2. Порушення справи про адміністративний проступок і складання протоколу. Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення

Порушення справи є початковою стадією провадження в справах про адміністративні проступки, в ході якого здійснюється реальне притягнення порушників до адміністративної відповідальності. Завданнями цього провадження є своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законодавством, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності (ст.245 КпАП). Воно ведеться відповідно КпАП та деяких інших законодавчих актів з дотриманням ряду процесуальних принципів. Останнім в чинному КпАП приділена недостатня увага. До них слід віднести принципи законності, презумпції невинуватості, розгляду справи про адміністративний проступок на засадах рівності громадян, незалежності суддів і посадових  осіб і підкорення їх тільки закону, національної мови провадження, відкритого розгляду справи, забезпечення особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, права на захист, всебічного, повного і об`єктивного дослідження обставин справи, публічності.

Порушення справи становить цілий комплекс процесуальних дій, спрямованих на встановлення самої події правопорушення, його обставин, їх фіксацію та кваліфікацію. На цій стадії створюються умови для об’єктивного та швидкого розгляду справи, застосування до винного передбачених законодавством заходів впливу.

Підставою для порушення адміністративної справи та попереднього з’ясування її обставин є вчинення особою діяння, яке містить в собі ознаки адміністративного правопорушення (фактична підстава). Проте фактичної підстави не завжди достатньо для того, щоб провадження у справі розпочалося. Для цього необхідна ще й формальна, процесуальна підстава, тобто інформація про правопорушення. Іншими словами, крім підстави для порушення справи про адміністративне правопорушення має бути ще й привід.

Приводом для порушення адміністративної справи може бути: заява (письмова або усна) свідків, потерпілих та інших громадян; повідомлення посадових осіб, адміністрації підприємств, установ, організацій, судово-слідчих органів; повідомлення преси та інших засобів масової інформації; повідомлення громадських організацій, товариських судів; безпосереднє виявлення порушення уповноваженою особою.

Безпосереднє виявлення порушення уповноваженою особою відрізняється від інших приводів насамперед тим, що питання про порушення адміністративної справи вирішується за власною  ініціативою осіб, які здійснюють адміністративний нагляд. Зазначений привід має деякі особливості.    По-перше, безпосередній розсуд уповноваженої особи ніде не фіксується і тому не завжди підлягає контролю. По-друге, припущення про порушення  виникає тільки в свідомості уповноваженої особи. У випадку непідтвердження такого припущення немає необхідності  офіційно спростовувати його винесенням якогось спеціального документу.

В ст.247 КпАП наведено обставини, за яких адміністративна справа не порушується, а порушена справа підлягає закриттю: 1) відсутність події та складу адміністративного правопорушення; 2) недосягнення особою на момент вчинення адміністративного правопорушення шістнадцятирічного віку; 3) неосудність особи, яка вчинила протиправну дію чи бездіяльність; 4) вчинення дії особою в стані крайньої необхідності або необхідної оборони; 5) видання акта амністії, якщо він усуває застосування адміністративного стягнення; 6) скасування акта, який встановлює адміністративну відповідальність; 7) закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених ст.38 КпАП; 8) наявність по тому самому факту щодо особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, іншого законного рішення; 9) смерть особи, щодо якої було розпочато провадження в справі.

Стаття 24 Закону "Про Прокуратуру України"1 передбачає, що адміністративне провадження шляхом винесення мотивованої постанови може порушити прокурор або його заступник. Постанова прокурора про порушення провадження в справі про адміністративний проступок повинна бути обов’язково розглянута органом або посадовою особою, до якої вона надійшла, в 10-денний строк.

Право порушення справ про адміністративні проступки мають також представники деяких громадських організацій: члени добровільних народних дружин, громадські мисливські інспектори, інспектори рибоохорони та ін. При виконанні своїх обов’язків вони повинні мати відповідні документи або знаки встановленої форми та пред’являти їх в разі вимоги особи, в якої беруться пояснення, вимагаються відомості, документи.

