1. Конституционный порядок признания обязательности международного договора в Российской Федерации

Международно-правовые акты «входят» в правовую систему России после их ратификации, одобрения, присоединения. Таковы конституционный императив и процедуры, установленные в пункте 4 статьи 15, пункте «б» статьи 86, пункте «г» статьи 106 Конституции РФ[1] и в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации», то есть федеральный закон служит формой “государственного удостоверения” включения международного акта в правовую систему. При заключении международных договоров приходится соблюдать общие и специфические юридические требования. В Регламенте Государственной Думы и Положении о Правовом управлении Государственной Думы содержится установленное требование определять соответствие международного договора законодательству Российской Федерации.

Работу в этом направлении также проводят МИД и Минюст России, но одинаковы ли критерии оценки такого соответствия, согласованы ли позиции и пакеты «сопровождающих документов», контролируется ли реальное изменение законов? Всегда ли международные стандарты вполне приемлемы? И здесь особо актуален вопрос как о строгих «критериях соответствия», так и о специальной юридической экспертизе с учетом этих критериев.

Конституционные процедуры имплементации норм международного права в национальную правовую систему включают проверку конституционности проектов международных договоров, признания обязательности международного договора, трансформацию в национальное законодательство, информирование о вступлении международного договора в силу.

Выражение согласия государства на обязательность для него международного договора является важнейшей стадией его заключения. С ним неразрывно связано вступление международного договора в силу. Государство может участвовать через своих представителей в процессе выработки текста договора, в установлении аутентичности текста, в подписании заключительного акта конференции или голосовании за резолюцию международной организации, которыми принимается текст договора, но оно не будет связано его положениями, пока не выразит свое согласие на обязательность для него договора. В статье 22 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»[2] устанавливается особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международного договора, если он содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ. Статья 15 данного закона определяющая международные договоры, подлежащие ратификации, а также статьи 21-22 содержат положения, имеющие ключевой характер для распределения компетенции между органами законодательной и исполнительной власти в вопросах заключения международных договоров Российской Федерации. В статьях 9, 11, 20, 21 сформулированы нормы, позволяющие разграничить полномочия Президента и Правительства РФ, а также установить компетенцию федеральных ведомств в вопросах принятия решений о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров. Нормы, определяющие соответствующую компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, содержатся в Конституции РФ, иных федеральных законах, актах Президента РФ, решениях Правительства РФ. В частности, компетенция федеральных ведомств определяется в положениях о них. Вопросы распределения компетенции, определения порядка взаимоотношений государственных органов в процессе заключения, обеспечения выполнения и прекращения международных договоров - внутреннее дело каждого государства. Однако само по себе соблюдение государством своих внутренних законов при заключении международного договора не делает договор действительным. Действительность международного договора - это его международно-правовая полноценность, его соответствие международному праву. Международные договоры Российской Федерации образуют правовую основу межгосударственных отношений, в которых участвует Российская Федерация. Подготовка и заключение международных договоров, а в необходимых случаях их прекращение или приостановление, принятие мер к обеспечению выполнения международных обязательств, учет изменений в развитии международных договорных отношений, влияния этих изменений на законодательство и внутригосударственную жизнь предполагают осуществление взаимодействия исполнительной власти и парламента, реализуемого в различных направлениях.

Одно из них - информирование Министерством иностранных дел палат Федерального Собрания о заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства международных договорах, а также о прекращении таких договоров или приостановлении их действия. Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания - парламента РФ (раздел 5) и Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания РФ (глава 24)[3] определен порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов. Документы, подготавливаемые в этой области, как, впрочем, и в других сферах деятельности Государственной Думы и Совета Федерации, должны учитывать международные обязательства России.

Проявлением сотрудничества двух ветвей власти является и обеспечение Правительством предоставления по запросам палат парламента информации о готовящихся к подписанию международных договорах. В свою очередь каждая из палат может представить рекомендации о заключении международных договоров на рассмотрение (в зависимости от затрагиваемых вопросов) Президента или Правительства Российской Федерации. Реализация на практике положений статьи 7 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» способствует проведению единой внешнеполитической линии Российской Федерации, помогает организовать взаимодействие органов исполнительной и законодательной власти с тем, чтобы участие этих органов, их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики и выполнение международных обязательств РФ.

Однако на практике данные положения реализации не получили, и в Федеральное Собрание РФ поступают уже подписанные договоры, а не готовящиеся к подписанию.

