2. Проблеми пiдвищення ефективностi виявлення прокуратурою економiчних правопорушень

Законом Украєни "Про прокуратуру" повноваження прокурора iз встановлення правопорушень засобами загального нагляду передбаченi у ч. 1 ст. 20, перевiрка ж виконання законiв вiдокремлена вiд iнших загальнонаглядових повноважень, оскiльки про неє йдетьс

я у ч. 2 ст. 19 Закону. Може виникнути запитання, чи ма§ цей пiдхiд якесь теоретичне обгрунтування, чи вирiшення питання таким чином § просто вадою законодавчоє технiки, спричиненою поспiхом при прийняттi Закону. На наш погляд, правильний перший варi

-

ант вiдповiдi, оскiльки перевiрцi виконання законiв

і<ябвЁіi аЁбЁ, п¦i іЁаi-повм хх -ЄRїiі i-иЁе

я?я<м-R-я?<пэRіЁе ЄRі-Rіяі?-м. ?бвя--i бЄiііiэ-Rбпвмбп  Є?а?іiа¦Rо іЁ¦R-я--п я¦R-iі п¦ зябвЁ-Ё

 жi<Ёї, Rб¦i<м¦Ё і еRэi ЄаR¦гаRабм¦Rх Є?а?іiа¦Ё

їRігвм іЁ¦RаЁбвRігіявЁбм R¦а?їi зЁ і?бм ¦RїЄ<?¦б ЄRі-Rіяі?-м, Є?а?эІяз?-Ёе г з. 1 бв. 20 Шя¦R-г "?аR ЄаR¦гаявгаг".

Варто зазначити, що цей пiдхiд використано i в бiлоруському Законi (ч. 2 ст. 21), прийнятому бiльш як через рiк пiсля вiдповiдного Закону Украєни. Що ж до Закону "Про прокуратуру Росiйськоє Федерацiє", то можна констатувати, що в ньому без будь-якоє

потреби дублюються норми щодо перевiрок виконання законiв, а саме: у п. 2 ст. 21 передбачено, що "перевiрки виконання законiв провадяться на пiдставi iнформацiє, що надiйшла до органiв прокуратури...", а ч. 1. п. 1 ст. 22 прокурору нада§ться право "п

еревiряти виконання законiв у зв'язку з iнформацi§ю, що надiйшла до органiв прокуратури, про факти порушень закону". Як бачимо, обидвi цi фрази спiвпадають майже дослiвно.

Вважа§мо, що в Законi Украєни "Про прокуратуру" з концептуальних мiркувань необхiдно зберегти вiдокремленiсть перевiрки виконання законiв вiд iнших загальнонаглядових повноважень. Водночас § невиправданим висвiтлення цього питання у статтi пiд назвою

 "Предмет загального нагляду". В сучаснiй статтi 19, з одного боку, названо правовi сфери, на якi поширю§ться загальний нагляд (що властиво етимологiчному значенню термiну "предмет"), а з iншого - застереження щодо неприпустимостi поширення нагляду н

а ситуацiє, коли це пов'язано:

а) з неправомiрним втручанням в господарську дiяльнiсть;

б) з пiдмiною органами прокуратури управлiнських i контрольних установ.

Самi цi положення безпосередньо належать до предмету загального нагляду. Перше же речення ч. 2 цi§є норми у тому, що стосу§ться сутi та приводiв до перевiрки виконання законiв, § пiдстави перенести до тi§є статтi Закону "Про прокуратуру", де мiститьс

я перелiк прокурорських повноважень.

В лiтературi даються рiзнi трактування поняття перевiрки виконання законiв.

На думку В.Д. Ломовського, прокурорська перевiрка - це "врегульована законом дiяльнiсть прокурора по встановленню обставин конкретних правопорушень, встановленню осiб, якi припустилися цих порушень, що здiйснена шляхом застосування конкретних прокуро

рсько-наглядових дiй, обраних прокурором вiдповiдно до характеру правопорушень, проведена за наявностi пiдстав (вiдомостей про правопорушення) i в певному порядку з прийняттям рiшення про вiдновлення порушених прав або встановленням вiдсутностi право

порушення"1.

Близькою до цi§є думки § позицiя О.Д. Берензона, який вважа§, що "завданням прокурора § повне i

RІ'у¦вЁі-? ібвя-Rі<?--п: я) дя¦вг ЄаяіRЄRаги?--п, І) еяая¦в?аг ЄаяіRЄRаги?--п; іЁ--Ёе і cR?R б¦Rу--i, бвгЄ?-о хе-мRх іЁ-Ё; і) аRїiаг яіэя-Ёе ЄаяіRЄRаги?--пї їяв?аiя<м-Ёе ІЁв¦iі; RІбвяіЁ-, п¦i бЄаЁп<Ё ізЁ-?--о ЄаяіRЄRаги?-м"2.

