Глава XIV. МОТ, ее задачи и роль в правовом регулировании трудовых отношений

Международно-правовое регулирование труда - это регламентация трудовых отношений, связанных с применением наемного труда, улучшением его условий, охраной труда, защитой индивидуаль­ных и коллективных интересов работников на основе международ­ных соглашений государств (многосторонних и двусторонних до­говоров, а также других международно-правовых средств, обеспе­чивающих их исполнение)*. Источниками регулирования прежде всего являются определенные стандарты труда, принятые ООН и такой международной специализированной организацией, как МОТ.

* Подробнее см.: Киселев И.Я. Зарубежное трудовое право: Учебник для вузов. М., 1998.

Оценивая роль международно-правового регулирования трудо­вых отношений в Российской Федерации, нельзя не учесть содержа­ния ст. 15 Конституции РФ, в которой сказано, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные дого­воры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то при­меняются правила международного договора». С учетом этого поло­жения определяется значение соответствующих международных актов, и в первую очередь актов МОТ.

Эта организация, в которую входят 170 государств-членов, была основана правительствами ряда стран по решению Парижской мир­ной конференции 11 апреля 1919 г. в целях международного сотруд­ничества для обеспечения длительного мира во всем мире и устране­ния социальной несправедливости посредством улучшения условий труда.

Исходя из этих целей, МОТ призвана решать следующие задачи:

разработка согласованной политики и программ, направленных на решение социально-трудовых проблем;

разработка и принятие международных трудовых норм в виде конвенций и рекомендаций для осуществления принятой политики;

помощь странам-участницам в решении проблем занятости и сокращения безработицы;

защита прав человека (права на труд, на объединения), защита от принудительного труда, дискриминации и т.п.;

борьба за улучшение жизненного уровня трудящихся, развитие социального обеспечения;

разработка программ в области улучшения условий труда и про­изводственной среды, техники безопасности и гигиены труда, охра­ны и восстановления окружающей среды;

содействие организациям трудящихся и предпринимателей в их работе совместно с правительствами по регулированию социально трудовых отношений;

разработка мер по защите наиболее уязвимых групп трудящихся (женщин, молодежи, пожилых людей, трудящихся-мигрантов).

Перечисленные задачи были и остаются главными в деятельности МОТ.

Вместе с тем в связи с переходом стран Восточной Европы к рыночным отношениям МОТ выделены и новые приоритеты: поддержка процесса демократизации, развитие трипартизма, продолже­ние борьбы с бедностью, особенно путем увеличения занятости, в частности с помощью организации широкой переподготовки рабо­чей силы, защита трудящихся во всех формах, начиная с социального обеспечения.

В последнее время в организации работы МОТ прослеживается тенденция перемещения центра тяжести из штаб-квартиры в регио­ны с тем, чтобы приблизить ее деятельность к решению задач, стоя­щих перед государствами-членами, а внутри каждой страны - непо­средственно к участникам трехсторонних переговоров.

Внешний орган МОТ - созываемая ежегодно Международная конференция труда, которая состоит из представителей госу­дарств - членов МОТ. Руководящие органы МОТ - конференция и Административный совет.

Основополагающим принципом в работе МОТ является трипартизм (партнерство трех участников). Представители трудящихся и работодателей участвуют на равных правах с представителями пра­вительств. На ежегодных сессиях МОТ должны присутствовать по четыре делегата от каждого государства-члена (два от Правительства и по одному от организаций предпринимателей и трудящихся). Пос­ледние должны назначаться по соглашению с наиболее представи­тельными профессиональными организациями предпринимателей и трудящихся. Соблюдение этого правила контролируется особым ко­митетом по проверке полномочий конференции. Делегаты выступают и голосуют индивидуально.

Генеральная конференция, включающая делегатов всех госу­дарств - членов МОТ, созывается не реже одного раза в год. К ее компетенции относится определение задач и направлений де­ятельности организации, внесение изменений в ее устав, прием в члены МОТ отдельных государств, принятие международных конвенций и рекомендаций, наблюдение за применением государ­ствами ратифицированных ими конвенций, а также рекомендации  МОТ*.