Процедура ратификации международных договоров имеют государственно-правовой аспект, важность которого нельзя недооценивать. Однако, основным недостатком ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», является то, что исходя из конституционного принципа: международное право – часть права страны, к тому же часть, наделенная приоритетной силой, не определил порядок реализации этого принципа. Отсюда вытекают основные проблемы и в теории, и в практике. Более того, сам закон имеет не совсем четкие формулировки по этому вопросу. Так, он содержит те же положения, что существуют в Гражданском кодексе, некоторых других законах о том, что международные договоры применяются непосредственно.[4] Возникает вопрос: как непосредственно? Они, во-первых, применяются только потому, что Конституция включает их в правовую систему.

И действуют они не непосредственно, а как часть этой правовой системы, на основе ее принципов и в соответствии с ее процессуальными правилами. Правда, в дальнейшем закон как бы объясняет, что понимается под непосредственным действием. В законе говорится, что есть две категории договоров, а именно: самоисполнимые договоры, которые не нуждаются в издании законов, и несамоисполнимые, которые нуждаются в издании закона и уже после этого могут применяться. Очевидно, под этим и следует понимать, что непосредственно принимаются к работе только эти самоисполнимые законы.

Закон предусматривает обязательно ратификацию договоров, устанавливающие иные правила, чем внутренний закон. Это положение не совсем соответствует Конституции РФ. В Конституции этого нет.

Практика как бы вопреки Конституции РФ придерживается такой точки зрения, что только ратифицированный договор может устанавливать иные правила. Постановление Пленума Верховного Суда 1995 года, исходит из того, что иные правила договора подлежат применению лишь в том случае, если согласие на их обязательность было принято в форме федерального закона.[5] Данное постановление может опираться на часть первую статьи 15 закона, где предусматривается обязательная ратификация договоров, устанавливающая иные правила, чем правила, не предусмотренные законом.

Здесь явно есть несоответствие. Представляется, что решаться с учетом всех обстоятельств и международной практики оно должно следующим образом. Договор устанавливает общее правило, которое отменяет или изменяет аналогичное правило внутреннего закона, то есть меняет закон. Такой договор подлежит обязательной ратификации.

Но есть масса случаев, когда договор не отменяет норму закона, не изменяет ее общего действия, а делает исключение для определенного случая, то есть мы предоставляем нашему партнеру какие-то льготы по договору. Это не требует изменения закона, хотя в этом случае бесспорно есть отступление от общей нормы. Такая практика даст возможность и обеспечить национальные интересы более гибко и вместе с тем придерживаться принципа законности.

В статье 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», говорится, что ратификации подлежат договоры, вносящие изменения в законодательство, выполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов.[6] Речь идет о более или менее существенных изменениях. Поэтому закон о международных договорах нуждается в определенных поправках, улучшении. Но главное внимание сейчас нужно обратить на разработку положений, которые относятся к исполнению, применению норм международного права как части нашей правовой системы.

Далее, в данном вопросе возникает проблема, насколько законно и правомерно заключение соглашений и договоров, которые подлежат ратификации, потому что это одна из форм обхода законодательной власти.

От процедуры зависит чистота принятия, рассмотрения, отклонения.

Как кажется, определенные проблемы применения этого закона, которые выявились на протяжении последних семи лет, вполне преодолимы путем согласованной правоприменительной работы в первую очередь федеральных органов исполнительной власти и конечно, в рамках взаимодействия между исполнительной и законодательной властью.

Некоторые вопросы из вышеобозначенных связаны с применением этого закона. Во-первых, вопрос о применении международных договоров, как ратифицированных, так и не ратифицированных, об их непосредственном или не непосредственном применении. В положение статьи 15 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» говориться том, что ратификации подлежат международные договоры, требующие внесения изменения в законы Российской Федерации, содержащие правила иные, чем те, которые предусмотрены законами Российской Федерации, не связаны напрямую с вопросом о применении международных договоров. Это положение является, гарантией целостности правовой системы Российской Федерации. Вопрос о том, какие договоры - только ратифицированные или не только ратифицированные, а все международные договоры Российской Федерации подлежат применению. Если они содержат правила иные, чем предусмотрено законодательством РФ, нужно ставить отдельные вопросы. И это вопрос не данного закона, а это вопрос правоприменительной практики. В первую очередь, конечно, судебной, но не только судебной, а и практики действия органов исполнительной власти, не только органов исполнительной власти, но и той же Генеральной прокуратуры.

