§ 2. Подбор кадров и распределение поручений

Напомним, что важнейшим организационным мероприятием является надлежащий подбор, расстановка кадров, а точнее — распределение поручений между работниками, от уровня про­фессиональной квалификации которых, степени ответственно­сти за порученное дело зависит эффективность прокурорского надзора за соблюдением законности в стране.

В п. 1 ст. 40 Закона о прокуратуре Российской Федерации к работникам прокуратуры предъявляются особые требования: прокурорами и следователями могут быть граждане РФ, имею­щие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способ­ные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности. При назначении на должность может быть уста­новлен испытательный срок продолжительностью до 6 месяцев; если в этот период работник не проявит необходимых деловых качеств, он подлежит увольнению. На должности помощников прокуроров, следователей прокуратур районов, городов и при­равненных к ним прокуратур в исключительных случаях назна­чаются лица, обучающиеся в учреждениях высшего профессио­нального образования по юридической специальности. Как прави­ло, испытательные сроки вводятся именно для данной категории работников. Кроме того, лица, обучающиеся в высших юриди­ческих учебных заведениях с оплатой обучения Генеральной про­куратурой РФ, согласно заключенным с ними договорам обяза­ны проработать в органах прокуратуры не менее 5 лет. При увольнении до истечения указанного срока они должны полно­стью возместить затраты на их обучение, кроме тех должност­ных лиц, которые вынуждены оставить работу по уважительным причинам: по состоянию здоровья, в связи с призывом на дей­ствительную военную службу, при увольнении женщины, име­ющей ребенка до 8 лет, ликвидации органа прокуратуры или сокращении численности его работников.

Оптимальная организация работы предполагает надлежа­щую расстановку кадров, т.е. правильное распределение пору­чений. В органах прокуратуры необходимо четкое разделение труда, с тем чтобы каждое должностное лицо знало свою рабо­ту. Лишь при этом условии возможно квалифицированное, ответственное выполнение функций.

Распределение поручений — четкое определение служебных обязанностей каждого должностного лица, входящего в состав прокурорского органа. При этом учитываются деловые каче­ства, интересы работников, а также специфика поручений, рас­пределение которых зависит от объема работы и количества ра­ботников. Основное правило конкретизации служебных обязан­ностей: распределению подлежит вся работа между наличным составом должностных лиц. Штатный состав работников может быть большим, но порой не все находятся на службе: одни — в отпусках, другие — на учебе, третьи — на больничном. Однако работа должна выполняться в полном объеме, и потому обязан­ности отсутствующих возлагаются на работающих. Объем рабо­ты того или иного прокурорского органа зависит от численно­сти населения и состояния законности в регионе, ибо чем выше численность, тем больше совершается правонарушений. Соответственно составляется и штатное расписание конкретного прокурорского органа (в одном количество работников больше, в другом — меньше). Вышестоящие прокуратуры определяют объем работы нижестоящих в соответствии со статистической отчетностью последних.

В основу распределения поручений положен принцип отрас­левой специализации. С учетом особенностей правового статуса многочисленных и различных по своему положению поднадзор­ных субъектов образовались отрасли прокурорского надзора. В соответствии с этим происходит и распределение поручений: за каждым работником или за группой (в зависимости от чис­ленного состава) закрепляется конкретная отрасль надзорной деятельности.

В районных, городских прокуратурах распределение поруче­ний зависит также от штатного состава прокуроров и объема работы по конкретной отрасли надзора. Особенной сложностью отличаются надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, участие в рассмотрении судами уголовных дел. Эти отрасли обычно закрепляются за наиболее квалифицированными работниками. Так, надзор за исполнени­ем законов органами дознания и предварительного следствия, за расследованием уголовных дел следователями прокуратуры осуществляет прокурор района, города. Заместителю или стар­шему помощнику поручается надзор за расследованием уголов­ных дел отделами внутренних дел, налоговой полицией. Прокуроры, возглавляющие районные, городские прокуратуры, могут иметь двух заместителей. Одному поручается надзор за рассле­дованием преступлений следователями прокуратуры, другому — надзор за производством дознания, предварительного следст­вия, досудебной подготовкой материалов или протокольной формой расследования органами милиции, налоговой полици­ей. Вместе с тем данный надзор может осуществлять и сам про­курор района, города.

При распределении поручений необходимо учитывать два вида полномочий: непередаваемые и передаваемые. Непереда­ваемые полномочия прокурор района, города реализует только лично. Это полномочия по санкционированию арестов, обыс­ков, продлению сроков расследования и сроков содержания под стражей, осуществлению надзора за исполнением законов орга­нами, ведущими оперативно-розыскную деятельность. Если над­зор за расследованием преступлений органом милиции возло­жен на помощника прокурора, то он не имеет права утверждать обвинительные заключения, давать согласие на прекращение производства по уголовному делу по нереабилитирующим ос­нованиям ибо это прерогатива гор(рай)прокурора. Все другие полномочия по надзору за исполнением законов органами до­знания и предварительного следствия — передаваемые. Они вы­полняются заместителями или помощниками прокурора райо­на, города самостоятельно.

