Часть II. О составе (организации) управления

Определив сим образом части, составляющие управление, и познав внутреннее их сложение, должно назначить каждой из них приличнейшую организацию.

Организация управления вообще должна быть:

1) сообразна общему государственному закону и учреждениям;

2) основана на единстве исполнения;

3) подвержена отчету в форме и в существе дел;

4) постановлена на одном плане во всех частях своих.

5) соображена с местными уважениями и 6) соразмерена способам исполнения.

В сем состоят общие правила организации; чтобы познать, до какой степени все они необходимы, нужно каждое из них рассмотреть в особенности.

1) О связи закона с управлением.

Поелику управление (администрация) во всякой монархии не что другое есть, как исполнение закона, то само собою явствует, что доброта управления по необходимости зависит от доброты закона*(56).

Закон различается от учреждений (реламентов). Закон имеет предметом отношения постоянные и не пременяемые. Учреждения простираются на действия и происшествия, непрестанной перемене подлежащие.

Есть много разделений законов; лучшее из них есть то, которое различает их на три рода: 1) закон государственный (конституционный); 2) закон гражданский; 3) закон уголовный. Два последние закона называются иначе уложение (code civil et penal).

Учреждения относятся: 1) к полиции; 2) к экономии; 3) к системе воинской: 4) к системе внешних сношений.

Предметы, составляющие сии части, по самому существу их непрерывным подвержены переменам; но есть в них общие правила, от коих отступить невозможно без совершенного смешения власти законодательной с исполнительною; так, напр., мера налогов в экономии, заключение в темницу в полиции и другия тому подобные. Главные правила относятся к закону государственному и им определяются.

В самом суде есть части, принадлежащие до учреждений; так, напр., назначение мест, где суд имеет быть отправляем, определение чиновников, постановление обрядов и тому подобные положения.

Каким бы образом ни была в государстве составлена власть законодательная, никто кроме нее не может постановлять законов.

Учреждения всегда постановляются властию исполнительною.

Относясь к предметам переменяющимся. они не могут быть иначе располагаемы. Если бы власть исполнительная обязана была на всякий случай испрашивать определения власти законодательной, никакое государство не могло бы отправлять дел своих*(57).

Но, с другой стороны, если бы учреждения издаваемы были без соображения с законом государственным, тогда власть исполнительная превратилась бы в законодательную и исчезли бы все отношения порядка монархического.

Итак, всякое учреждение должно по необходимости быть сообразно государственному закону, а следовательно и способы, коими приводится оно в исполнение, должны быть на нем же основаны. Способы сии суть то, что называем мы организацией управления.

Из сего очевидно, что организация каждой части управления предполагает: 1) учреждение ее; 2) государственный закон.

2) О единстве исполнения.

L'unite, dans tous les cas ou elle est possible, c. a d. dans tout ce qui n'exige pas une reunion de lumieres et un concours de volontes, comme un corps legislatif, l'unite, dis-je, est favorable, parce qu'elle fait peser toute la responsabilite, soit morale, soit legale, sur la tete d'im seul. Il, ne partage avec personne 1'honneur de ses actions, mais il porte de meme tout le fardeau du blame; il se voit seul contre tous, n'ayant d'autre appui que l'integrite de sa conduite, d'autre defense que l'estime generale. Quand il ne seroit pas integre par inclination, il le devient, pour ainsi dire, malgre lui, en vertu d'une position ou son interet est inseparable de son devoir.

D'ailleurs, 1'unite dans les emplois subordonnes est un moyen certain pour le souverain de decouvrir en peu de tems la capacite reelle des individus. Un esprit faux et borne peut se cacher longtemps dans une nombreuse compagnie; mais s'il agit seul et sur un theatre public, son incapacite est bientot demarquee. Les hommes mediocres et ineptes, toujours prompts a sollicitcr les places ou ils peuvent se mettre a l'abri sous un merite etranger, auront peur de s'exposer dans une carriere dangereuse ou ils seront reduits a leur propre valeur.

Bentham, t. III, p. 163 el 164*(58).

Вопрос: могут ли отнесены быть сии рассуждения с равной основательностию и к части судной?-Без всякого сомнения и тем более, что нигде пристрастие не подвержено столь частым искушениям, как в суде; нигде нет столько способов ему укрыться, как в разборе частных прав, и следовательно нигде нет столько уважений усилить ответственность и все бремя общего мнения отяготить, так сказать, над единой главою.

