Глава 1. СОДЕРЖАНИЕ И ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ СЛУЖБЫ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

В решении возложенных на милицию общественной безопасности задач важная роль принадлежит службе охраны общественного порядка, осуществляющей административно-правовую защиту типичных для общественного порядка и общественной безопасности групповых и межличностных отношений от преступных и иных противоправных посягательств. Служба охраны общественного порядка является отраслевой службой милиции общественной безопасности. Главная ее особенность состоит в том, что в отличие от других отраслевых служб как криминальной милиции, так и милиции общественной безопасности, реализующих ограниченный круг специальных функций, служба ООП в известной мере принимает участие в решении практически всех задач милиции.

Понятием «служба охраны общественного порядка» охватывается совокупность аппаратов и подразделений милиции, а также их личный состав, которые в административно-правовых формах осуществляют охрану общественного порядка и борьбу с преступностью. Аппаратами охраны общественного порядка являются непосредственно входящие в состав соответствующих органов внутренних дел самостоятельные структурные подразделения. К ним относятся: Главное управление обеспечения общественного порядка (ГУООП) МВД РФ; Отдел охраны общественного порядка (ОООП) Главного управления внутренних дел на транспорте МВД РФ; управления, отделы охраны общественного порядка МВД, ГУВД, УВД, УВДТ; отделения группы охраны общественного порядка городских, районных органов внутренних дел; отделения, группы охраны общественного порядка линейных органов внутренних дел на транспорте. Аппараты службы ООП выполняют преимущественно функции управления, осуществляя руководство находящимися в их оперативном подчинении подразделениями охраны общественного порядка: строевыми частями и подразделениями патрульно-постовой службы милиции, изоляторами временного содержания, конвойными подразделениями милиции, спецприемниками и другими службами и подразделениями.

Правовой основой организации и деятельности службы ООП являются законодательные и иные нормативные акты, регулирующие общественный порядок, определяющие организацию и устанавливающие обязанности, права органов внутренних дел, формы и методы их деятельности по охране общественного порядка. Задачи, функции и организационное построение данной службы, конкретные формы и методы деятельности входящих в ее состав аппаратов и подразделений в соответствии с действующим законодательством устанавливаются приказами и другими нормативными актами МВД России.

Основными задачами службы ООП являются: обеспечение личной безопасности граждан; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно; оказание в пределах компетенции милиции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям; обеспечение административно-правовой борьбы с пьянством, оказание содействия охране природы; контроль за соблюдением правил паспортно-визовой и лицензионно-разрешительной систем, правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и др.

Из основных задач службы ООП вытекают ее функции, которые представляют собой комплекс организационных и правоохранительных действий, направленных на организацию и непосредственное осуществление административно-правовой охраны общественного порядка, борьбу с преступлениями и другими правонарушениями, а также на выполнение других задач, стоящих перед данной службой.

Аппараты и подразделения службы ООП реализуют свои функции, осуществляя два неразрывно связанных вида деятельности: организационную и административно-исполнительскую. Организационная деятельность (организаторская работа) состоит в реализации комплекса функций управленческого характера, к числу которых относятся: определение объективно необходимых и научно обоснованных целей по охране общественного порядка и борьбе с преступностью; разработка структуры аппаратов и подразделений службы ООП, функциональных обязанностей их работников; управление деятельностью подчиненных аппаратов и подразделений по выполнению поставленных задач; их кадровое и материально-техническое обеспечение и т.д. При этом в организаторской деятельности выделяются два взаимосвязанных направления: внешнеорганизационное, заключающееся в осуществлении взаимодействия и координации деятельности рассматриваемой службы с другими государственными органами, общественными организациями и трудовыми коллективами в охране общественного порядка и борьбе с преступностью; внутриорганизационное, объектом взаимодействия которого является административно-исполнительская деятельность аппаратов и подразделений службы ООП. Это воздействие осуществляется путем: обеспечения выполнения личным составом функциональных обязанностей; управления его служебной деятельностью; подбора, расстановки, обучения и воспитания кадров; планирования работы; выработки и принятия решений по расстановке сил и средств; контроля и проверки исполнения; обобщения и распространения передового опыта и т.д.

Сущность административно-исполнительской деятельности службы ООП состоит в реализации функций по непосредственному практическому обеспечению личной безопасности граждан, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, осуществлению профилактических и административно-правовых мер борьбы с правонарушениями, а также в выполнении других функций, вытекающих из задач ее аппаратов и подразделений. При этом следует подчеркнуть, что реализация всех функций рассматриваемой службы в большей или меньшей мере направлена на выполнение приоритетной задачи — обеспечение личной безопасности граждан.