Вважа§мо цi визначення недостатньо конкретними. Провадячи перевiрку, прокурор ма§ встановити не просто "обставини правопорушення", а розкрити його повнiстю, тобто виявити "склад правопорушення" у сукупностi його об'§ктивних та суб'§ктивних елементiв3

. У свою чергу, встановити склад правопорушення - значить знайти його винуватцiв i наслiдки, якi можуть полягати не лише в матерiальнiй шкодi, але й в iнших негативних виявах щодо держави, юридичних осiб i громадян. Цi мiркування не стосуються випадк

iв, коли за наслiдками перевiрки виконання законiв порушу§ться кримiнальна справа. В цьому разi до предмету прокурорськоє перевiрки належить не встановлення складу правопорушення, а лише ознак злочину1. "Маючи достатнi данi, що вказують на ознаки зло

чину, прокурор припиня§ у цiй частинi загальнонаглядову перевiрку та порушу§ кримiнальну справу"2.

Ми подiля§мо точку зору В.Р. Михайленка, який вважа§ нелогiчним сам термiн "перевiрка виконання законiв", оскiльки перевiрцi ма§ пiддаватися не "виконання законiв", тобто законопослушна дiяльнiсть, а обставини вiдхилення вiд чинного законодавства3. О

тже, термiн "перевiрка з метою виявлення порушень закону" бiльшою мiрою вiдображала б сутнiсть дiяльностi прокурора. Проте, не наполягаючи на змiнi звичного термiну, що закрiпився у свiдомостi не одного поколiння працiвникiв прокуратури, вважа§мо за

потрiбне пiдкреслити його умовний характер.

На нашу думку, вичерпне i водночас стисле визначення да§ться авторами Коментарю до Закону "Про прокуратуру", на думку яких "перевiрка виконання законiв - це сукупнiсть дiй прокурора, спрямованих на встановлення порушень закону, причин цих порушень та

 умов, що єм сприяють, з метою вжиття заходiв до єх усунення, вiдновлення порушених прав i притягнення до вiдповiдальностi винних"1.

Перевiрки виконання законiв займають головне мiсце в загальнонаглядовiй дiяльностi прокуратури. Проте це зовсiм не означа§, що всi дiє, пов'язанi з перевiркою, мають здiйснюватися виключно єє працiвниками.

"На практицi, - вiдзнача§ ¦.А. Суботiн, - використову§ться п'ять варiантiв перевiрчих дiй. В межах першого прокурор весь обсяг перевiрчоє роботи бере на себе. Цей варiант § найпоширенiшим, але не найефективнiшим2, оскiльки прокурор перевантажу§ себе

тi§ю роботою, яку могли б виконати iншi. Вiдповiдно до другого варiанту прокурорськоє перевiрцi вiдноситься одержання iнформацiє про стан законностi. Третiй - передбача§ попередн§, до прокурорськоє перевiрки, проведення на пiднаглядному об'§ктi перев

iрки або ревiзiє на вимогу прокурора. За четвертого варiанта спочатку витребуються для перевiрки акти i документи, за наслiдками єх вивчення прийма§ться рiшення щодо перспективностi виявлення на даному об'§ктi iнших порушень закону. П'ятому варiанту

властиво те, що до виявлення причин порушень закону та умов, що єм сприяють, залучаються фахiвцi"1. Як нам зда§ться, використання цих рекомендацiй з точки зору обрання найоптимальнiших в тактичному планi способiв проведення перевiрок сприя§ пiдвищенн

ю єхньоє ефективностi.

Як вiдомо, з 1987 року в прокурорськiй системi Союзу РСР, а потiм - незалежноє Украєни вiдмовилися вiд включення до статистичного звiту за формою "П" вiдомостей про кiлькiсть перевiрок виконання законiв. На прийняття такого рiшення вплинули двi обста

вини: прагнення вiдвернути прокурорiв вiд "валового" пiдходу до проведення наглядових заходiв без урахування єхньоє результативностi та неможливiсть порiвняти кiлькiсть перевiрок - рiзних за обсягом i спрямованiстю.

Одним iз рiзновидiв перевiрок виконання законiв з початку 20-х рокiв § перевiрки законностi правових актiв. I хоча нагляд за законнiстю актiв за витратами часу посiда§ досить скромне мiсце серед iнших дiлянок загальнонаглядовоє дiяльностi1, вiн повно

ю мiрою зберiга§ сво§ значення у справi змiцнення правопорядку, особливо в економiчнiй сферi. Видання правових актiв - один з основних методiв керiвництва господарською дiяльнiстю, оскiльки вони опосереднюють управлiнськi рiшення власникiв, уповноваж

ених ними органiв i посадових осiб, а в рядi випадкiв - i трудових колективiв. Законнiсть актiв не меншою мiрою, нiж єхня господарська доцiльнiсть, § передумовою досягнення цiлей, якi ставилися при прийняттi управлiнських рiшень.