Надзор за законностью рассмотрения судами уголовных дел в прокуратурах районов, городов обычно возлагается на двух ра­ботников: старшего помощника и помощника прокурора райо­на, города. Первому поручается надзор за законностью и обоснованностью приговоров, не вступивших в законную силу, второму — надзор за законностью и обоснованностью не всту­пивших в законную силу определений, постановлений, вынесе­нием которых завершается рассмотрение судом уголовных дел. Но в связи с проводимой судебной реформой прокуратура ак­тивизировала свою деятельность по поддержанию государствен­ного обвинения в судах, теперь прокуроры поддерживают его по большинству уголовных дел, рассматриваемых судами пер­вой инстанции. Поддерживать государственное обвинение обя­заны почти все работники прокуратуры, включая прокуроров и их заместителей.

Все иные отрасли надзорной деятельности (общий надзор, участие в рассмотрении судами гражданских дел, надзор за со­блюдением законности в местах ограничения и лишения свобо­ды) закрепляются за помощниками прокурора города, района (за каждым помощником — конкретная отрасль). При неболь­шой численности штата на одного помощника может быть возложена работа по двум отраслям, но обязательно с учетом связи между ними.

Все отрасли по степени сходства можно подразделить на два цикла: криминалистический и цивилистический. Первый объединяет надзор за расследованием уголовных дел и участие в их рассмотрении судами. Второй — общий надзор и участие в рассмотрении судами гражданских дел. С учетом их сходства следует распределять и поручения.

В указанных отраслях тоже выделяют непередаваемые и пе­редаваемые полномочия. К первым относятся полномочия по надзору за законностью административного выселения, обраще­нию с актами прокурорского реагирования, принесению проте­стов, обращению с представлениями, вынесению постановлений о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях. В виде своеобразного исключения помощни­ки прокурора могут приносить кассационные и частные протес­ты по уголовным и гражданским делам, в рассмотрении которых они участвовали. Передаваемые же полномочия — это полномо­чия по проведению различных проверок исполнения законов, участию в судебном рассмотрении дел.

Межотраслевым направлением деятельности прокуратуры является надзор за исполнением законов о несовершеннолет­них, осуществление которого тоже возлагается на одного из по­мощников прокурора района, города.

Полномочия прокуроров также можно подразделить на ос­новные и дополнительные. Основные полномочия — деятельность по закрепленной отрасли. К дополнительным относятся полно­мочия по расследованию преступлений, приему граждан, ведению кодификации. По действующему уголовно-процессуальному законодательству прокурор, его помощники вправе самостоятель­но расследовать уголовные дела, а значит, они располагают полномочиями следователя. Кодификация обычно возлагается на наиболее квалифицированного помощника, остальным пору­чается ведение приема граждан, принятие мер по защите и вос­становлению нарушенных субъективных прав.

Распределение поручений оформляется приказом прокурора района, города и доводится до сведения всех должностных лиц.

В нем подробно перечисляются служебные обязанности каждого работника.

В аппаратах областных, краевых, республиканских прокура­тур распределение поручений происходит по предметно-зональ­ному принципу. Как и в районных, городских прокуратурах, предметность выражается в определении служебных обязаннос­тей работников по отраслям прокурорского надзора, но не до­пускается совмещение нескольких функций. В полной мере проявляется отраслевая специализация. Ввиду большого штат­ного состава каждая отрасль закрепляется за группой работни­ков, а группы в свою очередь объединяются в управления, отделы.

Заметим, что все основные структурные подразделения со­зданы по отраслям надзорной деятельности. Надзор за рассле­дованием уголовных дел осуществляется следственным управ­лением, участие в рассмотрении их судами обеспечивается управлением по надзору за законностью судебных постановлений по уголовным делам. Образованы отделы по надзору за закон­ностью постановлений судов по гражданским и арбитражным делам, по надзору за соблюдением законов при исполнении уго­ловных наказаний, по надзору за исполнением законов о не­совершеннолетних.

Как уже отмечалось, в Законе о прокуратуре Российской Федерации не указана такая отрасль, как общий надзор, но она реально существует и в аппарате областных, краевых, респуб­ликанских прокуратур представлена четырьмя отделами: по надзору за исполнением законов в экономике и предпринима­тельской деятельности; по надзору за исполнением законов в социальной сфере; по надзору за соблюдением законодатель­ства об административных правонарушениях; по надзору за ис­полнением природоохранного законодательства. Думается, было бы целесообразно объединить их в управление по общему над­зору. Так, в Генеральной прокуратуре уже создано Управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов (в социальной сфере, сфере экономики, предприниматель­ской деятельности и экологии).