Так, выполняя задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, аппараты и подразделения этой службы принимают действенные меры по поддержанию надлежащего состояния общественного порядка на улицах, площадях, транспортных магистралях, вокзалах, пристанях, в аэропортах и других общественных местах, а также при проведении массовых мероприятий и мероприятий гражданской обороны. Они осуществляют надзор за соблюдением должностными лицами и гражданами решений органов государственной власти и управления по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности; обеспечивают административно-правовую защиту от преступных посягательств и иных антиобщественных действий прав и законных интересов граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений; принимают меры к оказанию неотложной помощи лицам, пострадавшим от правонарушений и несчастных случаев, находящимся в беспомощном состоянии, а также в состоянии опьянения, если они утратили способность самостоятельно передвигаться либо могут причинить вред окружающим или себе; обеспечивают охрану имущества от повреждений и хищений, совершаемых в общественных местах, а также принимают меры к обеспечению сохранности найденных и сданных в милицию документов, вещей, ценностей и другого имущества, к возврату их законным владельцам. В условиях стихийных бедствий и других чрезвычайных обстоятельств работники данной службы принимают самое непосредственное участие в спасении людей и имущества; привлекают население, а также транспортные и иные средства проведения спасательных и не терпящих отлагательства аварийно-восстановительных работ; организуют охрану государственного, общественного и личного имущества граждан, оказавшегося без присмотра.

Участвуя в деятельности по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, работники службы ООП выявляют лиц, представляющих интерес для оперативно-розыскных аппаратов; принимают меры к пресечению совершаемых преступлений, активно участвуют в их раскрытии и задержании преступников; осуществляют раскрытие преступлений, по делам которых производство предварительного следствия не обязательно, и расследование преступлений в форме дознания; обеспечивают охрану и конвоирование задержанных и заключенных под стражу лиц; охраняют места происшествия и принимают меры к задержанию преступников по «горячим следам»; выявляют причины и условия, способствующие совершению преступлений, и принимают необходимые меры к их устранению.

Работники службы ООП осуществляют административно-правовую борьбу с нарушениями антиалкогольного законодательства; организуют работу по профилактике пьянства; выявляют лиц, занимающихся хищениями, предупреждают и пресекают иные правонарушения; принимают к правонарушителям установленные законом меры; совместно с другими службами органов внутренних дел и во взаимодействии с иными государственными органами и общественными организациями проводят комплексные мероприятия по борьбе с пьянством, наркоманией, проституцией, нарушениями правил паспортно-визовой системы, правил пребывания в России иностранных граждан и лиц без гражданства, правил лицензионно-разрешительной системы и другими правонарушениями.

Характер выполняемых задач и функций обусловливает организационную структуру службы ООП, представляющую собой систему аппаратов и подразделений охраны общественного порядка, находящихся между собой в определенной связи, основанной на подчинении нижестоящих звеньев вышестоящим, а также внутреннее строение отдельного аппарата и подразделения, включая перечень должностей его работников. Помимо задач и функций на организационную структуру оказывают влияние такие факторы, как национально-государственное и административно-территориальное деление Российской Федерации, численность и социально-демографический состав проживающего на конкретной территории населения, развитие экономики, уровень преступности и др., от которых зависит состояние охраны общественного порядка.

Система аппаратов и подразделений службы ООП состоит из трех звеньев. Высшее звено этой системы — Главное управление обеспечения общественного порядка (ГУООП) МВД России. Являясь центральным отраслевым аппаратом, т.е. субъектом управления данной службой, оно в пределах своей компетенции осуществляет общее руководство службой ООП, реализуя свои функции через соответствующие аппараты МВД республик, входящих в состав Российской Федерации.

Второе звено рассматриваемой системы составляют управления, отделы, отделения обеспечения (охраны) общественного порядка МВД, входящих в состав Российской Федерации республик, ГУВД, УВД, строевые и специальные подразделения милиции. Аппараты данного звена в пределах предоставленной компетенции осуществляют общее руководство подведомственной службой, организуют и проводят на своем уровне мероприятия, связанные с охраной общественной безопасности. Они состоят из отделов (отделений) по линии службы ООП.

Третье звено службы ООП охватывает соответствующие отделения (группы) городских и районных органов внутренних дел, включая подчиненные этим органам строевые специальные подразделения милиции. Распределение функций службы ООП между инспекторским составом аппаратов данного звена происходит по линейному принципу.

Несколько отличается от изложенной системы система аппаратов и подразделений службы ООП органов внутренних дел на транспорте, что обусловлено спецификой организации и деятельности последних. Данная система включает в себя: отдел охраны общественного порядка Главного управления внутренних дел на транспорте МВД РФ; отделы (отделения) охраны общественного порядка управлений внутренних дел на транспорте; отделения (группы) охраны общественного порядка отделов внутренних дел на транспорте, а также подчиненные им строевые и специальные подразделения милиции.