* См. Устав МОТ и Регламент Международной организации труда. МБТ. Женева, 1986.

Исполнительная власть МОТ обеспечивается Административным советом, состоящим также из представителей трех сторон, которые входят в него на указанной выше пропорциональной основе и избираются соответственно каждой группой делегатов. Совет выби­рает генерального директора, который разрабатывает проект бюдже­та и осуществляет общее управление Международным бюро труда (МБТ) - постоянным органом МОТ, выполняющим функции ее секретариата.

За время существования МОТ приняла большое количество кон­венций и рекомендаций, касающихся различных аспектов труда:

трудовых отношений, управления трудом, занятости и защиты от безработицы, заработной платы, условий и охраны труда (рабочего времени, отпусков и т.д.), труда женщин и молодежи, труда миг­рантов, социального обеспечения, а также труда моряков, рыбаков и докеров.

Правительства государств - членов МОТ обязаны представлять все эти акты своим национальным законодательным органам. В то же время на ежегодных конференциях МОТ заслушивает доклады отдельных правительств о применении этих актов в своих странах.

МОТ также рассматривает и жалобы в случаях нарушений этих актов.

На 1 января 1998 г. ею приняты 181 конвенция и 188 рекоменда­ций. Различие конвенций и рекомендаций в том, что первые подле­жат ратификации и, будучи ратифицированными государством, обя­зательны для соблюдения. Конвенции принимаются Генеральной конференцией большинством не менее двух третей голосов присут­ствующих делегатов.

Рекомендации не ратифицируются. Они представляют собой нормы, которые государство может, но не обязано использовать в национальном законодательстве. Их цель - служить перспективой в области законодательства и деятельности правительства.

Российская Федерация, став правопреемницей СССР в междуна­родных организациях, подтвердила признание ею 50 конвенций, ра­тифицированных в свое время СССР.

В то же время целый ряд важных конвенций МОТ, касающихся основных институтов трудового права, не ратифицирован нашей страной: о прекращении трудовых отношений (№ 158,1982 г.); о тру­дящихся-мигрантах (№ 97, 1949 г. и № 143, 1975 г.); об оплачиваемых отпусках (№ 132, 1970 г.); об установлении минимальной заработной платы(№ 131,1970 г.); о безопасности и гигиене труда (№ 155,1981г.); о максимальном грузе, допустимом для переноски одним трудящим­ся (№ 127, 1967 г.); о содействии коллективным переговорам (№ 154, 1982 г.) и др. Это безусловно снижает уровень стабильности регули­рования трудовых отношений и гарантий трудовых прав граждан РФ. С другой стороны, можно привести пример нарушения нашим государством одной из ратифицированных им конвенций. Речь идет о Конвенции № 95 об охране заработной платы, которая предусмат­ривает в том числе и регулярную ее выплату.

Как заявил генеральный директор МОТ М. Ансенн, поступающие из России жалобы по этому поводу не остаются без внимания. Комитет экспертов призвал российское правительство принять не­обходимые меры законодательного и практического характера, ко­торые помогли бы предприятиям выполнить обязательства перед работниками*.

*См.: Известия. 1994. 4 июня.

Основным направлением деятельности МОТ, как видно, является нормотворчество, т.е. разработка международных актов о труде.

В этих нормах излагается в некотором роде общее право в области труда в том виде, в каком оно получило свое развитие в большинстве передовых стран. Поскольку в рамках настоящей работы невозмож­но изложить содержание всех 174 конвенций МОТ, ограничимся рассмотрением нескольких групп конвенций, которые могут пред­ставлять наибольший интерес.

Свобода объединения и права человека в области труда

Основу конвенций МОТ в этой сфере составляют Всеобщая деклара­ция прав человека, Международный пакт об экономических, соци­альных и культурных правах и Европейская социальная хартия.