Могут быть обстоятельства, в коих суд составлен быть должен более, нежели из одного лица; но сие относится к местному положению страны, о коем мы будем говорить ниже.

3) Об ответственности.

Есть два рода ответственности в государстве, весьма различные между собою; нужно определить их точнее.

Первый род ответственности состоит в том отчете, каким каждое низшее отделение власти исполнительной обязано отделению высшему. Так, низшие исполнители полиции ответствуют высшим, сии ответствуют министрам, министры-государю.

Существо сей ответственности ограничивается единой личностию исполнения. Начальник местной полиции не может ответствовать в доброте ее учреждения; но ответствует только в том, чтоб учреждения сии с точностью были исполнены.

Способы сего рода ответственности суть:

1) Ревизии дел по жалобам;

2) разные установления, коими высшее начальство надзирает за деяниями низшего: ведомости о течении дел, временные осмотры и проч.;

3) личный постоянный надзор, состоящий в том, что при каждом месте учреждается особенное, не зависящее от него лицо, которое не препятствуя исполнению, доносит высшему начальству о тех случаях, кои находит противными учреждениям.

Последний сей способ основан весь на ложном расчете вероятностей, ибо нет никакого основания предполагать, что надзирающий скорее согласится с исполнителем в добре, нежели в злоупотреблении. Он имеет равный с ним интерес к пристрастию; следовательно, нет основания верить более одному, нежели другому, и пет причины ограничивать надзор одним лицом; надлежало бы над каждым надзирателем установить новый надзор и так далее в бесконечность. Нелепость такового последствия доказывает неосновательность правила.

Сверх того, что правило сие неоснователъно, оно и вредно: 1) потому, что всякое действие излишнее есть действие, вредящее или скорости или порядку; 2) потому, что установлением сего надзора ослабляется личная, прямая ответственность. Исполнитель находит чрез сие способ оградить себя от всякого ответа чрез согласие (connivence) с надзирающим. Тогда притесненный имеет против себя две силы вместо одной и правительство-два способа к заблуждению и сокрытию истины.

Если бы по смешению понятий все управление власти исполнительной вверено было лицам, участвующим в законодательстве, тогда правительству, конечно, не оставалось бы другого способа поддержать свои временные учреждания, как установлением при каждом месте от себя комиссаров. Но как сей распорядок противен монархическому управлению, коего существо состоит в единстве власти исполнительной и в выборе от себя всех исполнителей, то и явствует, что установление таковых комиссаров при исполнителях, от правительства же избираемых, есть явное противоречие.

Правда, что во многих государствах суд почитается принадлежащим народу. Установление присяжных (jury) и прочие образы суждения по выборам дают повод к сему заключению. Но без крайнего смешения понятий заключение сие не может быть допущено. Отправление правосудия во всякой монархии по необходимости принадлежит власти исполнительной*(59); иначе власть законодательная смешалась бы с исполнительною, а с тем вместе и существо монархии совершенно бы испроверглось. В каком же разуме суд почитается принадлежащим народу? Разрешение сего вопроса может пролить много свету на истинное понятие надзора и ответственности.

Выше примечено было, что все учреждения временные принадлежат власти исполнительной, но вместе с тем все они должны быть сообразны государственному закону. Чтобы удостоверить сию сообразность, надлежит установить в каждой части исполнительной надзор от власти законодательной. Но каким образом надзор сей может быть установлен в суде, коего действия бесчисленны и ежедневны? Каждое дело надлежало бы для сего вносить в законодательный состав на ревизию. Какая трудная и почти невозможная ответственность для государя!

Дабы облегчить сию ответственность или, лучше сказать, дабы сделать ее возможною, принято к сему два средства:

1) Постановлено, чтобы суд был производим единообразно и отправляем не лицом государя, но избранных им чиновников, кои бы сами суду подлежали;

2) чтобы чиновники сии назначены были выбором народным;

3) но как при сем расположении вещей власти исполнительной не оставалось уже средства поддерживать временные ее учреждения и права свои в целости, то во всех правильных монархиях в состав судебных мест допущены особенные ее исполнители под именем президентов, комиссаров и судей; чиновники сии представляют в них лицо государя, а члены суда, зависящие от выборов, под именем совета во Франции, заседателей в России, присяжных (jury) в Англии, представляют власть законодательную, которая в сем случае, участвуя в самом суждении, охраняет закон от нарушений власти исполнительной и держит надзор.

