля за деятельностью публичной администрации в Японии был полностью перестроен сразу же после окончания Второй мировой войны. До этого в стране существовала предусмотренная Конституцией Мэйдаи система административных судов, функционировавших в соответствии с процессуальным законодательством, заимствованным из романо-германского права.

      Оценивая эффективность системы административных судов довоенного периода, следует заметить, что круг споров, подведомственных административным судам, был значительно сужен. При этом судам общей юрисдикции было запрещено рассматривать дела о законности актов органов исполнительной власти Такая ситуация привела к тому, что значительная часть управленческих отношений была выведена за рамки действия судебного контроля.

      Конституция 1947 года закрепила (ст. 76): "Вся полнота судебной власти принадлежит Верховному суду и таким судам низших инстанций, какие будут учреждены законом. Не могут учреждаться никакие особые суды. Административные органы не могут осуществлять судебную власть с правом вынесения окончательного решения".

      Суть послевоенной реформы не сводится к механическому переходу от континентальной модели судебного разрешения споров в сфере управления (под спорами в сфере государственного управления в японском законодательстве понимаются споры в связи с налогообложением, в связи с получением лицензии, споры, касающиеся общественных работ, споры о границах между государственными и частными земельными участками, споры, возникающие в результате деятельности полиции и др.) к модели англосаксонской. Передача таких споров под юрисдикцию общих судов сопровождалась созданием специальной процедуры судебного разбирательства.

      Принятый в 1948 году Закон о процедуре рассмотрения административных дел предусматривал разрешение административных споров по нормам гражданского процесса с вкраплением некоторых специфических правил, отражающих административно-правовые особенности рассматриваемых споров. Уже вскоре после принятия этого закона стала очевидна несостоятельность избранной модели. И в 1962 г. был принят новый Закон о процедуре рассмотрения административных дел, продолжающий оставаться до сих пор основным источником права по данному вопросу.

      По Закону о процедуре рассмотрения административных дел круг лиц, обладающих правом подачи иска об отмене меры, предпринятой административным органом, не ограничивается только теми, чьим правам был нанесен непосредственный ущерб. Он включает и "лиц, получающих законную выгоду" в результате отмены меры. Это вызвано тем, что современное государственное управление затрагивает интересы многих людей. Судебная практика идет в направлении расширения категории "лиц, получающих законную выгоду". Например, некоторые местные суды, рассматривая иски о разрешении административными органами повышения платы за проезд в автобусе, признают в качестве истцов лиц, проживающих вдоль автобусного маршрута.

      Предусмотрена возможность подачи в суд четырех основных видов исков в связи с административными спорами (ст. 2 Закона о процедуре рассмотрения административных дел):

      1) иск "кококу";

      2) иск "тоджиша";

      3) actiopopularis;

      4) иск по спору между организациями и учреждениями.

      Первые два вида исков в японской административно-правовой доктрине определяются как субъективные иски, имеющие основной целью защиту прав, свобод и законных интересов сторон. Два последние вида - объективные иски, нацеленные в первую очередь на точное исполнение законодательных предписаний. Объективные иски принимаются судами к рассмотрению только при наличии соответствующих указаний в законе. Под исками "кококу" понимают следующие виды исков:

      1) об отмене правового предписания;

      2) о признании административного акта ничтожным и недействительным;

      3) о признании бездеятельности администрации незаконной.

      Иск об отмене правового предписания может быть подан в течение трех месяцев с момента появления обжалуемого предписания.

      Иск "тоджиша" представляет собой иск, подаваемый в связи со спором, который возник между двумя сторонами по вопросу, имеющему публично-правую, а не гражданско-правовую природу, что и отличает его от обычного гражданско-правового иска (например, споры в связи с проведением общественных работ, споры о границах между государственными и частными земельными участками и др.).

      Народный иск - actio popularis - может быть подан только в специально установленных законом случаях. Он предполагает, что лицо, обращающееся в суд с иском об исправлении незаконного акта административного органа, само не имеет непосредственного юридического отношения к существу иска. Так, в соответствии со ст. 203, 204, 207 и 208 Избирательного закона избиратель может подать в суд иск о нарушении администрацией избирательной процедуры.

