Додаток 3

ЗАУВАЖЕННЯ ТА ПРОПОЗИЦІЇ

кафедри адміністративного права і адміністративної діяльності ОВС

Університету внутрішніх справ до Загальної частини проекту

Кодексу України про адміністративні проступки

          Розробниками проведено значну і складну роботу, в результаті якої підготовлено досить цікавий проект Кодексу України про адміністративні проступки. Цілий ряд нововведень, запропонованих авторами, заслуговує на схвалення і підтримку. Це, зокрема, назва проекту, його загальна структура, визначення принципів та підстав відповідальності, визначення розміру штрафу в гривнях (хоча це великий оптимізм), скорочення системи суб’єктів адміністративної юрисдикції та багато інших. Разом з тим є й багато питань, які, на нашу думку, вирішити належним чином не вдалося. Це і принципові питання, і менш значні. На них ми і зупинимося детальніше.

          Основною новацією ЗАГАЛЬНОЇ ЧАСТИНИ є спроба визнати суб’єктами адміністративної відповідальності юридичних осіб. Питання це, звичайно, потребує вирішення, однак в проекті зроблено це не зовсім вдало. На нашу думку, в Загальній частині КпАП можна було б присвятити відповідальності юридичних осіб окрему главу, тим самим не потрібно було б “пристосовувати” для них багато понять – проступку, форм вини, обставин, що виключають адміністративну відповідальність, загальних правил накладення адміністративних стягнень тощо, які в наведеній редакції для юридичних осіб не зовсім підходять. Є і ряд конкретних зауважень до Загальної частини.

          1. Стаття 3 “Запобігання адміністративним проступкам” – це лозунг, який ніколи не виконувався. Чи варто його повторювати в новому КпАП?

          2. В статті 4 закріплюються повноваження сільських, селищних, міських рад щодо прийняття рішень, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність. Разом з тим незрозуміло, де передбачається така відповідальність? В самих рішеннях? Не можна, це суперечить Конституції. А в Особливій частині відповідальність за це відсутня. Крім цього, чи варто надавати такі повноваження сільським та селищним радам і повторювати тим самим недолік Закону “Про місцеве самоврядування”? Чому до цього переліку не включено райдержадміністрації? Нарешті, чи потрібно в кожному місті, селищі або селі визначати свій час, протягом якого забороняється порушувати тишу в громадських місцях? Краще в ст. 236 проекту визначити цей час централізовано. Це має бути нічний час – з 24.00 до 6.00.

          3. Не в усьому можна погодитися із визначенням адміністративного проступку (ст. 11). Перш за все, в ньому не зазначається така його ознака як винність, хоча в попередній статті проголошується, що особа підлягає адміністративній відповідальності за порушення, щодо яких встановлена її вина. Потребує також уточнення перелік об’єктів, які мають охоронятися нормами з адміністративною санкцією. У визначенні серед основних об’єктів адміністративно-правової охорони слід назвати також громадську безпеку, різновидами якої є санітарна, екологічна безпека тощо. Що стосується встановленого порядку управління, то думається, що краще залишити державний порядок, оскільки в КпАП до правопорушень, які посягають на встановлений порядок управління, віднесено, наприклад, прояв неповаги до суду, невжиття заходів щодо протесту, припису чи подання прокурора тощо, хоча такі відносини не належать до управлінських. В той же час поняття “державний порядок” потрібно розшифрувати – це встановлений порядок діяльності державних органів та установ. Тому адміністративним проступком, на нашу думку, доцільно визнати суспільно шкідливе, протиправне, винне (умисне або необережне) діяння, яке посягає на права та свободи людини і громадянина, права юридичних осіб, власність, громадський порядок і громадську безпеку, встановлений порядок діяльності державних органів та установ і за яке законом передбачено адміністративну відповідальність.