У ходi пiдготовки цi§є роботи автор зробив спробу пiдрахувати хоча б приблизно кiлькiсть незаконних актiв, виявлених прокурорськими перевiрками в економiчнiй сферi. Данi про кiлькiсть розглянутих протестiв i приписiв з цих питань виявилися малопридат

ними, оскiльки деяка частина актiв не переглядалася через давнiсть єх видання, частина була змiнена або скасована на уснi вимоги працiвникiв прокуратури, а в окремих протестах i поданнях ставилися питання про перегляд одночасно кiлькох правових актiв

. З'ясувалося, що в 1999 роцi прокурори перевiрили вiдповiднiсть закону понад 20 тис. рiшень i розпоряджень органiв виконавчоє влади загальноє компетенцiє та органiв мiсцевого самоврядування, бiльш як 2/3 яких стосувалися економiчних i соцiально-екон

омiчних питань. З цi§є кiлькостi за тими чи iншими порушеннями закону було видано 357 актiв1, з них переглянуто у формi змiни чи скасування понад 220 актiв. Пiдрахувати хоча б приблизно кiлькiсть актiв, виданих iншими, зокрема господарськими органами

 i посадовими особами, виявилося просто неможливим, оскiльки в матерiалах первинного облiку цi данi не вiдображено. Таким чином, керiвники прокуратур не мають можливостi в сучасних умовах бiльш-менш детально проаналiзувати стан законностi саме у сфер

i видання актiв, простежити тенденцiє щодо змiцнення чи ослаблення законностi. А це дуже важливий показник, оскiльки вiн характеризу§ насамперед рiвень правовоє культури посадових осiб.

Вважа§мо, що було б цiлком реально передбачити якщо не в державнiй статистичнiй звiтностi, то принаймнi в первинному облiку вiдомостi щодо кiлькостi перевiрених прокурорами правових актiв (а не кiлькостi перевiрок законностi актiв, якi можуть iстотно

 вiдрiзнятися за своєм обсягом), кiлькостi актiв, при виданнi яких мало мiсце щонайменше одне порушення законностi, що робить акт юридично дефектним. Це дозволило б глибше i детальнiше аналiзувати як стан законностi, так i ефективнiсть уживаних проку

рорами заходiв щодо виявлення порушень законностi у формi видання неправомiрних актiв.

Серйозноє уваги заслугову§ питання про змiст перевiрок законностi правових актiв. Висловленi деякими авторами з цього приводу рекомендацiє (В.Г. Лебединський, Л.О. Нiкола§ва) виходили, як на нашу думку, з полегшених уявлень про дiяльнiсть прокурора.

Так, остання вважа§, що "для перевiрки вiдповiдностi акту пiднаглядного органу закону достатньо порiвняти цей акт зi змiстом закону"1.

Тим часом саме лише порiвняння змiсту актiв з текстом закону далеко не завжди дозволя§ виявити порушення. Це особливо стосу§ться видання таких, що втiлюють у форму правових актiв, управлiнських рiшень з питань господарськоє дiяльностi, зовнi правомiр

них, але з приводу яких § обгрунтованi пiдстави щодо наявностi прихованих порушень закону. Для з'ясування єхнього справжнього змiсту у прокурора може виникнути необхiднiсть витребувати вiдповiднi документи (наприклад, тi, якi стверджують безпiдставнi

сть списання матерiальних цiнностей), одержати пояснення з приводу мотивiв видання актiв тощо.

Останнiм часом в прокуратурi Одеськоє областi запроваджено порядок, згiдно з яким, виєжджаючи у райони для перевiрок стану загального нагляду, працiвники апарату обов'язково провадять контрольнi перевiрки законностi актiв за матерiалами, за якими цi

акти ранiше перевiрялися працiвниками мiськрайпрокуратур. Завдяки цьому в минулому роцi було додатково виявлено бiльш як 50 незаконних актiв.

Слiд зауважити, що межа мiж перевiрками законностi правових актiв i перевiрками виконання законiв § досить умовною, оскiльки законнiсть актiв § складовою частиною додержання законiв1.

У процесi бiльшостi перевiрок виконання законiв встановлюються рiзнi за характером правопорушення чи у формi протиправних дiй, чи, навпаки, невчинення дiй, приписаних законом. При цьому часто-густо йдеться не про окремi незаконнi дiє, а про дiяльнiст

ь, що ма§ певну протизаконну спрямованiсть (наприклад, "прокручування" державних коштiв, призначених для задоволення певних соцiальних потреб, установами комерцiйних банкiв в iнтересах комерцiйних структур). Це саме стосу§ться i невиконання обов'язкi

в з учинення певних дiй, яке, ставши систематичним, перетворю§ться у протиправну бездiяльнiсть. Як незаконна дiяльнiсть, так i протиправна бездiяльнiсть можуть виявлятися через протиправну поведiнку великоє кiлькостi осiб, кожна з яких вклада§ свiй "

внесок" у негативнi наслiдки, що i встановлю§ться прокурорськими перевiрками.

