Додаток 1

Проект Концепції

реформи адміністративного права України

Підготовлена робочою групою Кабінету Міністрів України з підготовки Концепції  реформи  адміністративного права та проекту Адміністративного                                кодексу України (березень 1998 р.)

(Витяг)

ІІІ. Основні напрями розвитку і реформування                                     адміністративного законодавства

10. Реформування інституту адміністративної відповідальності

Система   норм,   які   регулюють   відносини   адміністративної відповідальності, становить окремий адміністративно-правовий інститут, сучасний стан якого, незважаючи на часті зміни, що вносяться до Кодексу України про адміністративні правопорушення, не відповідає потребам побудови демократичної, соціальної, правової держави.

Зокрема, у Кодексі України про адміністративні правопорушення поняття "адміністративний  проступок"  ототожнюється  з  поняттям "адміністративне правопорушення".      Проте     адміністративним правопорушенням слід вважати будь-яке порушення норм адміністративного права, тоді як адміністративний проступок є протиправне вчинення діянь, за які законодавством передбачено накладення адміністративного стягнення.

З метою визначення цього поняття доцільно застосувати термін адміністративний проступок, а не користуватися двома термінами, як це має місце в чинному Кодексі України про адміністративні правопорушення. Зважаючи на це, необхідно перейменувати зазначений нормативний акт у Кодекс України про адміністративні проступки.

Потребує обговорення необхідність введення в адміністративне законодавство термінів "фізичні особи" і "юридичні особи" як суб’єктів адміністративного проступку.

Потрібно    уніфікувати    законодавство    про    адміністративну відповідальність.

Адже майже в кожній статті Кодексу України про адміністративні правопорушення, яка встановлює відповідальність за те чи інше адміністративне правопорушення, передбачається міра стягнення для громадян, а за межами вимог статті залишаються іноземці та особи без громадянства. Тому замість терміну "громадянин" треба передбачити в новому адміністративно-деліктному законодавстві термін "фізична особа".

Оскільки суб’єктами адміністративно-правових відносин поряд з фізичними особами є юридичні особи і вони також вчиняють порушення норм права, є необхідність введення юридичної особи як суб'єкта адміністративного проступку.

Особливі труднощі викликає визначення суб’єктивного боку адміністративного проступку.

У порушеннях обов'язків юридичними особами їх провина виступає як складне соціально-психологічне явище. Вона не ототожнюється з виною посадових осіб. Визначаючи суб’єктивний бік адміністративного проступку за участю юридичної особи, слід зважати на те, що ця провина не може розглядатися так, як це передбачено статтею 44 Цивільного кодексу України (відповідальність організації за шкоду, заподіяну з вини її працівників), оскільки   рішення   може   прийматися   загальними  зборами  членів господарського товариства, які можуть не бути працівниками товариства. Таким чином, адміністративну відповідальність юридичної особи не можна розглядати ні як відповідальність посадової особи, ні як відповідальність адміністрації, ні як відповідальність колективу організації. Це – нове явище в адміністративному     праві,     породжене     соціально-економічними перетвореннями в українському суспільстві, яке потребує визначення в Кодексі України про адміністративні проступки.

Оскільки зараз склад одних і тих самих правопорушень у різних законодавчих актах викладений по-різному (наприклад, в Кодексі України про адміністративні правопорушення і Митному кодексі України), доцільно привести у відповідність з нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення   всі   інші   законодавчі   акти,   які   встановлюють адміністративну відповідальність (Митний кодекс України, Закон України "Про Державну податкову службу в Україні" та інші).

Потребують   перегляду   передбачені   в   Кодексі   України   про адміністративні правопорушення види адміністративних стягнень. Поряд з такими адміністративними стягненнями, як виправні роботи, треба запровадити примусові  громадські  роботи.  Адже  виправні  роботи відбуваються   за місцем   постійної  роботи   особи,   яка   вчинила адміністративний проступок.  Таким чином, це стягнення застосовується тільки до осіб, які постійно працюють.

В умовах економічної кризи багато людей працюють сезонно або тимчасово, інші взагалі не мають роботи. Тому доцільно разом з виправними роботами запровадити застосування громадських робіт до осіб, які вчинили адміністративний проступок, але не мають постійного місця роботи.

Потрібно внести зміни у відповідні норми Кодексу України про адміністративні правопорушення з метою уточнення диспозицій відповідно до змісту сучасних правовідносин, що захищаються тією чи іншою нормою права.

Треба визначитися з правовим статусом органів, правомочних розглядати справи про адміністративні проступки.

У зв’язку з необхідністю забезпечення надійного захисту прав і свобод фізичних осіб під час провадження у справах про адміністративні проступки у проекті нового Кодексу України про адміністративні проступки доцільно максимально скоротити кількість органів, що мають право притягати осіб до адміністративної відповідальності.     

У Кодексі України про адміністративні правопорушення виділено два розділи (розділи IV і V), які передбачають норми щодо провадження у справах про адміністративні проступки. З огляду на це, статті розділів IV і V треба об'єднати в один розділ, який регламентував би порядок провадження у справах про адміністративні проступки, враховуючи всі стадії цього провадження.

У новому Кодексі України про адміністративні проступки слід посилити гарантії законності під час провадження у справах про адміністративні проступки.   Зокрема,   в   ньому   доцільно   передбачити   обов’язки правопорушника з’являтися на виклик для участі у розгляді справи про адміністративний проступок, давати свідчення щодо справи, встановлення порядку відводу посадової особи, що розглядає справу про адміністративний проступок, перекладача, експерта. Крім того, в цьому Кодексі необхідно встановити порядок роз’яснення свідкам і потерпілим їх прав, порядок опитування свідка (у тому числі неповнолітнього), дослідження письмових та речових доказів і висновку експерта, обставин, що підлягають з’ясуванню під час розгляду справи про адміністративний проступок.

Необхідно також у Кодексі конкретизувати вимоги щодо оскарження постанови по справі про адміністративний проступок. Зокрема, передбачити вимоги до скарги, порядок розгляду скарги, розгляду скарги у відсутності особи, яка її подала, вимоги до протоколу судового засідання, підстави для зміни або скасування постанови органу (посадової особи) тощо.