      Наконец, примером иска по поводу спора между организациями и учреждениями может служить предусмотренный Законом о местном самоуправлении (ст. 176) иск по поводу спора между префектом (мэром, старостой) и местным собранием соответствующего уровня.

      Закон о процедуре рассмотрения административных дел 1962 г. укрепил позиции административного органа в качестве ответчика, предусмотрев, что даже в случае признания судом обоснованности требований истца о приостановке исполнения административного решения суд может отклонить исковое заявление, если полагает, что приостановка исполнения решения окажет значительное воздействие или создаст угрозу такого воздействия на "общественное благосостояние". Кроме того, если суд принял решение о приостановке исполнения административного решения, он обязан отменить свое решение в случае возражения премьер-министра. Даже в том случае, когда решение административных органов является очевидно противоправным, но его отмена может нанести значительный ущерб "общественному благосостоянию", суд может отклонить требование истца с одновременным признанием оспариваемого решения противоправным при условии предварительного рассмотрения размера ущерба, наносимого истцу этим решением, степени и способа компенсации или предотвращения этого ущерба и т. д. В этом случае истец обращается с заявлением о компенсации ущерба в соответствии с Законом о государственных компенсациях.

      Особенности конституционного контроля за деятельностью публичной администрации. Конституция 1947 г. наделяет Верховный суд правом определять конституционность любого закона, приказа, предписания или другого официального акта (ст. 81). Законом об организации Верховного суда установлено, что дела о соответствии или несоответствии административных актов конституции рассматриваются только полным составом Верховного суда (15 членов, включая Главного судью). Ряд японских юристов-исследователей подвергают сомнению совместимость принципа судебного верховенства с предусмотренной конституцией парламентской формой правления. Так, например, профессор Кадзуо Каваи пишет по этому поводу: "С теоретической точки зрения этот принцип поднимает ряд проблем, поскольку, наделяя суды правом решать вопрос о конституционности любого закона, приказа, положения и официального акта, данный принцип приобретает тенденцию к установлению верховенства судов. Это может быть логичным для американской формы правления с ее разделением полномочий, но этот принцип довольно трудно совместить с принципом парламентского верховенства, который обусловлен в Японии конституционным положением о том, что парламент является высшим органом государственной власти".

      Такая позиция предоставила некоторым ученым-юристам и членам Верховного суда предлог для оправдания отказа высшей судебной инстанции объявить неконституционными ряд актов государственных органов, принятых в нарушение конституции. "Верховный суд, - пишет профессор Маки, - постоянно отказывается объявлять законодательные и исполнительные акты неконституционными. Говоря в общем, его аргументы по этому вопросу сводятся к следующему: признание неконституционности актов явилось бы нарушением принципа разделения властей, так же как и доктрины верховенства законодательной власти; действенным средством против законодателя, не придерживающегося полностью конституционности, является политическое участие, то есть суверенный народ может высказать свое суждение о парламенте и о кабинете посредством голосования".

      Обжалование административных актов в органах исполнительной власти (административное обжалование). В соответствии с Законом о рассмотрении несогласия с действиями административных властей (ст. 4) все административные акты могут стать предметом обжалования в органах исполнительной власти, за исключением административных актов, составляющих так называемый "особый предмет регулирования".

      Жалобы (в соответствии с Законом о рассмотрении несогласий с действиями административных властей термин "жалоба" заменен термином "заявление несогласия"), направляемые в органы исполнительной власти могут быть объединены в две группы:

      1) жалобы, предусмотренные Законом о рассмотрении несогласий с действиями административных властей;

      2) жалобы, подаваемые в соответствии с различными специальными законами. Как известно, в послевоенный период в Японии по американскому образцу начали создаваться многочисленные административные комиссии. В законах об образовании таких комиссий, как правило, закрепляется специальный порядок обжалования принимаемых ими решений.

      Наличие общей и специальной процедур административного обжалования создает многочисленные сложности для лица, обращающегося с жалобой (в какой орган жалоба подается, каков порядок ее рассмотрения и т. д.). В соответствии со ст. 57 Закона о рассмотрении несогласий с действиями административных властей административный орган, издавший предписание, ставшее предметом жалобы, обязан дать исчерпывающую информацию о порядке подачи жалобы: подведомственность жалобы, в течение какого срока она может быть подана и т.д.