Так, у практицi роботи органiв прокуратури широко використовувався такий метод перевiрок виконання законiв як огляди мiсць зберiгання матерiальних цiнностей, в ходi яких встановлювалися численнi фактори безгосподарностi щодо невстановленого обладнанн

я, технiки, посiвiв сiльськогосподарських культур. Слiди безгосподарностi фотографувались, а пояснення посадових осiб фiксувалися на вiдеоплiвцi. Згодом цi матерiали використовувались як докази при внесеннi документiв прокурорського реагування1.

Найпростiшою схемою дiй прокурора при проведеннi перевiрки з урахуванням тi§є чи iншоє iнформацiє про правопорушення § одержання пояснення, витребування документiв, на пiдставi чого робляться певнi висновки. Ця схема властива для перевiрок за заявами

 та iншими сигналами про правопорушення.

Чим бiльше iнформацiє про протиправну поведiнку § у прокурора i чим вона рiзноманiтнiша, тим бiльше пiдстав для розширення масштабiв перевiрки за рахунок нових питань, що пiдлягають з'ясуванню, i вiдповiдно - для використання iнших повноважень, перед

бачених ч. 1 ст. 20 Закону "Про прокуратуру". Прокурорсько-наглядовi правовiдносини в цих випадках набувають не двостороннього, а багатостороннього характеру за участю рiзних ланок органiв прокуратури, контролюючих установ, суб'§ктiв пiдпри§мства, по

садових осiб i громадян (див. схему на с. 201).

Схема. Структура прокурорського нагляду за

¦R-ваR<оозЁїЁ Rа?я-яїЁ вя бгІ'у¦вяїЁ ЄiэЄаЁуї-Ёжвія

Зазначений вза§мозв'язок можна графiчно продемонструвати на прикладi перевiрок виконання Закону Украєни "Про банки i банкiвську дiяльнiсть" в частинi надання кредитiв комерцiйним структурам.

Сукупнiсть заходiв, якi в даному разi спрямованi на встановлення порушень законiв, охоплюють управлiнськi (в системi органiв прокуратури), контрольнi (мiж спецiалiзованими органами контролю та комер-цiйними структурами) i суто наглядовi (органи проку

ратури - установи комерцiйних банкiв, органи прокуратури - iншi суб'§кти виробничоє пiдпри§мницькоє дiяльностi, органи прокуратури - спецiалiзованi органи контролю). Але в кiнцевому пiдсумку всi цi правовiдносини набувають забарвлення прокурорсько-на

глядових, оскiльки заходи зi встановлення порушень законностi вживаються з iнiцiативи i пiд безпосереднiм контролем прокуратури. В подiбних випадках сукупнiсть перевiрчих дiй прокуратури можна розглядати i як одну перевiрку, об'§днану §диним задумом,

 i як численну кiлькiсть перевiрок.

Вищеподаний приклад iлюстру§ проведення так званоє галузевоє перевiрки виконання законiв, оскiльки єє предметом було додержання законодавства у сферi кредитних вiдносин. Тим часом в практицi застосовуються також мiжгалузевi перевiрки, що охоплюють сф

еру застосування двох або бiльше галузей законодавства (наприклад, господарського та природоохоронного у сферi використання вторинних ресурсiв)1 у певних системах або галузях економiки, i комплекснi перевiрки, якi охоплюють увесь комплекс проблем заб

езпечення законностi на тому чи iншому об'§ктi2.

Вважа§мо, що до комплексних перевiрок можна також вiднести виєзди груп працiвникiв вищестоящих прокуратур до адмiнiстративно-територiальних одиниць (мiст, районiв) для комплексного вивчення стану законностi, а також вивчення районними прокурорами ста

ну законностi на територiє окремих сiльських (селищних) рад. На пiдставi власного досвiду автор вважа§, що подiбнi узагальнення з наступним винесенням єх на розгляд органiв державноє виконавчоє влади та самоврядних органiв сприяють активiзацiє єхньоє

 дiяльностi щодо попередження та усунення правопорушень в господарськiй i соцiальнiй сферах.

За характером об'§ктiв перевiрок здiйснення єх можливе: в дiяльностi пiдпри§мств та iнших суб'§ктiв пiдпри§мництва (1), одночасно та вза§мопов'язано - в дiяльностi суб'§ктiв пiдпри§мництва та державних органiв, що покликанi єх контролювати (2), в дiя

льностi органiв контролю загальноє та спецiальноє компетенцiє (3). Останнi, в свою чергу, можуть стосуватися з'ясування окремих питань дотримання законностi в контрольнiй дiяльностi (наприклад, практики застосування законодавства про адмiнiстративнi

правопорушення) та в цiлому додержання законодавчих актiв, що визначають статус того чи iншого контролюючого органу. Такi перевiрки стосовно контролюючих органiв набувають характеру комплексних.

Виходячи з потреби забезпечити виконання вимог ч. 2 ст. 19 Закону "Про прокуратуру" щодо неприпустимостi пiдмiни органiв управлiння та контролю, вважа§мо, що в наказi Генерального прокурора з питань загального нагляду потрiбно не обмежуватися простим

 повторенням фрази, закладеноє в законi, а привернути увагу пiдпорядкованих прокурорiв саме до ключових питань, якi пiдлягають з'ясуванню при проведеннi перевiрок виконання законiв контролюючими органами.

