§ 3. Разграничение компетенции между территориальными и специализированными прокуратурами

Прокуратура РФ представляет собой единую централизован­ную систему, что обусловлено общностью стоящих перед нею задач по обеспечению верховенства закона, единства законно­сти в государстве. Вместе с тем квалифицированность осуще­ствления прокурорского надзора сопряжена с необходимостью специализации органов прокуратуры применительно к правово­му положению поднадзорных субъектов. Специфика деятель­ности этих субъектов предопределила, с одной стороны, подразделение прокурорского надзора на отрасли, а с другой — самой прокуратуры на отдельные виды.

Разграничение компетенции между ними проводится по предметным полномочиям. Что касается полномочий функцио­нальных, то они в основном одинаковы для всех прокурорских органов, так как выявление, устранение и предупреждение нарушений законности практически имеют одни и те же формы в любой сфере общественных отношений. Предметные же пол­номочия различны, поскольку касаются правовых действий и актов различных субъектов, за исполнением законов которы­ми надзирает прокуратура. Фактически разграничение компе­тенции между прокуратурами проводится по видам надзорных субъектов. Прокуратура каждого вида осуществляет надзор за исполнением законов конкретными категориями субъектов.

Самыми широкими полномочиями обладает территориаль­ная прокуратура. Ее компетентность не распространяется толь­ко на те субъекты, которые входят в сферу деятельности спе­циализированных прокуратур. Надзорные функции последних осуществляются в отношении строго определенных категорий органов власти, учреждений, предприятий, организаций, граж­дан. Иными словами, специализированные прокуратуры надзи­рают за соблюдением законности специальным контингентом субъектов. Эти прокуратуры выполняют свои функции в срав­нительно узких сферах общественных отношений, где особенно важно укрепление дисциплины и правопорядка. Как видно из их наименований, военная надзирает за исполнением законов в воинских организациях, транспортная — в транспортных, приро­доохранная — в организациях, тесно связанных с охраной при­роды; прокуратура при исполнительных учреждениях — в дан­ных учреждениях. Однако такое определение компетенции спе­циализированных прокуратур нуждается в конкретизации.

Разграничение компетенции по территории деятельности не проводится. Например, на территории одной области, края, рес­публики осуществляют свои полномочия и территориальная, и военная, и транспортная, и природоохранная прокуратуры. Главный фактор, обусловливающий их функции, — виды субъектов за соблюдением законности которыми они надзирают.

Генеральный прокурор РФ 9 апреля 1996 г. издал специальный приказ № 24 «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур», определяющий компетенцию территориальной прокуратуры в общем виде, без особой конкретизации. И это оправданно, ибо ее полномочия очень широки. Конкретные указания каса­ются органов, надзор за соблюдением законности которыми осуществляется и территориальными, и иными прокурорами. Согласно приказу территориальная прокуратура надзирает за исполнением законов территориальными органами Федеральной безопасности. Надзор же за соблюдением законности органами безопасности в войсках — компетенция военной прокуратуры. В отношении граждан территориальные прокуроры надзирают за исполнением законов органами, занимающимися оперативно-розыскной деятельностью, дознанием, предварительным след­ствием, территориальными органами Федеральной службы без­опасности и пограничной службы. Надзор же в отношении военнослужащих — компетенция военной прокуратуры. Терри­ториальная прокуратура надзирает также за производством по делам об административных правонарушениях в отношении граждан РФ, лиц без гражданства, иностранных граждан, до­пустивших нарушения режимов Государственной границы Рос­сии, нарушения пограничного режима в погранзоне, режима в пунктах пропуска через границу РФ.