      Вплоть до принятия в 1962 г. Закона о процедуре рассмотрения административных дел действовало правило, по которому обратиться с иском в административный суд можно было только после подачи жалобы в компетентный вышестоящий административный орган. Смысл этого правила состоял прежде всего в том, чтобы снизить по возможности, нагрузку на административные суды. Сейчас это предписание не действует. Подача административной жалобы в компетентный .орган исполнительной власти возможна, но административное обжалование не является больше обязательным условием подачи иска в суд. По общему правилу, заинтересованное лицо может сначала подать административную жалобу и уже затем в случае ее неудовлетворения обратиться с иском в суд, но может направить иск в суд сразу же, минуя этап административного обжалования.

      Примирительные процедуры и урегулирование споров в сфере государственного управления. Характерной особенностью правоприменения в Японии является освященное конфуцианской традицией отрицательное отношение всех слоев японского общества к решению споров публично, в судах.

      Р. Давид в своем исследовании "Основные правовые системы" категорично утверждает: "Обращение в суд для удовлетворения претензии, которую право объявляет законной, мало отличается в Японии от вымогательства. По мнению японцев, понятие субъективного права обезличивает человеческие отношения, оно ставит всех людей в положение равенства вопреки иерархическому порядку, который, согласно доктрине конфуцианства, являющейся основой японской традиции, существует в природе".

      Ведущую роль, как и прежде, продолжают играть традиционные формы примирительного посредничества и полюбовного улаживания споров. Японцы продолжают упорно придерживаться старых традиций, несмотря на коренные изменения условий их существования. Даже в случае дорожно-транспортного происшествия пострадавший или его родственники стараются не обращаться в суд, а прибегают к услугам опытного посредника. Им может быть, например, вышедший на пенсию полицейский чиновник, компетентный в разрешении подобного рода дел.

      Разумеется, склонность японцев к полюбовному решению споров не следует переоценивать. В ряде случаев нежелание японцев обращаться в суд объясняется не традиционными установками, а такими причинами, как перегруженность японской судебной системы, непомерная продолжительность процессов в судах первой инстанции, которые нередко тянутся многие годы.

      Один из видов мировых соглашений - едан - относится к досудебной стадии. Прежде чем пойти на обращение в суд, японец ищет посредников для урегулирования конфликтов. Чаще всего конфликт гасится именно на этой стадии.

      Для разрешения споров в сфере государственного управления в этих целях используется процедура так называемого административного консультирования, суть которой сводится к следующему. Лица, считающие, что их права ущемлены действиями органов администрации, подают соответствующие письменные заявления в территориальные офисы Департамента административного надзора не зависимого Агентства по административному менеджменту. Для охвата системой административного консультирования всей территории страны Генеральный директор Агентства по административному менеджменту назначает специальных административных консультантов, осуществляющих свою деятельность в городах и сельских населенных пунктах по всей стране. Численность таких консультантов превысила 4,5 тысяч человек.

      Получив жалобу, сотрудник Департамента административного надзора направляет обращение в орган, на действие которого поступила жалоба. Такое обращение не имеет обязывающей силы, оно лишь побуждает административный орган к устранению причин жалобы и полюбовному разрешению конфликта. Сам же административный консультант выступает в роли посредника между лицом, обратившимся с жалобой, и административным органом.

      Если конфликт не удается уладить на досудебной стадии, жалоба подается в суд. Но и в ходе судебного разбирательства идея примирительного посредничества продолжает господствовать. В соответствии с Гражданско-процессуальным кодексом (ст. 136) судья в ходе процесса должен постоянно стремиться к тому, чтобы привести стороны к примирению. Наилучший исход дела - отказ от иска и полюбовное соглашение. Отказа от иска удается добиться даже Верховному суду.

      Другой мировой процедурой является шотей, в соответствии с которой стороны, обратившись в суд, могут просить не вынесения решения, основанного на законе, а создания примирительной комиссии, которой поручается предложить сторонам возможное мировое соглашение. Как правило, в состав примирительной комиссии входят два посредника и судья. Однако судья не участвует в заседаниях, чтобы не создалось впечатления, что на самом деле спор решен судебной властью.