Еще один вопрос, который требует исследований, как понимать термин "правило" применительно к российской Конституции, и закону о международных договорах, и других законодательных актов. Что считать правилом иным, чем то, которое установлено законом? Международные договоры связывают нас только с определенным числом государств и, соответственно, когда мы сталкиваемся с вопросом правоприменения в отношении физических граждан или юридических лиц, мы должны еще вспоминать о том, что международный договор нас связывает в отношениях с определенными государствами. Самый универсальный из известных договоров, это Конвенция о правах ребенка[7], 191 государство является его участником, но это тоже не все государства мира. Таким образом, всегда гипотетически есть отношения, которые не регулируются нормами соответствующего международного договора, продолжает действовать законодательство Российской Федерации, ничего не отменяется. Норма двухстороннего договора является правилом иным, чем предусмотрено законодательством Российской Федерации? Есть разные подходы к этому вопросу. Известны и доктринально различные точки зрения, нормоустанавливающие договоры, договоры сделки. Различие в доктрине существует до сих пор.

Очень большой вопрос, вынести дефинитивное суждение по вопросу о том, содержит ли международный договор правила иные, проект международного договора предусматривает ли правила иные, чем предусмотрены законом Российской Федерации, очень сложно. И мнения ведомств Российской Федерации расходятся по этим вопросам. Одно ведомство, чаще всего которое заинтересовано в заключении такого договора, утверждает, что в договоре нет иных положений и ратификация не нужна. Министерство иностранных дел говорит: нет, мы считаем, что здесь есть положения, из-за которых международный договор, суть его заключения будет подлежать ратификации.

Все эти вопросы находятся в сфере конституционного права.

Международный договор, подлежащий ратификации, вносится Президентом и Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вместе с пояснительной запиской и другими необходимыми документами и материалами. Рассмотрение Государственной Думой предложений о ратификации международных договоров осуществляется в соответствии с ее Регламентом, утвержденным постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 года. N 2134-II. Совет Государственной Думы, исходя из содержания поступившего на рассмотрение договора, определяет ответственный комитет по подготовке его к ратификации и направляет ему на заключение договор с сопроводительными материалами. Одновременно договор и проект федерального закона о его ратификации направляется в комитет по международным делам и (или) в комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками в соответствии с их компетенцией. По итогам обсуждения с учетом поступивших предложений ответственный комитет представляет в Государственную Думу заключение и проект федерального закона о ратификации, а Комитеты по международным делам и по делам СНГ и связям с соотечественниками - свои заключения. Кроме того, в обязательном порядке должны быть представлены рекомендации других комитетов, если они содержат предложения воздержаться от ратификации или сопроводить ее оговорками. На заседании Государственной Думы при рассмотрении вопроса о ратификации международного договора с докладом выступает полномочный представитель Президента в Федеральном Собрании Российской Федерации, а также при необходимости, представители комитетов, участвовавшие в подготовке договора к ратификации. Государственная Дума принимает федеральный закон о ратификации международного договора простым большинством голосов и направляет его в течение пяти дней в Совет Федерации.

Федеральный закон о ратификации международного договора, принятый Федеральным Собранием РФ, направляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования, и тот на основании этого закона подписывает ратификационную грамоту, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел России. Если международный договор применяется временно до его ратификации, то он в соответствии со статьей 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» должен быть представлен в Государственную Думу для ратификации не позднее шести месяцев с даты начала временного применения. К сожалению, этот срок не всегда соблюдается. Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для России приняты в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению Министерства иностранных дел России в Собрании законодательства Российской Федерации, и в Бюллетене международных договоров.

После вступления в силу Конституции РФ 1993 года значимость ратификации резко возросла, так как с этого момента она стала уже не только формой выражения согласия Российской Федерацией на обязательность для неё международного договора, но и формой включения в её внутреннюю правовую систему новой составной части, имеющей весьма специфический характер.

В отличие от вступивших в силу законов, внесение поправок в отдельные статьи которых вполне допустимо и широко практикуется, содержание международных соглашений российская законодательная власть одним своим решением изменить уже не может. Это придаёт особую остроту вопросу о ратификации актов Совета Европы, поскольку они имеют ещё одну особенность: практически все они посвящены определению и защите прав человека, то есть в отличие от большинства других международных договоров Российской Федерации являются обязательствами властей России не только перед другими государствами, но и перед собственными гражданами.

Всё это требует предельной тщательности в прогнозировании и учёте как немедленных, так и отдалённых последствий договора и определения на этой основе целесообразности самой его ратификации или заявления оговорок, которые могут в определённой степени изменить положения договора в их применении Россией. Высокая ответственность каждого этапа процесса ратификации предполагает прежде всего, что с самого его начала Государственная Дума должна иметь в своём распоряжении полный комплект документов, позволяющих компетентно судить о целесообразности ратификации договора, необходимости оговорок к нему, воздействии его на внутреннее законодательство Российской Федерации.