З приводу методики перевiрок додержання законiв контролюючими органами видано докладнi методичнi рекомендацiє1, якi досить активно впроваджуються в практику роботи органiв прокуратури Одещини.

Вважа§мо за потрiбне звернути увагу лише на один аспект цих перевiрок, який стосу§ться обов'язку передачi контрольними установами до слiдчих органiв матерiалiв, що мiстять вiдомостi про злочиннi дiяння. Пiд час перевiрок в контролюючих органах облпро

куратурою та прокурорами мiст i районiв витребуються матерiали, якi вони не передали до прокуратури чи органiв внутрiшнiх справ з власноє iнiцiативи, майже по половинi з них порушуються кримiнальнi справи. При цьому у звiтах про контрольну дiяльнiсть

 цих органiв наводяться цифри, що значно перебiльшують фактичну кiлькiсть переданих матерiалiв.

Для пiдвищення ефективностi нагляду за додержанням контролюючими органами законiв в економiчнiй сферi, на наш погляд, велике значення ма§ звiрка вiдомостей про передачу матерiалiв до слiдчих органiв.

Пунктом 4.3 наказу Генерального прокурора Украєни № 2-1998 р. прокурорам запропоновано, щоквартально провадити з контролюючими органами вза§мозвiрки переданих до органiв прокуратури матерiалiв, якi мiстять ознаки злочину, забезпечити оперативне єх ви

рiшення. Це особливо стосу§ться найважливiших органiв контролю, якi дiють в економiчнiй сферi (податкових iнспекцiй, контрольно-ревiзiйноє служби тощо).

Назрiла також потреба унiфiкацiє вимог до змiсту матерiалiв, перелiку документiв, якi додаються до заяв i повiдомлень про злочини, що надсилаються контролюючими органами до прокуратури та органiв внутрiшнiх справ. Зараз з цього приводу iснують розрiз

ненi iнструкцiє та вказiвки, до того ж окремi з них мiстять досить спiрнi положення. Це, зокрема, стосу§ться Вказiвки про порядок передачi державними податковими iнспекцiями Украєни органам внутрiшнiх справ матерiалiв, що засвiдчують ознаки злочину,

затвердженоє 22 листопада 1994 року Генпрокуратурою, Мiнiстерством внутрiшнiх справ та начальником Головноє державноє податковоє iнспекцiє Украєни.

У п. 5 цього нормативного акту працiвникам органiв дiзнання, що одержали матерiали з державних податкових iнспекцiй, пропону§ться "при встановленнi наявностi ознак злочину органiзувати дослiдчу перевiрку...". Це суперечить вимогам ст. 97 КПК, яка пер

едбача§ проведення додатковоє перевiрки лише в разi, коли за поданими матерiалами не можна зробити висновку про наявнiсть ознак злочину. Якщо ж ознаки злочину вже встановленi, то за поданими матерiалами ма§ порушуватися кримiнальна справа. Недостатнь

о обгрунтованим вида§ться i встановлення 20-денного термiну для пiдготовки матерiалiв, призначених для передачi слiдчим органам (п. 11 Вказiвки), якщо врахувати, що перевiрка додержання податкового законодавства вже проведена.

Виклика§ заперечення i надання права органам

розслiдування повертати податковим iнспекцiям матерiали у разi єх неповноти (п. 10 Вказiвок). У практичних працiвникiв превалю§ думка, що так належить чинити, якщо у матерiалах, що надiйшли до органiв розслiдування, вiдсутнi якiсь документи, що мають

значення для порушення, а згодом - i розслiдування кримiнальноє справи. Про це заявило понад 90 %

опитаних автором працiвникiв прокуратури. Адже саме для подiбних випадкiв кримiнально-процесуальний

закон передбача§ можливiсть проведення так званих "дослiдчих перевiрок".

На думку ¦.А. Суботiна, яку ми подiля§мо, "в цих випадках необхiдно витребувати потрiбнi документи i здiйснювати iншi перевiрчi дiє вiдповiдно до вимог КПК, а стосовно службових осiб, винних у пiдготовцi недоброякiсного матерiалу, порушувати дисциплi

нарне провадження або ставити питання про притягнення єх до iншоє вiдповiдальностi"1. З цього приводу працiвникам прокуратури Одеськоє областi данi вiдповiднi настанови, але це питання, як ми вважа§мо, ма§ бути в принципi вирiшене у загальнодержавном

у масштабi. При цьому слiд виходити з того, що повернення матерiалiв не ма§ жодного практичного значення, оскiльки перебiг встановлених законом термiнiв для вирiшення питання про порушення чи вiдмову в порушеннi кримiнальноє справи при цьому не зупин

я§ться.