Необхідно відзначити, що провадження у справах про адміністративні правопорушення починається без складання якогось спеціального документу. Початковим моментом порушення справи можна вважати час, коли інформація (привід) про проступок надійшла до органу, стала відома посадовій особі.

Процесуальним документом, який фіксує закінчення стадії порушення адміністративної справи, є протокол. Він складається про кожне правопорушення, крім випадків, прямо передбачених законодавством. Інколи протокол розглядають як документ про порушення адміністративної справи, а його складання – як процесуальний момент порушення справи. Але це скоріше звинувачувальний документ. Ще до його складання проводяться усі необхідні процесуальні дії: опитуються свідки, потерпілі, беруться пояснення в порушників, проводяться огляди тощо.

Протокол є єдиною формалізованою підставою для подальшого провадження у справі про адміністративне правопорушення. Від того, наскільки грамотно він складений, залежить правильність розгляду справи по суті та обґрунтованість застосування стягнення. В протоколі повинні міститися всі відомості, необхідні для правильного вирішення справи. В ст.256 КпАП наводиться приблизний перелік таких відомостей. Їх можна розподілити на 3 групи.

До першої групи належать обставини, які характеризують адміністративне правопорушення. В протоколі зазначаються місце, час та сутність вчиненого проступку. Особа, яка складає протокол, повинна ретельно розібратися в характері правопорушення і вірно кваліфікувати дії винного. В протоколі має бути зазначено обставини, що підтверджують вчинення адміністративного проступку та свідчать про його характер.

          В протоколі повинна бути зазначена конкретна стаття КпАП або інший нормативний акт, який передбачає адміністративну відповідальність за вчинене порушення. В разі вилучення у правопорушника предметів, які незаконно здобуті, зберігаються, перевозяться, придбані або використовуються, у протоколі робиться відповідний запис. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.

До другої групи відомостей, які повинні міститися в протоколі, належать обставини, що характеризують особу правопорушника: прізвище, ім’я, по батькові, вік, майновий стан, місце проживання та роботи, документ, що посвідчує особу. Особа правопорушника посвідчується паспортом, посвідченням водія чи іншим документом. Якщо в правопорушника немає відповідних документів і відсутні свідки, які могли б повідомити необхідні дані про нього, він може бути доставлений в орган міліції, пункт охорони правопорядку або приміщення виконкому селищної, сільської ради для встановлення особи та  складання протоколу. Важливе значення має зазначення в протоколі точного віку винного, тому що справи про адміністративні правопорушення, вчинені неповнолітніми, розглядаються в суді.

Протокол складається на особу, яка вчинила адміністративний проступок. Якщо порушник – підліток віком до 16 років, у протоколі зазначаються відомості про його батьків або осіб, які їх замінюють, тому що до відповідальності за такі дії притягаються не самі підлітки, а особи, які відповідають за їх виховання.

До третьої групи належать відомості, що стосуються форми протоколу. В ньому зазначаються дата і місце складення, посада, прізвище, ім’я і по батькові особи, яка склала протокол, прізвища та адреси свідків і потерпілих (якщо вони є). Відсутність відомостей про особу, що склала протокол, робить його недійсним, тому що невідомо, чи мала вона необхідні повноваження для здійснення таких дій. Протокол засвідчується декількома підписами. Насамперед він повинен бути підписаний особою, яка його склала, а також особою, яка вчинила правопорушення. При наявності свідків і потерпілих протокол підписується також ними.

Особі, яка притягається до відповідальності, необхідно роз’яснити її права та обов’язки, передбачені ст.268 КпАП, про що обов’язково робиться відмітка в протоколі. Порушник має право ознайомитися із змістом протоколу, внести в нього власноручно пояснення, підписати його або відмовитися від підписання та викласти мотиви відмови, подати пояснення, які додаються до протоколу, або зауваження до його змісту. Відмова правопорушника підписати протокол не зупиняє провадження у справі, але вона повинна бути спеціально зафіксована. При вчиненні проступку групою осіб протокол складається на кожного порушника окремо.