Таким образом, ведя постоянный надзор в средину своих действий, власть исполнительная уменьшает в сей части свою ответственность и, уступая часть своих преимуществ, облегчает вместо того бремя, на нее возложенное.

Из сего видно, что и в суде, так, как и в прочих частях управления, не может иметь места со стороны власти исполнительной особенный надзор, ибо в лице президента и судьи сей именно надзор существует.

Заключить из сего должно, что первый род ответственности имеет два только способа своего действия: 1) ревизию дел по жалобам и 2) разные установления временных отчетов.

Второй и высший род ответственности состоит в отчете, коим исполнительная власть обязана законодательной.

Чтобы точнее понять сей род ответственности и различие ее от первой, должно войти к первым различиям закона и учреждений.

Выше было примечено, что предметы закона суть общие неподвижные установления, коими учреждаются права граждан между собою, и что учреждения суть правила, коими законы сии, судя по обстоятельствам, приводятся в исполнение.

Например, правило: "без суда никто да не накажется", есть закон государственный, конституционный. "Начальника такого-то, который без суда наказал помещика такого-то, предать самого суду по законам"-есть учреждение. Первое относится ко всем вообще и есть непосредственное следствие права гражданского; второе относится к лицу и с ним вместе или с переменой его положения переменяется.

"Всякий гражданин должен платить подати по своему состоянию"-есть закон государственный, конституционный. "С купца N взыскать деньги по капиталу его" - есть учреждение экономическое.

"Дети должны делить имение после отца по равным частям"-есть закон, уложение. "Сын такого-то помещика, захвативший все его имение, должен возвратить брату его половину"-есть учреждение судное.

"Власть исполнительная дает суд и расправу по законам и единообразным для всех формам"-есть закон государственный. Установление сих форм, наименование судей, отрешение их и проч., есть учреждение судебное.

Словом, во всех частях государственного состава закон постановляет общие правила, учреждение прилагает правила сии к частным случаям и назначает образ исполнения.

Итак, в каждом учреждении могут быть два вопроса: 1) согласно ли учреждение с законом; 2) исполняется ли учреждение по его силе и обряду*(60).

Жалоба первого рода весьма различна от второй. В первой спрашивается, исполнено ли учреждение в его силе и обряде. Разрешение сего вопроса принадлежит конечно тому, кто установил сие учреждение, ибо он должен поддерживать то, что им установлено; итак жалоба сия принадлежит ко власти исполнительной.

Во второй жалобе спрашивается, согласно ли решение с законом. Рассмотрение сего вопроса принадлежит тому, кто дал закон, ибо ему должно поддерживать то, что им установлено.

Из сего следует, что суд имеет два рода ответственности: он отвечает в наблюдении обряда тому, кто его установил; он отвечает в согласии решения с законом тому, кто установил закон*(61).

Признав, что все учреждения власти исполнительной должны быть сообразны закону, предположить должно известный порядок и средства, коими сообразность сия доказана и удостоверена быть может*(62).

Две силы могут быть в монархическом государстве, охраняющие закон в его исполнении:

1) сила общего мнения;

2) власть сословия, особенно для сего установленного.

Условия, необходимыя к тому, чтобы сила общего мнения могла действовать на ответственность, суть:

1) публичность всех деяний управления, исключая малого и определенного числа случаев, тайне подлежащих;

2) свобода тиснения с исключениями, кои бы не стесняли действия общего мнения.

Условия, необходимыя к тому, чтобы известное сословие могло действовать на ответственность, суть:

1) независимость сего сословия от власти исполнительной;

2) важное место, которое занимать оно должно в системе государственной, по всем уважениям, какие в государстве приняты;

3) публичность всех деяний управления с исключением, выше означенным.

Из сего понятия об ответственности видно:

1) что ответственность первого рода может и должна быть и в деспотическом правительстве;

2) что она ограждает только точность исполнения, но не ручается ни за совершенство уставов правительства, ни за твердость закона.