В них закрепляется право на труд, и трактуется оно как право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который свободно соглашается. И хотя это право, в числе других, в преамбуле к Всеобщей декларации прав человека сформулировано как цель, к которой должны стремиться все народы и государства, тем не менее Хартия обязывает государства проводить политику занятости в качестве средства осуществления права на труд. Во всех названных актах подчеркивается, что право на труд несовместимо с принуди­тельным трудом. Он запрещен Конвенциями № 29 (1935 г.) и № 105 (1957 г.).

Во Всеобщей декларации прав человека и Международном пакте говорится и о защите граждан от безработицы. Ей посвящен ряд актов МОТ. Причем одни из них закрепляют общие задачи государства, направленные на решение проблемы безработицы, в других рассматриваются вопросы трудоустройства отдельных групп трудя­щихся.

3 июня 1997 г. была принята Конвенция № 181 о частных агент­ствах занятости, в которой подчеркивается, что они в своей деятельности не должны подвергать дискриминации ищущих работу по признакам расы, цвета кожи, пола, религии, политических убеж­дений, национального и социального происхождения или любой иной форме дискриминации, и наоборот, содействовать в оказании услуг и помощи тем, кто находится в наименее благоприятном положении.

К рассматриваемой группе относятся Конвенция № 87 о свободе ассоциации и защите права на организацию (1948 г.) и Конвенция №98 о праве на организацию и на ведение коллективных переговоров (1949 г.). Эти акты закрепляют право как предпринимателей, так и трудящихся на создание организаций без предварительного согласия властей. Организации имеют право на разработку собственного уста­ва и на выбор своих представителей. В Конвенции № 98 излагается принцип защиты от дискриминации при нарушении принципа сво­боды объединений. Кроме того, в ней содержится призыв к исполь­зованию процедур проведения коллективных переговоров.

МОТ создала специальный механизм защиты принципа свободы объединения, включающий комитет по свободе объединения, пред­ставляющий собой трехсторонний орган, назначаемый Администра­тивным советом и действующий в соответствии с особой процеду­рой, обеспечивающей его независимость.

Хотя право на забастовку в Конвенциях № 87 и № 98 прямо не закреплено, комитет неоднократно подчеркивал, что полное запрещение забастовки противоречит принципу свободы объединения и что проведение забастовки может ограничиваться только особыми обстоятельствами.

Во многих странах, присоединившихся к Конвенции № 98, были приняты соответствующие законодательные акты для урегулирова­ния коллективных трудовых споров.

Кроме того, Генеральная конференция МОТ приняла серию реко­мендаций, посвященных проблеме социального партнерства: о со­трудничестве на уровне предприятия (рекомендация № 94, 1952 г.); о сотрудничестве в отраслевом и национальном масштабах (рекомендация № 113, 1960 г.).

В области прав человека важным актом является Конвенция №111 о дискриминации в области труда и занятий (1958 г.), которая запрещает дискриминацию по признаку расы, пола, политических убеждений. В ней, как и в Конвенции № 100 (1951 г.), установлен принцип равного вознаграждения мужчин и женщин за труд равной ценности. Этот акт вызвал много проблем, связанных с его приме­нением, в силу неоднозначности толкования термина «труд равной ценности».

В рекомендациях  №130 и № 167 о рассмотрении жалоб указывает­ся, что любой трудящийся, если он считает, что имеет основание для жалобы, должен иметь право подать ее в компетентный орган и требовать ее рассмотрения. Органы, которым подведомственны споры, и порядок их рассмотрения определяются национальным за­конодательством либо коллективными договорами, правилами внут­реннего трудового распорядка, арбитражем.

28 февраля 1996 г. Россия вступила в Совет Европы и взяла на себя ряд соответствующих обязательств, в том числе обязательство рати­фицировать Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, которая, помимо того, что гарантирует гражданам все основные по­литические права, предусматривает еще и контроль за их исполнени­ем с помощью Европейского суда по правам человека.