Види посадових осіб, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення, а також їх повноваження щодо складання протоколів про те чи інше правопорушення закріплено в ст.255 КпАП.

Законодавством передбачено також прискорене провадження у справах про деякі адміністративні правопорушення. Його важливою особливістю є те, що в подібних випадках протокол не складається. Перелік таких правопорушень вичерпно дано в ст.258 КпАП. Відповідно до цієї статті провадження може бути прискореним за обов’язкової наявності не менше, ніж трьох умов: якщо вчинено правопорушення, яке вважається незначним; якщо за нього на винного може бути накладено таке стягнення, як попередження або штраф; якщо громадянин не заперечує накладення на нього стягнення. В інших випадках протокол повинен бути складений. Тобто, якщо громадянин не визнає себе винним або вважає обрану санкцію безпідставно суворою, справа повинна бути вирішена на загальних підставах.

Адміністративний проступок може бути підставою для застосування не тільки адміністративних стягнень, а й інших заходів адміністративного примусу, зокрема, заходів припинення (вимоги припинити правопорушення, припинення функціонування тих чи інших об’єктів, застосування спеціальних засобів тощо). Особливу їх групу становлять заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення. Характерними їх рисами є, по-перше, те, що вони застосовуються з метою припинення адміністративних проступків, коли вичерпано інші заходи впливу, встановлення особи, складення протоколу про адміністративне правопорушення, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справи, виконання постанов у справах про адміністративні проступки. По-друге, заходи процесуального забезпечення застосовуються тільки в рамках провадження, що ведеться у зв’язку з правопорушенням, тобто лише з моменту порушення справи і до її припинення і лише до особи, яка вчинила правопорушення. По-третє, крім вчинення правопорушення, є додаткові підстави  застосування цих заходів – неможливість припинення правопорушення іншими засобами, виконання інших процесуальних дій (складення протоколу, встановлення особи тощо), можливе вчинення особою нових проступків. По-четверте, це несамостійні, допоміжні заходи впливу, вони не вважаються санкціями, не тягнуть додаткових обмежень для порушника. По-п’яте, встановлено процесуальний порядок їх застосування: перелік уповноважених органів і посадових осіб, які мають право їх застосовувати, строки (в необхідних випадках), процесуальне оформлення (складення протоколу), порядок оскарження.

Главою 20 КпАП (ст.ст.260-266) передбачено такі заходи процесуального забезпечення: адміністративне затримання, особистий огляд і огляд речей, вилучення речей і документів, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами, річковими і маломірними суднами та огляд їх на стан сп’яніння. Два заходи забезпечення встановлено іншими главами КпАП: доставлення порушника (ст.259) і його привід (ст.268).

Доставлення порушника, згідно з ст.259 КпАП, здійснюється з метою, по-перше, припинення правопорушення, по-друге, складення протоколу про адміністративне правопорушення і, по-третє, встановлення особи порушника. Фактичне здійснення доставлення забезпечується застосуванням психічного або фізичного впливу. Перший полягає в усній вказівці прямувати до місця доставлення або в нагадуванні про можливість застосування фізичного впливу. До фізичного впливу вдаються у випадках відмови рухатися в потрібному напрямку. При цьому може бути застосовано захоплення руки або частини одягу з примушуванням до руху.

Доставлення порушника має бути проведено в можливо короткий строк. Встановлено максимальний час перебування порушника в штабі ДНД та приміщенні виконкому селищної чи сільської ради – одна година.

Схожим до розглянутого заходу забезпечення є привід порушника в разі його ухилення від явки на виклик органу внутрішніх справ або судді. Це також примусове доставлення особи в орган внутрішніх справ або в суд. Різниця полягає в меті доставлення – привід здійснюється працівниками міліції з метою забезпечення присутності правопорушника під час розгляду справи. Привід допускається лише у випадках, прямо передбачених законом (ч.2 ст.268 КпАП).