Словом, ответственность сия удостоверяет только в том, что все, и самое зло, делается не иначе, как по установленной правительством форме*(63). Но 3) ответственность второго рода не может существовать, как только в правильном монархическом государстве;

4) ответственность сия есть истинное охранение закона, и сословие, для нее установленное, может одно называться хранилищем законов;

5) сия последняя ответственность, как начало высшее, может вмещать в себе и первый род ответственности, если власть исполнительная поручить ее заблагорассудит, ибо те же самые средства публичности и отчета, кои обеспечивают охранение закона, могут равно обеспечить и форму исполнения, но не напротив;

6) установление ответственности второго рода есть первый шаг решительного приближения, какой можно сделать в государстве деспотическом к правильной монархии, ибо, установляя ее, государь самодержавный отступается от безотчетного управления и в лице министров покоряет собственную свою власть закону*(64).

4) О единстве плана управления.

От чего все человеческие установления столько несовершенны? Сверх многих других причив от того, что все они делаются по большей части отрывками и без общего начертания. Нетерпеливость, людям столь естественная, обольщение разума видами народного счастия и скорейшего улучшения, чаяние, что, поправив одну часть, дела пойдут лучше, все сие вводит нередко самые благоразумнейшия правительства в частные организации и не дает, так сказать, созреть общему плану. Вскоре открываются неудобства сих частных соображений; но характер постоянства, столь необходимый правительству, привычка к установленному вещей порядку, и наконец род некоторого отчаяния, которое обыкновенно объемлет правительства, когда, сделав много разных превращений, не видят они в них успеха, некоторое пресыщение и усталость делать непрестанные перемены, все сие заставляет оставить вещи в том порядке, в каком частные организации их поставили.

Для сего-то все установления государственные при подробном их рассмотрении не представляют сего творческого единства, какое в прочих произведениях разума мы примечаем: все они подобны слоям земли, постепенным наводнением составленным.

В государствах, имеющих добрую конституцию, зло сие едва приметно, потому что оно покрывается силою коренных законов и несвязность правления поправляется единством народного духа*(65).

Но где нет доброй монархической конституции, там силою стройности и порядка в образе управления должно наградить то, что необходимо теряется от недостатка коренных установлений*(66).

б) О соображении системы управления с местными уважениями.

Единство плана управления не должно однако же препятствовать местным различиям, кои во всяком государстве по необходимости существуют.

Странно бы было желать, чтоб народы, в образе жизни, в привычках их и степени просвещения и промышленности различные, покорялись с равной удобностию единому образу управления.

Есть однако же в правлении общие правила, на коих план его всегда и везде с удобностию основан быть может.

Должно, чтоб план сей в главных частях его был для всей страны прост и единообразен, но в то же время должно, чтоб оставлял он довольно расширения (latitude), в коем бы можно было поместить все приспособления, какие подробное уважение различий потребовать может*(67).

6) О соразмерности образа управления способам исполнения.

Силу законов не должно измерять единым внутренним их достоинством, но способами исполнения.

Самый лучший образ управления, не имея исполнителей, не только не произведет никакого полезного действия, но по необходимости родит два весьма важные и столь редко законодателями измеряемые неудобства:

1) Недоверчивость и неуважение к правительству. В государстве, где нет добрых исполнителей, конечно не может быть и просвещенных судей, внутренней изящности установлений. Народ рассуждает о вещах по внешнему их действию, и если действие сие будет ничтожно, ничем уверить его не можно, что ничтожество сие не от учреждений происходит, но от недостатка исполнения, ибо народ, считая себя всегда просвещенным, никогда не поймет, каким образом в миллионах нельзя найти известного числа людей способных.

2) Разрушив прежний вещей порядок, хотя несовершенный, но с привычками народными сообразный, если порядок вновь установленный не будет обезпечен разумом исполнителей, он по необходимости родит во всех классах народа тем важнейшее неустройство, что все, и самые обыкновенные, упущения ему приписаны будут.

Просвещение, честь и деньги суть стихии, и входящие главным образом в состав доброго управления; без них никакие учреждения, никакие законы не могут иметь силы; словом изящность законов есть всегда относительна к способам исполнения и им соразмерна.

Таковы суть общие начала всякой доброй системы монархического управления. Различия государств не делают в сем никакой разности, ибо начала сии все истекают из первого понятия правильной монархии, и нет, конечно, и быть не может ни одной из них, которая бы могла обойтись без сих начал или присвоить другия, не переменяя самого существа своего.

Правление монархическое совершенное есть то, которое все сии общие признаки имеет во всем их пространстве и силе. Чем более правительство будет подходить к сему образцу, тем будет оно совершеннее.