Конвенция вступила в силу в 1953 г., а подписали ее все члены Совета Европы только к 1975 г. 20 февраля 1998 г. эту Конвенцию ратифицировала Государственная Дума РФ, затем ее подписал Совет Федерации, потом - Президент РФ, и 5 мая ратификационная грамота была сдана в секретариат Совета Европы.

Нормы, связанные с условиями труда

До 1992 г. МОТ приняла всего две конвенции, касающиеся заработ­ной платы: в 1970 г. - № 131 об установлении минимальной заработ­ной платы и в 1949 г. - № 95 об охране заработной платы. Обуслов­лено это тем, что уровень заработной платы слишком связан с уров­нем развития стран и с условиями местных рынков труда, и это препятствует тому, чтобы эти вопросы могли стать предметом рас­смотрения на международном уровне.

3 июня 1992 г. была принята Конвенция № 173 о защите требова­ний трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя, в которой указано, что требования трудящихся, вытекающие из тру­довых отношений, защищаются на основе привилегии, т.е. таким образом, чтобы они удовлетворялись из активов неплатежеспособно­го предпринимателя до того, как будут удовлетворяться требования непривилегированных кредиторов.

В отношении нормы рабочего времени Генеральная конференция приняла рекомендацию (№ 116, 1962 г.), в которой был установлен принцип «постепенного сокращения нормальной продолжительнос­ти рабочего времени в целях достижения социальной нормы, состав­ляющей 40 часов, без какого бы то ни было сокращения заработной платы, получаемой трудящимися».

В Конвенции № 132 (1970 г.) устанавливается, что продолжитель­ность ежегодного оплачиваемого отпуска не должна быть менее трех недель.

7 июня 1994 г. МОТ приняла важную Конвенцию о работе на условиях неполного рабочего времени, подчеркнув в ней, что рабо­тающим на этих условиях должны предоставляться права, эквива­лентные тем, что имеют трудящиеся, занятые полное рабочее время. Это права в области:                                         

а) защиты материнства;

б) прекращения трудовых отношений;

в) предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска и оплаты работы в праздничные дни;

г) предоставления отпуска по болезни.

Охрана и гигиена труда

Защита работников в случае заболевания или несчастных случаев на  производстве - одна из важнейших целей МОТ. Поэтому ею был принят ряд конвенций о запрете использования отдельных вредных химических веществ (бензол, белый фосфор и др.). Принятие других связано с трудом в конкретных секторах деятельности или про­фессии.

Недавние серьезные аварии в атомной энергетике потребовали принятия Конвенции № 170 о химических веществах (1990 г.) и Кон­венции № 174 о предотвращении крупных промышленных аварий (1993г.).

В этой области больше, чем в какой либо другой, МОТ дополняет свою нормотворческую деятельность программами обучения и технического сотрудничества. В рамках этих программ МОТ предостав­ляет консультации своих экспертов и оказывает техническую по­мощь в вопросах, связанных с трудовой и социальной политикой. И в этом заключено другое, кроме нормотворчества, основное направле­ние работы МОТ.

Так, МОТ с помощью экспертов провела многоплановые исследо­вания в большой группе российских промышленных предприятий, помогла выявить степень эффективности работы территориальных служб и центров занятости, провела прогнозирование безработицы и дала рекомендации по подготовке кадров и персонала в новых экономических условиях.

Конкретная помощь оказывается и другим странам СНГ. МОТ приняла участие в разработке программ для Белоруссии по Чернобылю и конверсии военных городков, Украине она оказывает помощь в реформировании социального страхования и осуществлении поли­тики на рынке труда.

МОТ заинтересована в том, чтобы республики бывшего СССР присоединились к ее конвенциям. Ряд республик (в частности, Азер­байджан, Таджикистан, Киргизия) подтвердил ратификацию соот­ветствующих конвенций.