Для этого проводиться лингвистическая и правовая экспертиза ещё до принятия решения о ратификации, поскольку практика проведения экспертизы показывает немало недочетов.

Необходимость правовой экспертизы вносимых на ратификацию актов Совета Европы подчёркивается тем обстоятельством, что представители Российской Федерации не участвовали в их подготовке и, естественно, не могли повлиять на их содержание, добиваясь соответствия европейских актов и Конституции РФ и законам Российской Федерации. В этой связи представляется чрезвычайно важным заблаговременно иметь предусмотренные статьей 19 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» заключения Министерства юстиции Российской Федерации о соответствии положений договора законодательству Российской Федерации, которые, согласно смыслу части 4 статьи 16 вышеупомянутого закона, должны содержаться уже в предложении о ратификации.

Предметом правовой экспертизы может стать, например, оценка расхождений между положениями статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статьи 31 Конституции Российской Федерации. Пункт 1 статьи 11 Конвенции гласит, что «каждый имеет право на свободу мирных собраний…». Статья 16 Конвенции[8] разрешает вводить ограничения данного права для иностранцев, но только в тех пределах, которые касаются их политической деятельности. Статья 31 Конституции Российской Федерации определяет, что право собираться мирно (в том числе и по неполитическим поводам) принадлежит совсем не «каждому», а только «гражданам Российской Федерации». Применение правил статьи 11 Конвенции определённо требует поправки к статье 31 Конституции Российской Федерации и, следовательно, согласно статьи 22 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», ратификация договора возможна только после внесения такой поправки. Но эта почти тупиковая ситуация может быть преодолена либо путём заявления соответствующей оговорки при ратификации, либо путём обращения ещё до ратификации в Конституционный Суд РФ с просьбой дать толкование статьи 31 Конституции РФ в том смысле, что она не исключает использования в полном объёме предусмотренного этой статьёй права иностранцами, проживающими в Российской Федерации.

Как и в большинстве стран, в России действует правило, согласно которому международные договоры, действующие на её территории, не должны противоречить друг другу и должны составлять стройную систему, элементы которой логически дополняют друг друга, конкретизируют, изменяют либо отменяют действие норм международного права. При принятии законодательного акта Российской Федерации важно иметь в виду наличие международного договора, регулирующего аналогичные отношения, и таким образом установить целесообразность принятия того или иного внутригосударственного нормативного правового акта. Например, в 1998 году Конвенция о защите прав человека и основных свобод вступила в действие для России. Важное значение имело подписание от имени Российской Федерации 16 апреля 1997 года Протокола № 6 к указанной Конвенции относительно отмены смертной казни. В нём говорится о том, что государство, подписавшее вышеозначенный Протокол, не может привести в исполнение ни один приговор в отношении лица, осуждённого к смертной казни. При этом статья 18 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года[9], являющаяся составной частью российской правовой системы, обязывает государств-участников воздерживаться от действий от действий, которые бы лишили договор его объекта и цели, если государство подписало договор под условием ратификации. Протокол № 6 пока не ратифицирован, а потому принятие какого-либо закона о моратории на приведение в исполнение приговоров с исключительной мерой наказания не требуется.

Существует еще одна проблема, затрагивающая другой вопрос– каким образом правоприменителю, используя существующие на сегодняшний день официальные источники опубликования международных договоров (а это, согласно Федеральному закону “О международных договорах Российской Федерации”, Собрание законодательства Российской Федерации и Бюллетень международных договоров) и неофициальные (компьютерные базы данных), разобраться, какой текст международного договора должен применяться, если существует несколько международных договоров по одному и тому же вопросу, но имеющие расхождения, а в тексте последующего договора данный вопрос не урегулирован.

На рассмотрение в Государственную Думу был внесён проект федерального закона «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Финляндской Республики о международном автомобильном сообщении».[10] Вместе с тем, существует и действует аналогичный международный договор, который заключался ещё во время существования СССР. Оставался открытым вопрос, прекращается или приостанавливается действие старого договора в соответствии со статьи 59 Венской конвенции о праве международных договоров либо этот договор применяется в той мере, в какой его положения совместимы с положениями последую-щего договора согласно пункту 3 статьи 30 указанной Конвенции. Поэтому, наверное, было бы более предпочтительным предусматривать во вновь заключаемых международных договорах по тому же вопросу норму, регулирующего вопрос о судьбе предыдущего международного договора.

