К вопросу о коллизиях в правовой системе Российской Федерации

Из-за сложности процесса правотворчества несоответствия между правовыми нормами существуют в любых системах права. Особенностью федеративных государств является наличие двух уровней законодательства – Федерации и субъектов. После 1993 года в субъектах РФ активно используется предоставленное Конституцией России право создавать собственное законодательство, регулирующее предметы совместного и исключительного ведения субъектов РФ. Однако конституции и уставы субъектов РФ в некоторых случаях противоречат Конституции России, федеральным законам и иным федеральным нормативным актам, а также нормы различных региональных правовых актов не соответствуют друг другу. По данным Министерства юстиции РФ, около 20 % принимаемых в субъектах РФ правовых актов противоречат Конституции России и федеральным законам.

По информации Генеральной прокуратуры РФ в результате средств прокурорского реагирования на 1 марта 2001 года приведены в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством нормы конституций и уставов 64 субъектов РФ, отменены либо изменены более 2500 иных нормативных актов[1].

На уровне субъектов РФ прокуратура активно осуществляет надзор за соответствием федеральному законодательству региональных нормативных актов. За последние пять лет по протестам и заявлениям прокуратуры Воронежской области отменено и изменено более 140 незаконных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, а в 2002 году на 17 незаконных правовых актов органов государственной власти Воронежской области внесены протесты, представления, заявления в суд. Так, Воронежская областная Дума 18.01.01. приняла Постановление «Об утверждении структуры администрации области», противоречащее подпункту «м» пункта 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[2], в соответствии с которым структура исполнительного органа утверждается законом. После представления прокурора Воронежской области нарушение федерального законодательства было устранено.

Статьи 19 и 20 Закона Воронежской области «О статусе депутата Воронежской областной Думы»[3], устанавливающие неприкосновенность депутатов и порядок получения согласия областной Думы на лишение депутатской неприкосновенности, противоречат федеральному законодательству (уголовному, уголовно-процессуальному, административному, административно-процессуальному). По данному вопросу существует постановление Конституционного Суда РФ[4], где отмечается, что, исключив возможность привлечения депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, субъекты РФ устанавливают особый, не предусмотренный Конституцией РФ и федеральным законодательством порядок осуществления правосудия и судопроизводства, а это исключительная компетенция Российской Федерации. Прокурор Воронежской области 27.06.02. принес протест на данный закон, депутатами создана рабочая группа по приведению закона области в соответствие с федеральным законодательством.

В юридической науке вопросы коллизий норм традиционно являлись «вотчиной» общей теории права[5]. Наличие коллизий в системе права признается многими учеными, однако на сегодняшний день отсутствует единое понимание юридической коллизии[6].

Термин «юридическая коллизия» используется для обозначения не только несогласованности норм, но и противоречий между различными правовыми явлениями.

Так, С.С. Алексеев употребляет слово «коллизия» применительно к противоречиям между правовой системой и требованиями жизни общества[7], писаным правом и другими правовыми реалиями[8]. С.И. Некрасов, используя термин «юридическая коллизия», относит к ней споры публично-правового характера (между федеральными органами государственной власти, между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, между государственными органами субъектов РФ)[9]. Названные авторы не дают дефиниции юридической коллизии, однако из контекста понятно, что коллизиями они называют «столкновения» между различными правовыми явлениями.

И.В. Аленина определяет юридическую коллизию как сложное правовое явление, которое объединяет в себе столкновения, возникающие в рамках объективного права (формальные коллизии), а также несоответствия между нормами права и опосредуемыми ими общественными отношениями (материальные коллизии)[10]. С данным определением трудно согласиться, поскольку оно не охватывает противоречия между другими элементами правовой системы (например, правовыми нормами и правосознанием).

Большое внимание исследованию коллизий уделяет Ю.А. Тихомиров, который рассматривает юридическую коллизию как базовое понятие в качестве основного юридического противоречия между правовыми актами, действиями, между правопониманием и правовыми нормами[11]. Он определяет юридическую коллизию как «противоречие между существующим правовым порядком и намерениями и действиями по его изменению», когда происходит своего рода соизмерение этого притязания либо с действующим правопорядком, либо с принципами права. Такое понимание юридической коллизии является наиболее широким, включающим в себя столкновения не только в рамках национальной правовой системы, но и между субъектами международного права, между элементами различных систем права.

В рамках объективного права выделяются формальные коллизии. Относительно понятия «коллизия норм» (формальная коллизия) существует несколько точек зрения. Так, С.С.Алексеев[12], М.В.Баглай[13], М.Т.Баймаханов[14], Ю.А. Тихомиров[15] называют их противоречием между нормами. Другие ученые в качестве основного признака подчеркивают несогласованность норм (М.Д. Шаргородский[16], В.Н. Кудрявцев[17], Н.Г. Александров[18]). Отличие указанных мнений заключается в силе конфликта правовых предписаний. При противоречии коллидируют запрещающая и управомочивающая нормы, которые исключают друг друга, являются полярными, а при несогласованности нормы различны по содержанию, но одинаковые по характеру предписаний, и отличаются последствиями. Указанные характеристики коллизий являются односторонними, зауженными. Н.А. Власенко и И.В. Аленина, объединяя вышеназванные определения, отмечают, что коллизия - это отношение между нормами в форме противоречия или различия, возникающее по поводу регулирования одной фактической ситуации[19].