Безусловно, в структуре прокуратур областей, краев, респуб­лик имеются и другие подразделения, выполняющие по отноше­нию к перечисленным организационно-управленческие функ­ции. К ним относятся отделы кадров, писем и приема граждан, общего и особого делопроизводства, планирования труда, фи­нансового, бухгалтерского учета, отчетности.

Главным в распределении поручений является разграни­чение их в отраслевых структурных подразделениях. Самое крупное структурное подразделение — следственное управление, в штате которого насчитывается более 50 работников. Такой кадровый состав обусловлен большим объемом и сложностью работы. Главное назначение данного органа — надзор за испол­нением законов, органами дознания и предварительного след­ствия, расследование же уголовных дел составляет лишь часть его деятельности. Соответственно, наименование этого струк­турного подразделения не совсем точно. В следственном управ­лении пять отделов: два по надзору за следствием и дознанием; по надзору за расследованием особо важных дел и оперативно-розыскной деятельностью; по расследованию особо важных уго­ловных дел; методико-криминалистический отдел.

Если распределение поручений между отраслевыми подраз­делениями происходит по предметному принципу, то внутри их они распределяются по зональному. Вся территория области, края, республики подразделяется на зоны (в одну зону может входить несколько районов, городов). За каждым работником закреплена своя зона, в пределах которой он осуществляет воз­ложенные на него полномочия. В различных структурных под­разделениях величина зоны зависит от штата должностных лиц. Поскольку в следственном управлении имеются два отдела по надзору за исполнением законов органами дознания, террито­рия области (края, республики) делится на две большие зоны, закрепляемые за ними. В свою очередь каждая зона подразде­ляется на более мелкие участки по количеству работников от­дела, а прокуроры, за которыми они закреплены, именуются зо­нальными. Таким же образом распределяются поручения и в ос­тальных отделах.

В управлении по надзору за законностью судебных поста­новлений по уголовным делам существуют три отдела: государ­ственных обвинителей, кассационный и надзорный. Обязаннос­ти между прокурорами распределяются также по зональному принципу. Прокуроры первого отдела поддерживают в судах го­сударственное обвинение по уголовным делам о преступлениях, совершенных в их зонах; кассационного — проверяют законность и обоснованность не вступивших в законную силу постановле­ний, вынесенных судами, находящимися в их зонах. Эти же прокуроры в судах второй инстанции участвуют в рассмотре­нии кассационных и частных жалоб и протестов, принесенных на указанные постановления. Прокуроры надзорного отдела рас­сматривают жалобы на вступившие в законную силу судебные постановления, вынесенные судами, расположенными на терри­тории закрепленной за ними зоны. При необходимости они составляют проекты надзорных протестов и направляют их вместе с материалами уголовного дела прокурору области, края, республики.

В отделе по надзору за законностью постановлений судов по гражданским и арбитражным делам приведенной выше града­ции не существует. Зональные прокуроры проверяют законность и обоснованность всех решений, определений судов, находя­щихся на территории закрепленной за ними зоны, участвуют в заседаниях суда второй инстанции, подготавливают проекты надзорных протестов и направляют их с материалами граждан­ского дела прокурору области, края, республики.

Полномочия же в отношении арбитражных дел иные. Про­куроры отдела осуществляют надзор за исполнением законов учреждениями, предприятиями, организациями, расположенны­ми на территории их зоны, и при выявлении нарушений закона собирают материалы для обращения с иском в арбитражный суд, подготавливают проект искового заявления. Прокурор области, края, республики обращается с иском в арбитражный суд, уча­ствует в его рассмотрении, проверяет законность вынесенного решения. Право же принесения апелляционных и кассацион­ных жалоб принадлежит исключительно прокурору области, края, республики.

В других отделах обязанности распределяются строго по зо­нальному принципу: каждый работник осуществляет свои пол­номочия на закрепленной за ним зоне.

Структура Генеральной прокуратуры сложнее. В ней созданы различные управления, в которые входят отделы, не являющие­ся самостоятельными структурными подразделениями.

Все управления можно подразделить на два вида: надзорные и организационные. Первые отвечают за все направления над­зорной деятельности, т.е. созданы по предметному принципу (по принципу отраслевой специализации). Каждая отрасль прокурорского надзора представлена соответствующим управлением. По предметному же принципу, но в более узких границах формируются отделы (отрасль прокурорского надзора подразделяется на подотрасли, применительно к которым и создаются отде­лы). Распределение поручений в них происходит по зональному принципу: за каждым прокурором отдела закрепляется опреде­ленная зона, включающая в себя несколько областей, краев или республик.