Для того чтобы четко определить компетенцию территори­альной прокуратуры, необходимо прежде всего выяснить полномочия военной прокуратуры: она осуществляет надзор за ис­полнением законов в Вооруженных Силах. В упомянутом при­казе Генерального прокурора в числе поднадзорных военной прокуратуре субъектов не выделено само Министерство оборо­ны РФ, хотя по Закону о прокуратуре Российской Федерации оно наряду с другими министерствами ей поднадзорно. Глав­ный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры надзи­рают за исполнением законов Министерством обороны, его структурными подразделениями (управлениями, отделами, сек­торами), а также всеми подчиненными ему органами военного управления (командованием округов, гарнизонов, краевыми, областными, городскими, районными военными комиссариата­ми). Надзор распространяется на воинские части, соединения, различные учреждения, подчиненные Министерству обороны, на всех военнослужащих, граждан, находящихся на воинских сборах, работающих в воинских организациях по трудовому договору, а также на различные воинские формирования, не входящие в состав Министерства обороны: Главное управление охраны, Пограничную службу, Службу внешней разведки, Фе­деральное агентство правительственной связи и информации, Федеральную служба железнодорожных войск, а равно и на все подчиненные им органы.

Кроме того, воинские подразделения находятся и в подчине­нии других министерств, ведомств, надзор за соблюдением за­конности которыми реализует территориальная прокуратура, а за исполнением законов воинскими образованиями — военная. Например, в составе МВД РФ находится Главное командова­ние внутренних войск МВД (Главкомат ВВ МВД РФ). Надзор за исполнением законов самим Министерством внутренних дел и всеми подчиненными ему органами — компетенция террито­риальной прокуратуры, а надзор за соблюдением законности во внутренних войсках — компетенция военной прокуратуры.

Министерству по делам гражданской обороны, чрезвычай­ным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий подчиняются определенные воинские соединения. Здесь над­зорные функции распределяются так же: в отношении военных их выполняет военная прокуратура, а в отношении самого министерства и его органов — территориальная.

От военной прокуратуры обособлены прокуроры войсковых частей. Они подчиняются Второму управлению Генеральной про­куратуры РФ, и деятельность их связана с обеспечением закон­ности в закрытых административно-территориальных образова­ниях, особо важных и особо режимных объектах. В этих зонах работа выполняется воинскими формированиями, при которых созданы прокурорские органы. Их должностные лица именуют­ся прокурорами войсковых частей и располагают двумя видами полномочий: полномочиями военной и территориальной про­куратур. Как военные прокуроры они надзирают за соблюдени­ем законности в самих воинских частях, органах управле­ния, занятых на строительстве, эксплуатации особо важных и особо режимных объектов. Как территориальные — за испол­нением законов органами местного самоуправления, предпри­ятиями, учреждениями, организациями, органами контроля закрытых административно-территориальных образований, особо важными и особо режимными объектами. Само же Второе управление Генеральной прокуратуры осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, ведомствами, представительными и исполнительными органами субъек­тов РФ в части, касающейся режимных территорий и объектов. Прокуроры же войсковых частей надзирают за соблюдением за­конности подчиненными им органами, расположенными на их территориях.

В упомянутом приказе Генерального прокурора РФ «О раз­граничении компетенции территориальных прокуроров и про­куроров специализированных прокуратур» компетенция транспортной прокуратуры определена наиболее полно. В нее входит надзор за исполнением законов учреждениями государственно­го таможенного комитета, предприятиями, организациями, об­щественными объединениями, должностными лицами системы Министерства путей сообщения, Министерства транспорта, Фе­деральной авиационной службы, Федеральных служб морского и речного флотов, Межгосударственного авиационного комитета.

При определении компетенции транспортной прокуратуры имеет значение место совершения правонарушений. Если они совершены на территории транспортных предприятий (на вок­залах, пристанях, платформах, в полосе железных дорог и т. д.), то независимо от категории правонарушителей меры по их выявлению, привлечению виновных лиц к ответственности прини­мают транспортные прокуроры.

Можно выделить два ограничения полномочий транспортных прокуроров. Первое касается учреждений, предприятий и орга­низаций автомобильного транспорта, осуществляющих между­городные и международные перевозки. За соблюдением ими законов надзирает территориальная прокуратура по месту их нахождения. Второе относится к учреждениям, предприятиям, организациям городского, внутрирайонного транспорта (трамвайно-троллейбусные депо, автотресты, иные объединения), которые поднадзорны прокурорам районов, городов.