Всякое правительство по необходимости обязано составить себе сей образец, дабы знать, куда ему должно склонять свои движения, чтоб иметь, так сказать, неподвижную точку направления; без сего все его планы могут быть подвержены великим ошибкам.

Чтоб сделать некоторую, хотя весьма слабую, в сем отношении попытку, составлена прилагаемая при сем табель под лит. А.*(68).

Рассматривая сию табель, с первого взгляда представляются в ней все признаки доброго управления: сообразность с государственным законом, единство, двоякая ответственность, удобность применения по всем местным уважениям и единообразие в главных разделениях.

Следующие рассуждения послужат к вашему ее объяснению.

Общая система управления вмещает в себе четыре частные системы, из коих каждая составляет целое и все однако же связаны между собою неразрывно. Управление волостное подчинено управлению уездному, уездное - губернскому, губернское - государственному.

Каждая часть управления имеет свойственную ей ответственность. Сравним ответственность суда с ответственностью полиции.

Три низшие отделения полиции не могут иметь другой ответственности, как в точном исполнении данных им предписаний. Предписания сии нисходят к ним от одного другому, следовательно и надзор не может иметь другого пути в своем действии. Начальник округи отвечает за состояние всех вверенных ему волостей; следовательно, если бы начальник какой-либо волости дозволил себе или, нарушить данные ему предписания, или ввести распоряжения новые, им противные, начальник окружный по обязанности его всегда открыть может злоупотребление тремя средствами: 1) осмотром; 2) ревизией дел; 3) жалобами.

То же самое должно сказать и о прочих отделениях: они не могут вводить ничего нового, и следовательно ответствуют только за точность исполнения*(69).

Но ответственность министра полиции есть уже двоякая: он ответствует государю в точности исполнения устава полиции, то есть тех правил или учреждений, кои на основании государственного закона сделаны и введены уже в употребление; но он отвечает известному законодательному сословию во всем том, что именем своим или именем государя вводит он нового в уставе полиции. Ибо сии новые учреждения должны быть сообразны с государственным законом, а сообразность сию никто не может удостоверить, кроме того, кому вверено охранение закона,

Есть два образа учредить сию ответственность к законодательному сословию: или внося наперед на утверждение его все распоряжения, вновь предполагаемые, или давая в них отчет по введении. Оба сии образа должны быть с точностью определены в государственном законе. Судя по различному существу каждой части, избирается тот или другой образ. Первый употребляется в экономии и суде, второй в полиции, ибо в двух первых частях не столько скорость, сколь зрелое уважение всех обстоятельств потребно, но вторая вся состоит в быстром исполнении и часто требует мер скорых и стремительных. В одном только случае предпочесть в ней должно первый образ ответственности: когда требуется отменить закон государственный, уже существующий, и поставить на время или навсегда меру ему противную*(70), - обстоятельство, коего никто дозволить не может, кроме законодательного сословия.

Ответственность в суде должна быть двоякая*(71): в точном исполнении обрядов и в сообразности частных решений с законом. Выше было примечено, каким образом исполнительная власть, разделяя с законодательной право суда, слагает с себя сию последнюю ответственность. В самом деле, избранные от народа судьи, под именем присяжных, производя важнейшую часть суда, тем самым поставляют себя в самое удобное положение охранять закон. Главному судье остается только наблюдать формы; но как формы сии в высшем суде могут быть двояки: одни приняты уже и утверждены употреблением, другие вновь вводятся, то и ответственностъ министра правосудия, подобно ответственности других министров, есть двоякая; государю-в охранении форм принятых и законодательному-сословию во введении новых.

Из сего видно, что министр правосудия не может иметь другого наблюдения, как толъко над точным исполнением обрядов. Различие его действий от прочих министров состоит в том, что закон, на коем часть его основана, истекает не от власти исполнительной и не ей, а избранными от народа лицами оберегается в исполнении. Напротив, уставы или регламенты других частей, истекая от власти исполнительной и ею оберегаясь, подвергают их сугубому ответу*(72).

Здесь приметить должно, что перенос судных дел от одной инстанции к другой не есть ответственность: ибо судья не может отвечать в том, что он так или иначе представляет себе вещи, спору подлежащие; он отвечает только в точном охранении форм и в чистоте своих намерений.

О сословии законодательном. О связи его с частию исполнительной и

порядке ответственности.

Об инструкции министров или учреждении государственном.

Об учреждении губернском. Об учреждении окружном. Об учреждении

волостном.