Адміністративне затримання полягає в примусовому короткочасному обмежені волі дій і пересування особи, яка вчинила адміністративне правопорушення. Його мають право здійснювати лише органи та посадові особи, уповноважені на те законодавчими актами. Порядок здійснення адміністративного затримання детально закріплено в ст.262 КпАП.

Адміністративне затримання, як правило, не може перевищувати трьох годин. Більш тривалі строки може бути встановлено тільки законодавчими актами (ч.1 ст.263 КпАП). Так, на строк до трьох діб з письмовим повідомленням прокурора протягом 24 годин або з його санкції – до десяти діб може бути затримано осіб, які порушили прикордонний режим або режим у  пунктах пропуску через державний кордон, якщо ці особи не мають документів, що посвідчують їх особу.

Осіб, які порушили правила обігу наркотичних засобів і психотропних речовин, може бути затримано на строк до трьох годин для складання протоколу, а в необхідних випадках для встановлення особи, проведення медичного огляду, з’ясування обставин придбання вилучених наркотичних засобів і психотропних речовин та їх дослідження – до трьох діб з повідомленням про це письмово прокурора протягом 24 години з моменту затримання або на строк до 10 діб з санкції прокурора, якщо правопорушники не мають документів, що посвідчують їх особу.

До розгляду справи може бути затримано осіб, які вчинили дрібне хуліганство, злісну непокору, публічно закликали до невиконання вимог працівника міліції (розглядаються протягом доби), порушили порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, виявили неповагу до суду або торгували з рук у невстановлених місцях (розглядаються протягом трьох діб).

Відповідно до п.5 ст.11 Закону "Про міліцію"1 міліції надано право затримувати осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, для встановлення особи і з’ясування обставин правопорушення до трьох діб з повідомленням про це письмово прокурора протягом 24 годин з моменту затримання.

Строк адміністративного затримання обчислюється з моменту доставлення порушника, а особи, яка була в стані сп’яніння – з часу її витвереження.

З метою забезпечення законності застосування адміністративного затримання про нього складається протокол, в якому зазначаються дата і місце  складення, відомості про особу затриманого, час і мотиви затримання. Затриманому надається право ознайомитись з протоколом і підписати його (або відмовитись від підписання),  вимагати повідомлення про місце його перебування родичів або  адміністрації за місцем роботи чи навчання. В разі затримання неповнолітнього повідомлення його батьків або осіб, які їх замінюють, є обов’язковим.

Особистий огляд і огляд речей провадяться з метою виявлення та закріплення необхідних доказів правопорушення і забезпечення подальшого притягнення до відповідальності. Право на їх провадження надано уповноваженим на те посадовим особам органів внутрішніх справ, воєнізованої охорони, цивільної авіації, митної служби і прикордонних військ, а на огляд речей – також органів лісоохорони і органів, які здійснюють нагляд за додержанням правил полювання. Цей перелік може бути розширено лише законодавчими актами (ст.264 КпАП).

Особистий огляд провадиться уповноваженою на те особою однієї статі з порушником і в присутності двох понятих тієї ж статі. Огляд речей (ручної поклажі, багажу, знарядь полювання та лову риби, добутої продукції, транспортних засобів та інших предметів) провадиться в присутності їх власника або володільця. За їх відсутності зазначені речі може бути піддано оглядові лише у невідкладних випадках, але за обов’язкової участі двох понятих.

Провадження огляду оформляється спеціальним протоколом або про нього робиться запис в протоколі  про адміністративне правопорушення або в протоколі по адміністративне затримання.

Вилучення речей і документів, що є знаряддям або безпосереднім об’єктом правопорушення, здійснюється посадовими особами, яким надано право провадити адміністративне затримання, особистий огляд і огляд речей, з метою забезпечення доказів, а також, залежно від результатів розгляду справи, забезпечення їх конфіскації, оплатного вилучення, знищення або повернення володільцеві.

Про вилучення речей і документів складається протокол або робиться запис у протоколі про адміністративне правопорушення, адміністративне затримання чи огляд речей.