          4. Не можна погодитися із визначенням необережності, яке без змін перейшло із чинного КпАП, оскільки в ньому в основу покладено ставлення порушника до шкідливих наслідків свого діяння. Однак, зміст переважної більшості адміністративних проступків полягає в порушенні тих чи інших загальнообов’язкових правил, незалежно від того, чи настали внаслідок цього якісь конкретні шкідливі наслідки (“формальні” склади). Тому для визначення форм вини за основу має братися ставлення порушника до діяння та усвідомлення ним його протиправності.

          5. Щодо відповідальності юридичних осіб (статті 15-16) вище вже було сказано. Кращим варіантом, на нашу думку, є правило, що юридичні особи можуть нести адміністративну відповідальність лише у випадках, спеціально передбачених нормами Особливої частини Кодексу. Крім цього, краще не говорити про “вчинення юридичною особою забороненої дії чи бездіяльності”, яких юридична особа якраз вчинити не може, а про порушення нею тих чи інших правил. Потребує також вирішення проблема розмежування випадків адміністративної відповідальності юридичних осіб та їх керівників чи інших посадових осіб.

          6. Незрозуміло, чому в ст. 21 не визначено особливості відповідальності за адміністративні проступки неповнолітніх віком від 16-ти до 18-ти років? Тут же треба було б встановити для них заходи виховного впливу, перераховані в ст. 55.

          7. Неприпустимо, на нашу думку, встановлювати відповідальність за замах на будь-який адміністративний проступок (ст. 26). Потрібно зробити застереження, що відповідальність за замах на адміністративний проступок настає лише у випадках, прямо передбачених законом (криміналісти навіть ведуть суперечку про доцільність встановлення відповідальності за незакінчений злочин).

          8. Слід подумати також про доцільність закріплення в КпАП положення про співучасть у вчиненні адміністративного проступку (ст. 27).

          9. В ст. 29 слід підкреслити, що головна мета адміністративного стягнення – це все-таки покарання за протиправну поведінку.

10. На нашу думку, враховуючи рівень матеріального добробуту населення, економічний рівень розвитку держави, в ст. 33 доцільно закріпити максимальний розмір адміністративного штрафу (наприклад, на рівні середньої заробітної плати в країні), крім адміністративних проступків з підвищеним ступенем суспільної шкідливості, за вчинення яких штраф у підвищеному розмірі застосовується виключно в судовому порядку. Адже в наш час справа дійшла до того, що штрафи, передбачені за адміністративні проступки, в багатьох випадках перевищують штрафні санкції Кримінального кодексу, чим нівелюється різниця між адміністративною і кримінальною відповідальністю, що не можна визнати правильним.

          11. В ст. 35 слушно було б, на нашу думку, встановити обмеження на застосування конфіскації до посадових осіб, оскільки власниками відповідних предметів є не вони, а юридичні особи, яких вони представляють. Причому, ці юридичні особи можуть бути і державними підприємствами, тобто конфіскація в цих випадках взагалі неможлива, тому що зазначені предмети в цьому разі перебувають у державній власності, конфіскація якої є безглуздям. В ч. 3 цієї статті мову вести слід про обмеження застосування конфіскації дозволених знарядь рибальства до осіб, для яких рибальство є основним законним джерелом існування, оскільки осіб, для яких таким джерелом було б полювання, нема.

          12. В ст. 36 до випадків, коли позбавлення права керування транспортними засобами не може застосовуватися до осіб, які користуються цими засобами в зв`язку з інвалідністю, слід додати також ухилення від проходження огляду на стан сп’яніння.

          13. Адміністративне стягнення, передбачене ст. 37 (“Звільнення з посади або інше усунення від виконання функцій держави, позбавлення права займати певні посади або займатися певною діяльністю”),  потрібно уточнити. Звільнення з посади за характером – дисциплінарне стягнення і до адміністративних його зараховувати навряд чи доцільно. Крім того, строк позбавлення права займати певні посади або займатися певною діяльністю – 5 років – надмірно великий. Для адміністративного стягнення достатньо одного року.