В юридических словарях употребляется словосочетание «коллизия законов» - противоречие друг другу двух или более формально действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу[20]; расхождение между правовыми актами разных государств[21]. По существу это тоже формальные коллизии, если они происходят в рамках системы права одного государства, однако акцент делается не на несогласованность норм, а на столкновение законов. Данный термин используется в международном частном праве, т.к. там коллидируют законы разных государств. Использование термина «коллизия законов» в национальном праве нецелесообразно по следующим причинам: а) вступают в противоречие не только законы, но и другие нормативные акты (подзаконные); б) в акте содержится множество норм и не все из них противоречат правовым предписаниям, содержащимся в другом акте.

Таким образом, под коллизией норм права (формальной коллизией) понимается несогласованность (противоречие или различие) правовых предписаний, направленных на регулирование одних и тех же, либо сходных общественных отношений.

Противоречия между элементами правовой системы (право как система норм; правоотношения и юридическая практика; правосознание; правотворчество) представляют собой разновидность юридических коллизий. В научной литературе отсутствует специальный термин, употребляющийся для их обозначения. Думается, необходимо ввести новую категорию – фактические коллизии – противоречия между элементами правовой системы.

Формальные коллизии существуют в объективном праве как одном из элементов правовой системы. Исследование причин возникновения противоречий норм позволило впервые выявить следующие виды фактических коллизий как противоречий между элементами правовой системы: материальные, правотворческие и личностно-правовые. Применительно к конституционному праву это противоречия между нормами конституционного права (как частью объективного права) и иными элементами правовой системы.

Материальные коллизии ученые[22] определяются как несоответствия между нормами права и опосредуемыми ими общественными отношениями. Применительно к конституционному праву материальные коллизии – это несоответствия между нормами конституционного права и реально существующими правоотношениями, юридической практикой. Коллидирующими элементами являются нормы права, с одной стороны, и правоотношения, юридическая практика как реализация права, т. е. воплощение в жизнь правовых предписаний субъектами правоотношений (реализация прав и обязанностей), с другой.

Материальные коллизии в конституционном праве проявляются в следующем.

1. Несоблюдение закрепленного в Конституции России разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, что связано с недостаточной гарантированностью Федерацией при реализации предметов исключительного ведения прав населения (в частности, на благоприятную окружающую среду).

2. На уровне субъектов РФ ограничено воздействие органов исполнительной власти на законодательные в сфере обеспечения соответствия нормативных актов субъектов по предметам совместного ведения федеральным законам. Высшее должностное лицо субъекта РФ не имеет права обжаловать в судебном порядке закон субъекта Федерации, если данный закон был им отклонен, после чего повторно одобрен большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов, а законодательному органу власти предоставлено право обжаловать акты органов исполнительной власти в судебном порядке[23].

3. У субъектов Федерации и органов местного самоуправления недостаточно материальных возможностей для решения возложенных на них функций.

4. Расширение пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Для обозначения выявленных видов фактических коллизий предлагаются определения правотворческих и личностно-правовых коллизий.

Правотворческие коллизии – это несоответствия между нормами конституционного права и юридической техникой как совокупностью средств и приемов подготовки, принятия и систематизации нормативных и иных правовых актов. Коллидирующими сторонами являются правовые нормы, устанавливающие порядок принятия нормативных актов, и неразвитость законодательной техники, сказывающаяся на качестве разработанных актов и законности их принятия. Результатом правотворческих коллизий является: а) дублирование субъектами РФ федерального законодательства; б) вторжение субъектов Федерации в предметы исключительного ведения Российской Федерации, что приводит к ограничению прав граждан[24]; в) нарушение порядка принятия законов субъектов РФ и внесения в них изменений; г) закрепление в нормативных актах общих положений, без детальной регламентации процедурных правил; д) издание исполнительной властью субъектов Федерации актов по вопросам, отнесенным к компетенции законодательной власти.

Личностно-правовые коллизии представляют собой несогласованности норм конституционного права, с одной стороны, и правосознания депутатов, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, с другой. Коллидирующими элементами являются правовые предписания и составные части правосознания – правовая идеология и (или) правовая психология. Данный вид коллизий проявляется в установлении дополнительных требований для кандидатов на выборные должности в органы государственной власти субъектов Федерации (возраст, срок проживания на территории субъекта РФ), при законодательном закреплении ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе депутатов законодательного органа власти субъекта РФ, не распространение их на действующий состав[25], расширении границ парламентского иммунитета (ограничение привлечения к административной и уголовной ответственности), не соблюдении порядка принятия законов.

Таким образом, выделены два вида юридических коллизий в конституционном праве в зависимости от места коллидирующих элементов в правовой системе России – фактические коллизии и формальные коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов РФ. Их связь проявляется как причина и следствие - фактические коллизии лежат в основе возникновения противоречий в законодательстве.