Конституционное положение о том, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (статья 15 Конституции Российской Федерации), в полной мере относится и к терминологии, используемой в международных договорах. Международный договор призван согласовывать позиции по различным вопросам государств иногда с правовыми системами, значительно отличающимися друг от друга. Это требует очень тщательного, скрупулёзного подхода к выверки терминологии международного договора с тем, чтобы не допустить различного толкования терминов применительно, в частности, к Российской Федерации. Международному праву известны определённые приёмы и методы, при помощи которых удаётся снимать противоречия в случаях, когда какие-либо термины, известные одному государству-участнику договора, не известны другому или в них вкладывается иной смысл. Например, это так называемое правило альтерната, которое предусматривает соответствующее расположение и порядок терминов и названий. К сожалению, приходится констатировать, что практически этому вопросу не придаётся столь серьёзного значения.

В Соглашении об основах отношений между Российской Федерацией и Аргентинской Республикой используются понятия «регионы и административные единицы».[11] В Конституции РФ (статья 5) говорится о субъектах Российской Федерации. Причём данный вопрос имеет важное практическое значение. В зависимости от того, какое понимание будет вкладываться сторонами в термины «регионы и административные единицы», будет определяться, кто имеет право осуществлять международное сотрудничество соответственно с Российской Федерацией и Аргентинской Республикой. Кроме того, другие международные договоры, в том числе универсальные, например, Устав ООН[12], употребляет термин «регионы» ещё в одном значении, а именно как географическое понятие, объединение нескольких государств. Поэтому нельзя забывать и об универсальных международных договорах, занимающих в иерархии международных норм более высокую позицию по сравнению с двусторонними международными договорами.

Отсутствие в тексте международного договора внутренних противоречий – также важное условие его успешного применения. В частности, отсутствие согласованности между Преамбулой международного договора и его заключительной частью может иметь негативные последствия для международных отношений Российской Федерации с другими государствами. Для этого стоит привести следующий пример. В Преамбуле Протокола к Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 года отмечено, что государства-участники данной Конвенции договорились внести в неё изменения и дополнения[13]. Указанная Конвенция вступила в силу для Российской Федерации, Республики Белоруссия, Республики Таджикистан, Республики Узбекистан, Республики Армении, Украины, Киргизской Республики, Республики Молдова, Азербайджанской Республики, Грузии, Туркменистана. Вместе с тем, нет данных о том, что Туркменистан подписал Протокол к Конвенции. Тем самым, ратифицируя указанный Протокол, Россия признаёт Туркменистан его участником без его согласия, что является нарушением международного права. Суть проблемы заключается в формулировке Преамбулы. И здесь есть несколько способов выхода из сложившийся ситуации: либо перечислять в Преамбуле все государства, подписавшие Протокол, либо оставить формулировку «государства-участники Конвенции о правовой помощи и правовых отношений по гражданским, семейным и уголовным делам», дополнив её словами «за исключением Туркменистана», либо сопроводить ратификацию интерпретирующим заявлением, в котором разъяснить позицию России.

В уже упоминавшемся Соглашении об основах отношений между Российской Федерацией и Аргентинской Республикой содержится термин «двусторонние и международные отношения» (часть 1 статьи 3). Он, вероятно, является ошибочным, так как двусторонние отношения – это вид международных. Авторы, видимо, имели в виду двусторонние и многосторонние международные отношения. Буквальное толкование этого термина исключает отношения Аргентины и России из сферы международных отношений.

При обнаружении расхождений, противоречий или просто не удовлетворяющего одну из сторон пункта на стадии подписания, ратификации, принятия или утверждения договора или присоединения к нему, эта сторона может сделать оговорку, которое определено Венской конвенцией о праве международных договоров как одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, посредством которого она желает исключить или изменить юридическое действие определённых положений договора в их применении к данной стороне. По мнению И.И. Лукашука, общепризнанным является право оговорки к многосторонним договорам. В них участвует большое количество государств, интересы которых могут иметь специфику. Однако в Венской конвенции зафиксировано положение об оговорках к договорам вообще. В доктрине, а в значительной мере и в практике, считается, что оговорка к двустороннему означает предложение о его пересмотре. Юридические последствия оговорки состоят в том, что она вносит соответствующие изменения в договор во взаимоотношениях стороны, её сделавшей, и сторон её принявших.

Кроме оговорок, государства делают заявления к договору, которые выражают понимание тех или иных положений. В отличие от оговорок они не изменяют содержание договора и не нуждаются в согласии других участников. Обязывают они лишь государство, которое его сделало.

Важным моментом, вытекающим из юридической природы понятия "оговорка", является то, что она может быть внесена только на стадии подписания, ратификации и присоединения, то есть не может быть принята государством после вступления договора в силу.