Аппараты службы ООП первого и второго звеньев в основном осуществляют организаторскую деятельность, сосредоточивая главное внимание на обеспечении повседневного организационно-методического руководства аппаратами и подразделениями подведомственной службы на местах. Функции по непосредственной практической охране общественного порядка они выполняют лишь в случаях осложнения оперативной обстановки (чрезвычайных происшествиях, стихийных бедствиях и т.п.).

Непосредственными организаторами и исполнителями практического осуществления задач, возложенных на службу ООП, являются аппараты и подразделения данной службы городских, районных органов внутренних дел, а также органов внутренних дел на транспорте. Аппараты этих органов организуют патрульно-постовую службу по охране общественного порядка, обеспечивают реализацию других функций службы ООП на территории конкретного города, района, на объектах транспорта. Практическое выполнение задач и функций осуществляется подразделениями данной службы, среди которых важная роль принадлежит строевым частям и подразделениям патрульно-постовой службы милиции. Эти части и подразделения могут находиться в подчинении как городских, районных органов внутренних дел, линейных органов внутренних дел на транспорте, так и вышестоящих органов внутренних дел.

Основным содержанием деятельности аппаратов и подразделений службы ООП горрайлинорганов внутренних дел является непосредственное принятие мер, направленных на предупреждение, пресечение и раскрытие правонарушений, совершаемых в общественных местах, и привлечение к ответственности лиц, виновных в их совершении. При этом главное внимание уделяется работе по профилактике правонарушений: выявлению причин и условий, способствующих совершению нарушений общественного порядка

и принятию необходимых мер по их устранению; воспитательной, разъяснительной работе среди населения; правовой пропаганде и т.д.

Успешная охрана общественного порядка во многом зависит от правильной расстановки и эффективного использования сил и средств, которыми располагает служба ООП.

Понятием «силы службы ООП» охватывают личный состав аппаратов и подразделений данной службы, других служб и подразделений органов внутренних дел, а также лиц, которые в установленном порядке сотрудничают с ними в деятельности по охране правопорядка и борьбе с преступностью.

Этим силам присущ ряд характерных особенностей, заключающихся в том, что они:

а) являются наиболее многочисленными силами органов внутренних дел, в процессе реализации своих функций непосредственно вступающими в различные отношения с гражданами;

б) представляют собой вооруженный отряд, осуществляющий свою деятельность на основе действующего законодательства, специальных уставов и положений;

в) обладают разнообразными тактическими возможностями для решения задач по охране общественного порядка и борьбе с преступностью;

г) осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии с добровольными народными дружинами и другими общественными формированиями, участвующими в охране правопорядка.

Силы, участвующие в охране общественного порядка, подразделяются на собственные и приданные. Собственные силы службы ООП включают: руководящий и инспекторский состав аппаратов данной службы МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, горрайлинорганов внутренних дел; рядовой и начальствующий состав строевых частей и подразделений патрульно-постовой службы милиции; рядовой и начальствующий состав изоляторов временного содержания задержанных и заключенных под стражу, специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке.

Приданные силы службы ООП охватывают: личный состав специальных моторизованных частей милиции; работников других служб органов внутренних дел, слушателей и курсантов учебных заведений МВД, личный состав внутренних войск МВД •России; силы общественности, включающие членов добровольных народных дружин, внештатных сотрудников милиции, представителей других общественных организаций и граждан. Приданные силы в отличие от собственных сил службы ООП привлекаются

для выполнения отдельных, частных задач по охране правопорядка либо обеспечения его в случаях осложнения оперативной обстановки.

Используемые для охраны общественного порядка технические средства позволяют повысить мобильность, маневренность и наступательность нарядов милиции, обеспечивают оперативное управление нарядами и подразделениями в процессе решения соответствующих задач, повышая эффективность их осуществления. Они подразделяются на: а) транспортные средства (патрульные автомашины, мотоциклы, катера, велосипеды, специальные автомобили и вертолеты, автотранспорт для перевозки личного состава и др.); б) средства радио, телевидения, проводной связи и сигнализации (радиопередающие и звукоусилительные устройства, телекамеры и телемониторы, телефоны, сигнализация различного назначения и т.д.); в) табельное вооружение, снаряжение, специальные средства и аппаратура (огнестрельное оружие, средства личной защиты, наблюдения и др.). Особую группу средств усиления составляют служебные животные — лошади и собаки, активно используемые в деятельности по обеспечению общественного порядка.

