§ 1. Понятие и система источников

      Китайская административно-правовая наука (как и правовая наука в КНР вообще) в настоящее время еще находится на стадии становления. Общественные отношения, выступающие предметом регулирования административного права, подвергаются значительным изменениям по мере того, как модель "социализма с китайской спецификой" преобразуется в направлении сокращения сферы непосредственного государственного руководства, уменьшения степени его централизации. Все это затрудняет выработку четкого и общепринятого понимания административного права китайскими юристами, ведет к различиям во взглядах на формы административной деятельности, к отсутствию устоявшейся классификации актов органов государственного управления.

      В качестве учебной дисциплины административное право стало внедряться в систему юридического (политико-юридического) образования КНР лишь с 1983 г. и только в 1986 г. было включено в учебные планы большинства юридических факультетов и институтов. В те же годы оно стало одним из главных предметов на курсах кадровых работников - административных руководителей. В августе 1985 г. на учредительном съезде в Чанчжоу было основано научно-исследовательское общество административного права. Тогда же им была проведена первая научная конференция по вопросам взаимосвязи административного права с экономической реформой.

      В общетеоретических работах административное право обычно рассматривается как одна из основных отраслей в системе права КНР, служащая задачам государственного управления. В работах же, авторами которых являются административисты, административное право, как правило, не вычленяется в качестве отрасли правовой системы и понимается как "общее название административно-правовых норм, регламентирующих административное управление государства в различных областях", или как "различные законодательные установления, относящиеся к государственной административно-управленческой деятельности".

      Из приведенных определений административного права следует, что основным комплексом общественных отношений, которые считаются предметом регулирования этой отрасли, в первую очередь выступают отношения в сфере государственного управления. Однако встречаются и более широкие трактовки предмета административного права. Так, некоторые авторы не ограничивают его предмет только управленческой деятельностью, а говорят также о "контроле за организацией и осуществлением управления". В учебнике "Введение в юриспруденцию" сфера административно-правового регулирования определяется как область общественных отношений, в которой отражается организация, компетенция, принципы деятельности, система управления и порядок работы государственных административных органов. То есть акцент фактически делается на внутриорганизационную деятельность органов государственного управления.

      Основными источниками административного права КНР являются Конституция 1982г., основанные на ней органические законы (цзучжи фа), определяющие принципы организации и деятельности государственных (в том числе и административных) органов, а также нормативные акты органов государственной власти и государственного управления (в китайской терминологии - государственных административных органов) различных уровней, совместные нормативные акты государственных административных органов и руководящих органов Компартии Китая и общественных организаций, в которых содержатся внешне-властные юридические нормы. Кроме того, совместные нормативные акты могут приниматься двумя и более административными органами.

      Конституция определяет место государственных административных органов в государственном механизме КНР, порядок их образования и компетенцию, взаимоотношения с другими государственными органами и между собой. При этом государственные административные органы на всех уровнях формируются выборными представительными органами и перед ними подотчетны. В КНР не существует практики избрания глав администраций непосредственно населением, они избираются местными собраниями народных представителей.

      К органическим законам, содержащим административно-правовые нормы, в частности, относятся Закон об организации Государственного совета КНР 1982 г. и Закон об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств различных ступеней (последняя редакция - 1995г.).

      Административно-правовые нормы содержатся в законах, принимаемых в КНР Всекитайским собранием народных представителей (ВСНП) и его Постоянным комитетом (ПК ВСНП), например в принятом ВСНП Законе КНР о воинской обязанности 1984 г. или принятом ПК ВСНП Таможенном кодексе 1987 г. К ведению Государственного совета (Правительства КНР) относится издание административно-правовых актов, которые составляют значительный массив источников административного права КНР, Их издание является одним из главных полномочий Госсовета, важным средством регламентации государственной деятельности, непременным условием согласованной и эффективной деятельности государственного аппарата, обеспечения стабильности и сплоченности государства, успешного продвижения по пути реформ и модернизации.

      Административно-правовые акты - это общее название актов, разрабатываемых Госсоветом в ходе управления различными отраслями. По своей юридической силе эти административно-правовые акты следуют за общегосударственными законами и стоят выше местных законов и ведомственных актов. Они являются мерилом и стандартом административной деятельности государства и имеют обязательную силу в масштабах всей страны. Каждый из них перед официальным утверждением проходит экспертную проверку в Правовом управлении Госсовета. Затем они передаются в Постоянное бюро Госсовета или непосредственно премьеру либо одному из его заместителей. Административно-правовые акты принимаются либо всем составом Государственного совета, либо его Постоянным бюро. Например, Государственным советом 31 июля 1979 г. было принято Положение КНР о стандартизации, а Постоянным бюро 30 мая 1989 г. -Положение КНР о порядке регистрации предприятий как юридических лиц.

      В число источников административного права КНР входят также распоряжения, инструкции и положения, издаваемые министерствами, государственными комитетами и центральными ведомствами. В качестве примера таких актов можно указать на распоряжение Министерства общественной безопасности КНР о порядке разрешения автодорожных происшествий от 10 августа 1992 г. Такие нормативные акты могут издаваться соответствующими органами совместно. Например, Совместная инструкция (циркуляр) Министерства финансов и Государственного комитета по реформе экономической системы относительно документации бухгалтерий опытных акционерных предприятий от 23 мая 1992 г.

      Источниками административного права КНР являются и локальные нормативные акты, издаваемые местными собраниями народных представителей (СНП) либо их Постоянными комитетами и местными народными правительствами. При этом местные собрания народных представителей провинций и городов центрального подчинения и их постоянные комитеты могут издавать с последующей регистрацией в Постоянном комитете ВСНП местные законы, не противоречащие Конституции, законам и административно-правовым актам. Примером может служить Положение об ответственности за нарушения общественного порядка и их предотвращении, принятое Постоянным комитетом СНП Шанхая 11 апреля 1992 г.

      В районах национальной автономии органам самоуправления предоставлено право издавать отдельно действующие положения (т. е. местные нормативные акты, которые могут иметь отличия от общегосударственного законодательства) и положения об автономии - также с последующей регистрацией в Постоянном комитете ВСНП. Так, 27 июля 1992 г. ПК СНП Тибетского автономного района принял Положение об охране окружающей среды.

      Примером административных актов, принимаемых государственными органами совместно с общественными организациями, является Циркуляр о развитии движения рационализаторов и новаторов в области науки и техники, принятый Всекитайской Федерацией профсоюзов совместно с Государственным экономическим комитетом, Государственным комитетом по науке и технике и ЦК Комсомола Китая (опубликован 2 мая 1985 г.).