Однако вопрос об оговорках был признан международным сообществом важным, и он стал предметом обсуждения Комиссии международного права ООН и собственно Венской конференцией ООН по праву договоров 1968-1969 годов.

Так, статья 19 Венской конвенции о праве международных договоров четко оговаривает случаи, когда оговорки не могут формулироваться:

- данная оговорка запрещена договором,

- договор предусматривает, что можно делать только определенные оговорки, в число которых данная оговорка не входит, и

- в случаях, когда оговорка несовместима с объектом и целями договора.

Из сказанного выше следует, что акт подписания, ратификации или присоединения с оговоркой имеет существенные юридические последствия. В отношении государства, сделавшего оговорку, договор действует только в том измененном объеме, который вызван оговоркой. Оговорка применяется только к отношениям между сделавшим ее государством и теми участниками договора, которые ее приняли. Она совершенно не отражается на правах и обязанностях остальных участников договора. Для государств, отвергнувших оговорку, никакие обязательства из нее не вытекают, эти государства либо сохраняют свои правоотношения с государством, сделавшим оговорку, в рамках тех статей договора, которые она не затрагивает, либо вовсе могут отказаться от договорных отношений со страной, которая с оговоркой вступила в договор. В тех случаях, когда в самом договоре оговорки разрешены, они, естественно, не нуждаются в официальном принятии.

Проблемой является и очень тонкая грань между оговорками и заявлениями. К сожалению, принятый в 1995 году Федеральный закон Российской Федерации "О международных договорах Российской Федерации"[14] хотя и содержит определение понятия "оговорка", но не дает определения "заявление" и, более того, вообще не содержит раздела о толковании международных договоров, которое и происходит, как правило, посредством формулирования заявлений, хотя такой раздел и содержится в Венской конвенции о праве международных договоров. Интерес в свете рассматриваемого вопроса может представить проблема согласования национального права с нормами международного права путем внесения оговорок либо толковательных заявлений на стадии подписания, ратификации либо присоединения к международным договорам.

Договорная практика знает следующие виды заявлений:

- заявления, содержащие политическую оценку договора в целом либо его отдельных статей;

- заявления с указанием на процедуру реализации соглашения государством-заявителем с указанием ответственных органов;

- толковательные заявления.

Все эти заявления не влекут за собой юридических последствий и, возможно, по этой причине не привлекали особого внимания российских ученых. Однако очень часто при формулировании заявлений в силу нечеткости формулировок идет, как указывалось выше, подмена понятий "оговорка" и "заявление". Ниже попытаемся рассмотреть особенности указанных выше заявлений.

Менее всего споров вызывают заявления государств, содержащие внутреннюю процедуру реализации того или иного договора с указанием соответствующих органов, ответственных за эту реализацию.

Наиболее типичным примером является заявление, сделанное Государственной Думой при принятии Федерального закона "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о выдаче", подписанного в Москве 26 июня 1995 г. В этом заявлении устанавливается, что для целей Договора "компетентными органами со стороны Российской Федерации в соответствии со статьей 6 Договора являются Генеральная прокуратура Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации"[15]. Заявления такого рода не влекут последствий для собственно Договора.

Наибольшее число споров по вопросу юридической природы заявлений возникает по заявлениям, касающимся толкования договоров.

Вопрос о толковании договоров, в том числе и толкования, сделанного в форме заявления государства при подписании, присоединении и ратификации, был предметом дискуссий на конференции по разработке Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. Разработчики указанной Конвенции, признавая право государств на оговорки, вместе с тем выделили вопросы толкования договоров в отдельный раздел. Правовые нормы, относящиеся к толкованию договоров, составляющие самостоятельный раздел, по мнению ряда юристов, могут считаться декларирующими действующее право. Отсюда следует вывод, что любые толковательные заявления не должны выходить за рамки, определенные Конвенцией. Вместе с тем договорная практика свидетельствует о том, что иногда бывает очень трудно различить толковательное заявление и оговорку. Так, польский юрист Р.Сафаж утверждал, что в широком смысле оговорка включает и "так называемые толковательные декларации"[16].

В связи с этим, по нашему мнению, необходимо очень аккуратно подходить к формулированию толковательных заявлений. Для этого необходимо, чтобы толковательное заявление:

- строго соответствовало вышеуказанным положениям Венской конвенции о праве договоров, то есть основывалось на строго определенном перечне договоров и дополнительных средств толкования,

- не изменяло либо исключало юридическое действие договора ни в отношении государства-заявителя, ни в отношении его партнеров,

- четко определяло статью (статьи) договора, к которой оно относится,

- не имело юридических последствий для других международных договоров.