Деятельность природоохранной прокуратуры связана с обеспечением строгого и точного исполнения природоохранного законодательства, направленного на создание благоприятной экологической обстановки в стране. Перед государством и обществом возникла сложная задача: предотвратить экологическую катастрофу, сохранить на Земле животный и растительный мир.

С этой целью была образована природоохранная прокуратура, основное назначение которой — проведение последовательной и решительной борьбы с нарушениями законов, направленных на охрану лесов, вод, воздуха, земли и т.д. К компетенции этой прокуратуры относится надзор за исполнением законов прежде всего природоохранными органами государственного управле­ния, различными инспекциями, санитарно-эпидемиологической, ветеринарной службой и т. д. Необходимо активизировать их деятельность по борьбе с нарушениями природоохранного зако­нодательства, усилить надзор за исполнением последнего руко­водством заводов, фабрик, комбинатов и других предприятий, представляющих повышенную опасность для окружающей при­родной среды. Перечень таких предприятий определяется про­курором республики, края, области, автономного округа. На­пример, в акватории Волги данный перечень устанавливается Волжским природоохранным прокурором по согласованию с про­курорами республик, областей.

Последний вид специализированной прокуратуры — проку­ратура по надзору за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний. Ее органы создаются в местах сосредото­чения исправительных учреждений. Практически они не обра­зуют систему и действуют на том же уровне, что и районные прокуроры, подчиняясь соответственно прокурору республики, области, края, на территории которых находятся. Если в том или ином регионе имеется одно исправительно-трудовое учреж­дение, то надзор за исполнением им законов осуществляет прокурор района, города. Специализированная же прокуратура обеспечивает соблюдение законности в исправительных коло­ниях всех режимов, воспитательных учреждениях, тюрьмах, след­ственных изоляторах и т.п. Этот надзор касается как админи­страции мест лишения и ограничения свободы, так и находящихся в них граждан. Прокуроры, с одной стороны, реализуют функцию уголовного преследования (все осужденные должны подвергнуться воспитанию и перевоспитанию в духе добро­совестного отношения к труду, соблюдения правил социально­го общежития), а с другой — выполняют правоохранительную функцию (охрана прав осужденных, неприкосновенность лич­ности граждан, если они содержатся в исправительных учреж­дениях без законных оснований).

Несмотря на различия в компетенции всех видов прокура­тур, существуют места их соприкосновения. Это суды, их три вида: военные, общие, арбитражные. В военных судах могут участвовать только военные прокуроры. В двух остальных — все прокуроры (в зависимости от характера рассматриваемых дел). Территориальные, военные, транспортные, природоохранные прокуроры при исправительных учреждениях могут поддержи­вать обвинение в районных, областных, краевых судах по уголовным делам, за расследованием которых они надзирают. Им же предоставлено право опротестования незаконных и не­обоснованных приговоров, определений, постановлений судов, вынесенных по данным уголовным делам.

Все прокуроры при выявлении нарушений законности, уст­ранение которых подведомственно областным, краевым, арбит­ражным судам, могут обращаться к ним с исками и участво­вать в рассмотрении последних. При необходимости они вправе опротестовывать незаконные и необоснованные решения, опре­деления, вынесенные судами по гражданским делам, возбужден­ным по их инициативе. Территориальные прокуроры кроме того могут участвовать в рассмотрении судами любых уголовных и гражданских дел, а также приносить протесты на незаконные и необоснованные судебные акты в вышестоящие инстанции.

Ранее уже упоминалось, что в практике возник не разрешен­ный законодательно вопрос о разграничении между прокурату­рами полномочий по осуществлению надзора за законностью административного выселения. Разграничение компетенции проводится по признаку принадлежности жилой площади, с ко­торой производится выселение. Если она принадлежит военному ведомству, то принимать и рассматривать заявление о высе­лении должен военный прокурор; если жилая площадь при­надлежит Министерству путей сообщения или транспорта, давать санкцию на выселение правомочен соответствующий транспортный прокурор независимо от категории выселяемых граждан.