Як ми вважа§мо, не слiд повертатися до практики часiв Союзу, коли Прокуратура Союзу РСР узгоджувала окремо з кожним контролюючим органом порядок передачi матерiалiв про дiяння, що тягнуть кримiнальну вiдповiдальнiсть. Вимоги до цих матерiалiв, а тако

ж неприпустимiсть повернення єх з посиланням на неповноту, потрiбно закрiпити безпосередньо в кримiнально-процесуальному законодавствi.

Важливим чинником, що вплива§ на ефективнiсть виявлення прокуратурою економiчних правопорушень, § використання повноваження, яке передбачене п. 3 ч. 1 ст. 20 Закону "Про прокуратуру", тобто права "вимагати вiд керiвникiв та колегiальних органiв прове

дення перевiрок, ревiзiй дiяльностi пiдпорядкованих i пiдконтрольних пiдпри§мств, установ, органiзацiй та iнших структур незалежно вiд форм власностi, а також видiлення фахiвцiв для проведення перевiрок, вiдомчих i позавiдомчих експертиз".

Нова редакцiя зазначеноє норми "нада§ прокурору право звертатися з вимогами про проведення перевiрок i ревiзiй та про видiлення фахiвцiв для проведення перевiрок, вiдомчих i позавiдомчих експертиз до керiвникiв не лише державних органiв (як передбача

ла стара редакцiя статтi. - М.К.), але й органiв, що здiйснюють управлiння структурами, не заснованими на державнiй власностi... Водночас прокурора позбавлено права звертатися з цих питань до посадових осiб, якi не § керiвниками вiдповiдних установ"1

.

На нашу думку, редакцiя Закону в частинi проведення перевiрок дiяльностi пiдпри§мств i органiзацiй не вiдповiда§ правовому статусу прокуратури як органу, покликаного здiйснювати нагляд за додержанням законiв. Перевiрки i ревiзiє, що провадяться на ви

могу прокурора iншими органами, близькi за сво§ю метою та характером, оскiльки вони спрямованi на виявлення порушень закону, причин порушень i умов, що єм сприяють, якi кореняться в рiзних упущеннях у виробничо-господарськiй дiяльностi. Крiм того, цi

 ревiзiє та перевiрки можуть або звiльняти прокурора вiд необхiдностi провадити перевiрки силами прокуратури в разi, коли єхнi матерiали мiстять достатньо даних для реагування, або передувати єм. Так, здiйснюючи заходи боротьби з порушеннями земельно

го законодавства, ряд районних прокурорiв Одеськоє областi спочатку зверталися до установ Держкомiтету по земельних ресурсах з вимогами про проведення перевiрок за сигналами про самовiльне захоплення i безгосподарне використання земель, а потiм, за п

отребою, провадили додатковi перевiрки законностi вжитих заходiв.

Отже, на нашу думку, пiдстави для звернення прокурора до iнших органiв з вимогою проведення ревiзiє або перевiрки мають бути такими, як i щодо перевiрок виконання законiв силами прокуратури. Пропону§мо у майбутньому законi про прокуратуру сформулюват

и таким чином вiдповiдний пункт: "Вимагати вiд керiвникiв та колегiальних органiв у зв'язку з повiдомленнями та iншими матерiалами про порушення законностi проведення перевiрок i ревiзiй..." i далi за текстом чинноє статi.

 Варто пiдкреслити, що загальне визначення поняття ревiзiє да§ться у спецiальному законодавчому актi, а саме в Законi Украєни "Про державну контрольно-ревiзiйну службi в Украєнi", вiдповiдно до ст. 2 якого ревiзiя - "це метод документального контролю

 за фiнансово-господарською дiяльнiстю пiдпри§мства, установи, органiзацiє, дотриманням законодавства

 дi-я-бRіЁе ЄЁвя-м, эRбвRіiа-iбво RІ<i¦г вя іiв-Rбвi, бЄRбiІ эR¦гї?-вя<м-R?R іЁ¦аЁввп -?эRбвяз, ЄаЁі<яб-?-м i ¦аяэiіR¦ ¦Rивiі i їяв?аiя<м-Ёе жi--Rбв?c, ЄRЄ?а?эі?--п дi-я-бRіЁе <RііЁія-м".

На вiдмiну вiд ревiзiє, визначення перевiрки, яке мiститься у згаданiй статтi, не може мати унiверсального значення, оскiльки воно розгляда§ться лише як "обстеження та вивчення окремих дiлянок фiнансово-господарськоє дiяльностi пiдпри§мства, установи

, органi-зацiє чи єхнiх пiдроздiлiв", тобто йдеться, по сутi, про ту саму ревiзiю, щоправда, не комплексну, а з окремих питань1. Проте, як зазначалося в лiтературi, частина перевiрок справдi може стосуватися з'ясування порушень у фiнансово-господарсь

кiй дiяльностi iз застосуванням спецiальних знань i методiв, а iнша частина - виявлення порушень закону, причин порушень i умов, що єм сприяють, що в принципi могли бути встановленi самим прокурором, який не вдався до проведення перевiрки силами прок

уратури, а зажадав цього вiд органу управлiння чи контролю1.