          14. Зупинення дії ліцензії на певний вид підприємницької діяльності (ст. 42) – це одна із форм тимчасової заборони окремих видів діяльності, про яку йдеться в ст. 44. Тобто ці дві статті (як і стягнення) слід об’єднати.

          15. Анулювання ліцензії  на певний вид підприємницької діяльності (ст. 43) – це із форм заборони діяльності. Іншими її формами є примусовий розпуск об’єднання громадян (ст. 46) та скасування акту реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності (це стягнення лише згадується в ст. 30, але окрема стаття йому не присвячена). Все перераховане можна об’єднати в одне стягнення (і в одну статтю).

          16. Загальні правила накладання стягнення за адміністративний проступок, сформульовані у главі 4, можна використати лише щодо фізичних осіб.

          17. В ст. 50 недоцільно, на нашу думку, залишати ч. 3, адже навіть в кримінальному праві діє принцип поглинання покарань.

          18. Незрозуміло, чому в ст. 51 заміну адміністративного арешту обмежено тридцятьма добами виправних робіт. Це має бути максимальний строк цього стягнення.

          19. Незрозуміло, чим викликано збільшення загального строку накладення адміністративного стягнення (ч. 1 ст. 53). Двох місяців, на нашу думку, цілком достатньо.

          20. Уявляється, що виконкоми сільських і селищних рад, так само як і адміністративні комісії, слід позбавити права розглядати справи про адміністративні проступки, у зв’язку з чим і ст. 56 щодо вирішення питання про відшкодування майнової шкоди, заподіяної адміністративним проступком, потрібно переглянути.

1 Відом. Верх. Ради України. 1992. № 16. Ст.203 (із змінами та доповненнями).

2 Там само. 1995. № 34. Ст.256.

3 Там само. 1994. №15. Ст. 84.

4 Там само. 1997. №7. Ст. 58.

1 Відом. Верх. Ради України. 1994. № 46. Ст.411.

2 Там само. 1997. № 24. Ст.170.

1 Необхідно зауважити, що в наш час численні штрафні санкції в адміністративному порядку застосовуються також до юридичних осіб, тобто законодавством вони вже визнаються суб’єктами адміністративної відповідальності. Разом з тим в нормативних актах не визначено загальні положення їх відповідальності. Дія ж КпАП України поширюється тільки на фізичних осіб. Тому в наш час стоїть нагальна проблема належним чином врегулювати підстави, заходи та процедури адміністративної відповідальності  юридичних осіб.

1 В цьому випадку точніше було б говорити про іноземців, оскільки термін "іноземні громадяни" значно вужчий, він не охоплює іноземців, які є не громадянами, а підданцями.

2 Голос України. 1992. 23 грудня.

1 Юридическая практика. 1997. № 6.

1 Відом. Верхов. Ради України. 1992. № 37. Ст.538.

1 Відом. Верх. Ради України. 1999. № 20-21. Ст. 190.

2 Там само. 1997. № 24. Ст.170.

1 Слід зазначити, що Закон України "Про місцеві державні адміністрації" (ст. 25) не розрізняє повноважень щодо створення адміністративних комісій між районними і обласними державними адміністраціями, хоча на рівні областей ці комісії реально не утворюються. Те ж саме стосується і місцевих рад – Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст. 38) надає подібні повноваження всім без винятку виконкомам – від сільських до міських, незалежно від того, чи має місто районний поділ.

2 Положення про адміністративні комісії в УРСР // Відом. Верх. Ради УРСР. 1988. № 12. Ст.318.

1 Відом. Верх. Ради України. 1995. № 34. Ст. 266.

1 Відом. Верх. Ради УРСР. 1991. № 53. Ст. 793.

1 Відомості Верховної Ради УРСР. 1991. № 4. Ст.20 (з наступними змінами та доповненнями).