Эффективность деятельности службы ООП неразрывно связана с необходимостью четко налаженной, базирующейся на научных основах организации работы всех ее аппаратов и подразделений. Организация охраны общественного порядка представляет собой осуществление комплекса управленческих функций, направленных на обеспечение эффективной, согласованной и целеустремленной деятельности аппаратов и подразделений органов внутренних дел по непосредственной охране правопорядка и борьбе с преступностью. Организация охраны общественного порядка как особый вид деятельности находится в тесной связи с тактикой охраны общественного порядка, т.е. применением силами службы ООП основанных на законе, выработанных наукой и практикой наиболее целесообразных форм и методов своевременного предупреждения и пресечения правонарушений, воздействия на лиц, их совершивших, надежной защиты государственных, общественных и личных интересов граждан от преступных посягательств и иных антиобщественных действий. При этом организация охраны общественного порядка по отношению к тактике занимает ведущее положение, поскольку определяет задачи, принципы и основные направления развития последней. В свою очередь тактика охраны общественного порядка также оказывает определенное влияние на его организацию.

Организация охраны общественного порядка является сложным видом управленческой деятельности, процесс осуществления которой состоит из двух стадий: а) подготовка и принятие управленческих решений; б) организация их исполнения. Эти стадии образуют управленческий цикл.

Эффективность и научная обоснованность управления в значительной мере обеспечиваются на стадии подготовки и принятия управленческих решений, в процессе которой аппараты службы ООП выполняют и уясняют проблемы, связанные с охраной общественного порядка, определяют задачи в целях разрешения возникших проблем; осуществляют сбор, обработку и анализ необходимой для решения этих задач информации; определяют возможные варианты действий, направленных на достижение поставленных целей, и выбирают оптимальный вариант действия применительно к конкретным условиям; в установленном порядке оформляют избранный вариант в виде соответствующего решения и придают ему юридическую силу.

Среди разнообразных решений, принимаемых в связи с охраной общественного порядка, можно выделить три основные группы. В первую из них включаются основные акты управления, издаваемые в виде приказов, инструкций, указаний и др., наиболее важными среди которых являются приказы МВД, УВД по вопросам организации охраны общественного порядка на территории республик, краев, областей, автономных образований. На уровне горрайор-ганов внутренних дел издаются приказы и другие акты управления по конкретным вопросам укрепления правопорядка и борьбы с преступностью на соответствующей территории. Активное участие в подготовке таких актов принимают аппараты службы ООП.

Второй группой управленческих решений охватываются разрабатываемые в МВД, УВД, горрайорганах внутренних дел различные виды планов работы. Организаторская работа аппаратов службы охраны общественного порядка уровня МВД, УВД строится на основе планов, составляемых на полугодие и содержащих разделы по основным направлениям деятельности данной службы; аппараты и подразделения горрайорганов внутренних дел составляют соответствующие квартальные планы работы.

Помимо перечисленных общих планов работы в органах внутренних дел различного уровня готовятся специальные планы, содержащие мероприятия, реализация которых возлагается на аппараты и подразделения службы ООП. Среди них выделяются: планы обеспечения общественного порядка и безопасности

в период подготовки и проведения массовых мероприятии; типовые планы действий органов внутренних дел при проведении мероприятий гражданской обороны, при стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах.

К третьей группе управленческих решений по вопросам охраны общественного порядка относятся разрабатываемые на основе всестороннего анализа и оценки оперативной обстановки планы дислокации, постовые ведомости и др., предусматривающие комплексное использование на территории района, городского района или микрорайона собственных и приданных сил для обеспечения надлежащего правопорядка и борьбы с правонарушениями .

Таким образом, план является важнейшим видом решений, принимаемых и реализуемых в процессе управления деятельностью аппаратов и подразделений службы ООП. В планах определяются задачи на определенный период деятельности, мероприятия по их решению, указываются конкретный объем работы, способы и сроки их выполнения, а также ответственные и исполнители тех или иных мероприятий. Планирование позволяет сосредоточить внимание и усилия на наиболее актуальных проблемах охраны общественного порядка, рационально распределить имеющиеся силы и средства в решении стоящих задач, обеспечить ритмичность работы и ее интенсивность, взаимодействие между исполнителями, контроль за их деятельностью и т.д.

Подготовка и принятие управленческих решений, несомненно, являются важной стадией процесса управления службой ООП. Однако главное все же заключается в их практической реализации, успех которой обеспечивается на стадии организации исполнения принятых решений. Основное содержание этой деятельности включает: уяснение и детализацию управленческого решения, принятого вышестоящим субъектом управления, либо доведение до исполнителя собственного решения; подбор и расстановку исполнителей, их обучение и инструктаж; материально-техническое, правовое, психологическое и иные виды обеспечения деятельности исполнителей, организацию взаимодействия между ними и координацию их усилий в процессе решения поставленных задач, контроль за исполнением решения, учет и оценку результатов работы.

Следует иметь в виду, что эффективность деятельности аппаратов и подразделений службы ООП, осуществляемой гласными методами, достигается лишь в результате их тесного взаимодействия с другими отраслевыми службами органов внутренних дел, с государственными органами и общественными организациями, постоянного общения с населением.