Як свiдчить аналiз практики прокурорського нагляду, далеко не всi прокурори активно використовують зазначене повноваження. Вибiрковим вивченням цього питання у мiських i районних прокуратурах Одеськоє областi встановлено, що прокурори переважно вимаг

али проведення комплексних або часткових документальних ревiзiй (документальних перевiрок) фiнансово-господарськоє дiяльностi i вкрай рiдко вдавалися до вимог про проведення перевiрок виконання законiв силами контролюючих органiв. З цього робитимутьс

я вiдповiднi висновки.

Слiд зазначити, що останнiм часом пов'язанi з цим питання вирiшуються iз значними труднощами, насамперед через повсюдне скорочення контрольно-ревiзiйних служб. Вважа§мо, що прокурорам потрiбно надати право звертатися з вимогами про проведення ревiзiй

 i перевiрок до контролюючих органiв (у тому числi до госпрозрахункових типу аудиторських) за рахунок пiдпри§мств i органiзацiй, в яких провадяться цi заходи. I лише у випадках невиявлення порушень можна було б вiдновити видатки на рахунок держави. I

ншим варiантом вирiшення цього питання могло б бути створення у складi Мiнфiну спецiалiзованого пiдроздiлу для виконання вимог прокуратури та iнших правоохоронних органiв про проведення ревiзiй.

Вiдповiдно до ч. 1 ст. 8 Закону Украєни "Про прокуратуру" вимоги прокурора, якi вiдповiдають чинному законодавству, § обов'язковими i виконуються невiдкладно чи у передбаченi законом або визначенi прокурором термiни1. Останн§ стосу§ться вимог про про

ведення перевiрок i ревiзiй, якi за чинним порядком встановлю§ сам прокурор. При цьому врахову§ться як складнiсть перевiрки, так i реальнi можливостi органу управлiння та контролю провести єє у встановленi прокурором, iнколи стислi термiни так, щоб ц

е не вплинуло на єє якiсть i повноту.

Як свiдчить аналiз практики застосування цього повноваження, в деяких випадках вiддiли (групи) КРС, податковi адмiнiстрацiє та iншi контрольнi органи, одержуючи вимоги про проведення ревiзiй не лише вiд прокуратури, але i й органiв внутрiшнiх справ,

Управлiння по боротьбi з органiзованою злочиннiстю, просто не мали можливостi виконати єх у встановленi термiни, що викликало конфлiктнi ситуацiє. Тому на координацiйних нарадах необхiдно попередньо узгоджувати цi питання для того, щоб ревiзiє та пер

евiрки призначалися в першу чергу для з'ясування обставин найсер-йознiших господарських правопорушень.

Особливоє уваги заслугову§ питання про участь фахiвцiв у здiйсненнi загальнонаглядових заходiв. Вiдповiдно до п. 3 ч. 1 ст. 20 Закону "Про прокуратуру" прокурор може вимагати видiлення фахiвцiв, по-перше, для проведення перевiрок i, по-друге, для про

ведення вiдомчих або позавiдомчих експертиз.

Вважа§мо таке визначення мети для залучених фахiвцiв не зовсiм точним. Буквальне тлумачення зазначеноє норми наштовху§ на думку про те, що прокурор може доручити фахiвцевi провести перевiрку. У такому разi ста§ незрозумiло, в якому спiввiдношеннi пер

ебува§ це повноваження з правом прокурора вимагати проведення перевiрок i ревiзiй вiд керiвникiв i колегiальних органiв, про що йдеться у цьому самому пунктi. Адже цi перевiрки також провадяться силами фахiвцiв, якi працюють переважно в органах управ

лiння та контролю.

Правильне тлумачення сутi повноваження, пов'язаного з залученням фахiвцiв, да§ться, на нашу думку, у ч. 1 наказу Генерального прокурора Украєни № 2-1998 р., де прокурором пропону§ться провадити перевiрки iз залученням фахiвцiв. Саме для участi в пере

вiрках виконання законiв, якi провадяться силами прокуратури, а не тих випадкiв, коли перевiрки провадяться хоча i з iнiцiативи прокурора, але органами управлiння та контролю. I в першому i в другому випадках наглядовi правовiдносини виникають мiж пр

окурором, з одного боку, i керiвниками пiдпри§мств, установ, органiзацiй i колегiальними органами - з другого.

Вважа§мо, що згадане положення доцiльно вiдтворити в майбутньому законi про прокуратуру.

Водночас потрiбно визначитись у питаннi з призначенням так званоє вiдомчоє та позавiдомчоє експертизи при здiйсненнi загального нагляду, яка, природно, також може бути проведена лише силами вiдпо-вiдних фахiвцiв. Досi в юридичнiй лiтературi не

намiчено чiткоє рiзницi мiж видiленням фахiвцiв для участi в перевiрках i для проведення експертиз1.

Не дала будь-яких вказiвок щодо цього i Генеральна прокуратура Украєни.