Любой отход от вышесказанного приводит к тому, что под использованием термина "заявление" к договорам делаются оговорки. что влечет за собой отклонение федеральных законов о ратификации на различных уровнях. Так, например, заявление Государственной Думы Российской Федерации следующего содержания: "Российская Федерация исходит из того, что упоминаемое в статье Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о порядке комплектования и прохождения военной службы гражданами Республики Таджикистан в Пограничных войсках Российской Федерации, находящихся на территории Республики Таджикистан[17], Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о статусе Пограничных войск Российской Федерации, находящихся на территории Республики Таджикистан, будет иметь силу для Российской Федерации только в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации" - совершенно справедливо было отклонено Президентом Российской Федерации по следующим формальным признакам.

Это заявление исключает определенные положения Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о статусе Пограничных войск Российской Федерации, находящихся на территории Республики Таджикистан, подписанного в Москве 25 мая 1993 года.[18] Следовательно, это заявление является оговоркой и, более того, оговоркой к третьему договору. Оговорка же к действующему договору противоречит статьи 2 Венской конвенции о праве международных договоров, которая предполагает возможность оговорок только на стадии подписания, ратификации, принятия либо присоединения.

Кроме того, заявление противоречит части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, поскольку ставит федеральный закон выше международного договора.

Недостаточно изученным, разрешённым представляется вопрос о так называемых «завуалированных оговорках». Завуалированная оговорка может содержаться в тексте федерального закона о ратификации соответствующего международного договора как заявление государства или же вообще ничем не выделяться из текста федерального закона. С точки зрения международной дипломатической практики, завуалированные оговорки к двусторонним международным договорам недопустимы. Поскольку Россия является участницей Венской конвенции о праве международных договоров, она должна добросовестно исполнять принятые на себя обязательства. Пункт 1 статьи 23 указанной Конвенции предусматривает, что оговорка, определённо выраженное согласие с оговоркой и возражение против оговорки должны быть сделаны в письменной форме и доведены до сведения договаривающихся государств и других государств, имеющих право стать участниками договора.

Рассматриваемая проблема хорошо видна при анализе проекта Федерального закона «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о сотрудничестве в охране внешних границ», который был внесён рядом депутатов Государственной Думы. В самом договоре содержится статья 22, устанавливающая, что «по делам о преступлениях и иных правонарушениях, совершённых военнослужащими пограничных войск и членами их семей на территории государства пребывания, применяется законодательство этого государства». Однако ст.ст. 2 и 3 законопроекта о ратификации изменяют юридический смысл данного положения. В частности, п. 1 ст. 3 проекта предусматривает, что «военнослужащие Пограничных войск Российской Федерации или члены их семей – граждане Российской Федерации, совершившие уголовно наказуемые преступления на территории государства пребывания и подпадающие под действие п. 3 ст. 2, несут ответственность по законам Российской Федерации» и так далее.

В этой связи необходимо отметить, что в предлагаемой редакции законопроекта ст.ст. 2 и 3 не вошли бы в текст ратификационной грамоты Российской Стороны. Тем самым были бы нарушены нормы международного права, однако законопроект всё-таки не был принят Государственной Думой.

Известны также случаи, когда интерпретирующее заявление может быть расценено как оговорка к двустороннему договору. Так, Федеральный закон «О ратификации Соглашения между Правительством РФ и Правительством Южно-Африканской Республики об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налога на доход» содержит следующее заявление: «Российская Федерации исходит из того, что зоны вне территориального моря, упоминаемые в определении термина «Южная Африка» в п. 1 (b) ст. 3 Соглашения, означает исключительную экономическую зону и континентальный шельф Южно-Африканской Республики, определяемые и установленные в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.». Сама же норма Соглашения звучит так: «Термин «Южная Африка» означает Южно-Африканскую Республику и при использовании в географическом смысле означает её территорию, включая территориальное море, а также любую зону вне территориального моря, которые были определены или могут быть определены впоследствии в соответствии с законами Южной Африки и международного права как территории, в отношении которых Южная Африка может осуществлять суверенные права или юрисдикцию».

Проблема оговорок и интерпретирующих заявлений нуждается в дальнейшей проработке.

Отсутствие чёткой регламентации порядка опубликования вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров позволяет такие странные вещи как, например, отсутствие официальной публикации в Собрании законодательства Российской федерации или в Бюллетене международных договоров Устава Совета Европы, хотя со времени его вступления в силу прошло уже много времени. Это явно нарушает статью 30 Федерального закона “О международных договорах Российской Федерации”, а если подобное случится с конвенциями Совета Европы, касающихся прав человека, то в силу части 3 статьи 15 Конституции РФ они не смогут быть применяемы в России.