Стаття 265 КпАП передбачає особливості вилучення окремих видів речей та документів, вилучення їх у окремих осіб та процесуального оформлення вилучення деяких предметів. Так, вилучені державні нагороди та нагрудні знаки підлягають поверненню їх законним володільцям або надсилаються до адміністрації Президента України. Вилучені самогон чи інші міцні напої домашнього вироблення, а також апарати для їх вироблення підлягають знищенню працівниками міліції. Для забезпечення стягнення штрафу з особи, яка вчинила контрабанду, допускається вилучення не просто речей, а й цінностей, якщо ця особа не має постійного місця проживання в Україні. При вилученні вогнепальної, газової або пневматичної зброї та бойових припасів в протоколі зазначаються марка або модель, калібр, серія і номер зброї, що вилучається, кількість і вид бойових припасів. До особи, яка вчинила правопорушення під час виконання службових обов’язків, вилучення, особистий огляд і огляд речей застосовуються лише у невідкладних випадках.

В разі порушення правил, норм та стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, правил користування річковими або маломірними суднами у водія або судноводія вилучається посвідчення на право керування транспортним засобом, річковим або маломірним судном. В цих випадках у водія залишається талон попередження або видається тимчасовий дозвіл на право керування. При вчиненні окремих правопорушень (ст.ст.81, 121, 121-1, 122-2, 122-3, 126, 130, 132, 133 КпАП) може бути вилучено номерні знаки транспортного засобу або затримано ці засоби і доставлено їх для тимчасового зберігання на спеціальних  майданчиках чи стоянках у порядку, визначеному МВС України.

Водії, судноводії та інші особи, які керують транспортними засобами, річковими і маломірними суднами і щодо яких є достатні підстави вважати, що вони перебувають у стані сп’яніння, підлягають відстороненню від керування цими транспортними засобами або суднами та оглядові на стан сп’яніння (ст.266 КпАП). Відсторонення, тобто примусове звільнення транспортного засобу від особи, що ним керує, здійснюється працівниками органів внутрішніх справ. Огляд на стан сп’яніння здійснюється за допомогою спеціальних технічних засобів  або в медичних установах. В ст. 266 КпАП встановлено лише загальне правило про відсторонення та огляд, без деталізації підстав та правил їх здійснення.

          Порядок здійснення огляду на стан сп’яніння в наш час врегульовано Інструкцією про порядок направлення громадян для огляду на стан сп’яніння в заклади  охорони здоров’я та проведення огляду з використанням технічних засобів, затвердженою спільним наказом Міністерства внутрішніх справ, Міністерства  охорони  здоров’я та Міністерства юстиції України від 24 лютого 1995 р. № 114/38/15-36-18. Огляд на стан сп’яніння може провадитися за допомогою індикаторної трубки "Контроль тверезості" або в медичних установах. На практиці огляд за допомогою індикаторної трубки здійснюється у 80% всіх випадків. Про здійснення огляду із застосуванням індикаторної трубки  складається протокол. При цьому мають бути присутніми не менше двох понятих. Якщо особа не погоджується з результатами проби, вона направляє­ться на обстеження в медичну установу. В лікувально-профілактичних установах огляд на стан сп’яніння здійснюється лікарями певної спеціальності або які мають спеціальну підготовку. В усіх випадках складається акт огляду, один примірник якого передаєть­ся органові міліції, що направив водія на огляд, а другий збері­гається в медичній установі. Ухилення особи від проходження огляду на стан сп’яніння ста­новить склад адміністративного проступку, передбаченого ч.1 ст.130 КпАП.

З метою забезпечення законності застосування розглянутих заходів ст.267 КпАП передбачає можливість їх оскарження заінтересованою особою у вищий орган (вищій посадовій особі) або прокуророві.

Завершується стадія порушення справи про адміністративний проступок та попереднього з’ясування її обставин передачею протоколу та інших матеріалів справи (пояснень порушника, потерпілого, свідків, актів перевірок, протоколів огляду, вилучення речей та документів тощо) органові чи посадовій особі, уповноваженому її розглядати, якщо посадова особа, що склала протокол, не має права самостійно вирішити цю справу.