Своє висновки тут ми можемо будувати лише на матерiалах аналiзу практики залучення фахiвцiв

эR ЄаRі?э?--п Є?а?іiаR¦ іЁ¦R-я--п я¦R-iі бЁ<яїЁ Єаяжiі-Ё¦iі ЄаR¦гаявгаЁ. Шя іЁіз?-ЁїЁ яівRаRї їяв?аiя<яїЁ Є?а?іiаR¦, эRЄRїR?я дяеiіжiі іЁ¦RаЁбвRігія<ябм г 29 % іЁЄяэ¦iі. ?аЁ жмRїг,  R?<пэг -я RбRІ<ЁіRбвi Є?а?іiаR¦ іЁ¦R-я--п я¦R-iі, бяї? г бд?аi ?¦R-R

їi¦Ё -яcзябвiи? іЁ¦RаЁбвRігія<Ёбп дяеiіжi і ?я<гi дi-я-бiі i Іге?я<в?абм¦R?R RІ<i¦г (62 % іiэ я?я<м-Rх ¦i<м¦Rбвi Є?а?іiаR¦, г п¦Ёе Іая<Ё гзябвм дяеiіжi) вя i-і?-?а-R-в?е-iз-i Єаяжiі-Ё¦Ё (23).

Форми сприяння прокуратурi фахiвцiв у ходi перевiрок були рiзнi: допомога в пошуку документiв для вивчення, оглядi мiсць зберiгання цiнностей, надання консультацiй з приводу правильностi оформлення документальних операцiй, проведення розрахункiв i ан

алiзiв1, виконання окремих перевiрчих дiй.

У кiнцевому пiдсумку уснi чи письмовi висновки фахiвцiв дозволяють поглибити перевiрки виконання законiв i пiдвищити аргументованiсть прокурорських висновкiв щодо фактiв порушень законностi, причин цих порушень та умов, що єм сприяли.

Звертаючись з вимогою про видiлення фахiвця (або фахiвцiв) для участi в комплексних перевiрках виконання законiв, прокурор ма§ можливiсть лише у загальних рисах визначити коло питань, якi вiн хотiв би

'пбгіявЁ1. Тим часом вимога про проведення експертизи обов'язково повинна мiстити конкретнi запитання, на якi експерт ма§ дати вiдповiдь2. Ця обставина, на наш погляд, ма§ вирiшальне значення для розмежування вимог прокурора про видiлення фахiвцiв дл

я участi в перевiрках i для проведення вiдомчих або позавiдомчих експертиз.

Доводиться, однак, з жалем констатувати, що призначення експертиз в порядку загального нагляду практично не застосову§ться в практицi органiв прокуратури. На наш погляд, це стане реально можливим тодi, коли сама процедура вирiшення пов'язаних з цим п

итань стане iдентичною процедурi проведення експертиз по кримiнальних i цивiльних справах. У зв'язку з цим варто було б надати прокурору чи слiдчому право призначати експертизу за нормами КПК до порушення кримiнальноє справи, в межах так званоє "досл

iдчоє перевiрки". Це дозволило б зменшити кiлькiсть помилкових порушень кримiнальних справ.

I нарештi, висвiтлюючи питання, пов'язанi з виявленням правопорушень у сферi економiки, не можна не звернути увагу на потребу суворого виконання прокурорами законодавства в частинi додержання комерцiйноє та§мницi1. Надання прокурору права витребувати

 з господарських структур будь-якi вiдомостi, в тому числi й тi, що становлять комерцiйну та§мницю i таку єє рiзновиднiсть, як банкiвська та§мниця2 (п. 1 ст. 20 Закону Украєни "Про прокуратуру" в редакцiє вiд 26 листопада 1993 р.), не означа§, що вiн

 може використовувати єє абсолютно безконтрольно. Якщо вiдомостi про дiяльнiсть пiдпри§мства, незалежно вiд форми власностi, що стосуються виробництва, технологiй, управлiння, фiнансового стану, визначенi власником або керiвником пiдпри§мства як такi

, що § комерцiйною та§мницею, прокурор, так само, як i працiвники iнших державних органiв, не ма§ права єє оприлюднювати, за винятком випадкiв, коли це пов'язано з ужиттям заходiв щодо усунення правопорушень, причин цих порушень та умов, що єм сприял

и. При цьому, однак, необхiдно враховувати, що цiла низка вiдомостей про дiяльнiсть пiдпри§мницьких структур не може становити комерцiйноє та§мницi3.

Донинi в практицi роботи органiв прокуратури Одеськоє областi не виникало конфлiктних ситуацiй, пов'язаних з безпiдставним розголошенням єє працiвниками комерцiйноє чи банкiвськоє та§мницi та пов'язаних з цим претензiй щодо вiдшкодування матерiальних

 збиткiв.

Для недопущення таких явищ на цю важливу обставину вже двiчi було звернуто увагу мiських i районних прокурорiв на семiнарах iз загального нагляду. На наш погляд, доцiльно було б з чисто профiлактичною метою звернути на це увагу також у наказi Генерал

ьного прокурора Украєни з питань загального нагляду.