Внимание палат Федерального Собрания Российской Федерации к данной теме, равно как и интерес к ней со стороны других ветвей государственной власти необходимы для дальнейшего совершенствования механизма, обеспечивающего адаптацию внутреннего российского законодательства к требованиям, вытекающим из международных договоров Российской Федерации, а также общепризнанных принципов и норм международного права.

Процесс включения норм международного права в правовую систему Российской Федерации значительно опережает процесс согласования норм международного права с нормами национального законодательства, что приводит к несоответствию российского законодательства международным обязательствам. Это в свою очередь порождает неисполнение международных обязательств Российской Федерации.

Положение части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации о примате применения международного договора в большинстве случаев остается бездейственным, так как информация о принятых международных договорах не всегда доступна правоприменителю. Именно поэтому Федеральному Собранию Российской Федерации необходимо совершенствовать или даже реформировать свою правотворческую деятельность, используя конституционное полномочие, являющееся с одной стороны, одной из форм парламентского контроля в области внешней политики, а с другой – законодательным и информационным отображением международных обязательств. Разработаны методические рекомендации по экспертизе федеральных законов о ратификации, в которых предлагается экспертам законодательной ветви власти новая методология работы с законами о ратификации, а также предложено более тщательно урегулировать вопросы прохождения процедуры ратификации, для чего внести изменения в Регламенты обеих палат Федерального Собрания РФ до внесения соответствующих изменений в ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

На основе глубокого анализа, автор монографии приводит аргументы в пользу того, что федеральные законы о ратификации международных договоров, положения которых изменяют правовую систему РФ, должны приниматься одновременно с федеральными законами о внесении изменений и дополнений в текущее законодательство, когда того требует международный договор Российской Федерации. В этой связи диссертантом также констатируется, что большинство ратифицируемых международных договоров не требует внесений изменений и дополнений в действующее законодательство Российской Федерации или требует внесения незначительных изменений. Однако, ряд «базисных», основополагающих конвенций таких как Конвенция ООН по морскому праву и Соглашение об осуществлении части 11 данной Конвенции, Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении, Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Европейская хартия местного самоуправления, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, требует внесения в действующее законодательство очень серьезных изменений. С тем, чтобы не оставить данные международные обязательства Российской Федерации без должного внимания, рекомендуется при внесении в Государственную думу Федерального Собрания РФ на ратификацию подобного рода конвенций сопровождать их специальными подготовленными планами по осуществлению такого рода деятельности с установлением сроков исполнения и определения исполнителей. После завершения процедуры ратификации международных договоров Российской Федерации Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания практически лишены полномочий по контролю за их выполнением – в соответствии со статьей 32 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» обеспечение выполнения международных договоров возложено на исполнительную власть. Видится необходимым включать в федеральные законы о ратификации положения, обязывающие органы исполнительной власти направлять отчеты о выполнении соответствующих договоров, что будет являться единственным способом принятия участия законодательной ветви власти в контроле за процессом взаимосогласования норм международного права и внутригосударственного права.

[1] Конституция Российской Федерации. – М., 1993 г.

[2] ФЗ « О международных договорах Российской Федерации»

[3] Регламент Государственной Думы Российской Федерации, Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

[4] Гражданский кодекс Российской Федерации.1995 г.

[5] Постановление № 8 Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г.

[6] О международных договорах Российской Федерации: Федеральный Закон от 15 июля 1995 г.//Собрание законодательства Российской Федерации, 1996. - №25. Ст. 2757.

[7] Конвенция о правах ребенка 1989г.

[8] Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.// Центр информации и документации Совета Европы в Российской Федерации. – М., 1996.

[9] Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г.

[10] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Финляндской Республики о международном автомобильном сообщении. Подписано 27 октября 1995 г.

[11] Соглашение об основах отношений между Российской Федерацией и Аргентинской Республикой. Подписано 25 июня 1998 г.

[12] Устав Организации Объединенных наций – Сан-Франциско, 1945.

[13] Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г.

[14]См: Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. - № 29.Ст.2757

[15] Собрание законодательства Российской Федерации 1996-№25 Ст.2957

[16]См:Szafarz R.Zastrzezenia do traktatow wielostronnych. – Warszawa. 1974. – S.21.

[17] Подписано 30 марта 1994 г. в Душанбе. См: Бюллетень международных договоров. - 1994. - № 11. - С.12-22.

[18] См: Бюллетень международных договоров. - 1994. - № 11. - С.12-22.