Контроль МОТ за применением международных норм о свободе объединения

Основой специального контроля МОТ за применением международных норм о свободе объединения служит провозглашение двух основных принципов[1]. Первый касается признания вклада, который могут внести свободные и действенные профсоюзы в дело содействия социальному прогрессу и развитию. Второй относится к важности свободы объединения для деятельности МОТ в качестве трехсторонней организации.

Свобода объединения является неотъемлемым условием реализации принципа трипартизма, закрепленного Уставом МОТ.

Международная конференция труда приняла большое число Конвенций, рекомендаций и резолюций, составляющих важнейший источник международного права в данной области. При этом следует отметить, что основные Конвенции МОТ о свободе объединения и коллективных договорах получили достаточно большое число ратификаций: Конвенция №87 (1948 г.) о свободе ассоциации и защите права на организацию получила 133 ратификаций (на 1 января 2001 г.), а Конвенция №98 (1949 г.) о применении принципов права на организацию и на ведение коллективных переговоров – 147 ратификаций (на 1 января 2001 г.)[2].

В результате переговоров и соглашений, заключенных между Административным советом МОТ и Экономическим и Социальным Советом ООН, в 1950-1951 годах была создана специальная процедура защиты свободы объединения, дополняющая общие процедуры контроля за применением норм МОТ и входящая в компетенцию двух органов Организации: Комиссии по расследованию и примирению в области свободы объединения и Комитета Административного совета по свободе объединения. В соответствии с этой специальной процедурой, правительства или организации работников и работодателей могут представлять жалобы на нарушение профсоюзных прав государствами (независимо от того, являются ли те членами МОТ или только членами Организации Объединенных Наций, не входящими в МОТ). Эта процедура может применяться даже при отсутствии ратификации конвенций о свободе объединения и коллективных переговорах.

Комиссия по расследованию и примирению в области свободы объединения является постоянным органом и высшей инстанцией в механизме защиты свободы объединения. Она была создана в 1950 году и состоит из независимых экспертов. Главной функцией Комиссии является примирение сторон. В ее компетенцию входит расследование любой жалобы по вопросу о предполагаемом нарушении профсоюзных прав, которая может быть передана ей на рассмотрение Административным советом МОТ. Комиссия уполномочена обсуждать с соответствующим правительством возможные пути регулирования возникших затруднений путем соглашения. Комиссия, рассмотревшая на сегодняшний день шесть жалоб, должна получить лишь согласие соответствующего правительства на ее участие в урегулировании в том случае, если страна не ратифицировала конвенции по свободе объединения. Необходимая для этого процедура определяется, в зависимости от конкретного случая, самой Комиссией и обычно включает заслушивание свидетелей и выезд в соответствующую страну. Будучи процедурой, основанной на уважении традиционных устных и письменных процессуальных гарантий, она является сравнительно громоздкой и дорогой и применялась лишь в ограниченном числе случаев.

На практике сложилось так, что основную роль в области специального контроля МОТ за соблюдением прав профсоюзов, норм, касающихся свободы объединения, играет Комитет Административного совета по свободе объединения, который с начала 50-х годов, с момента его создания проделал достаточно большой объем работы: рассмотрел значительное число заявлений национальных и международных профсоюзных организаций о нарушениях прав профсоюзов; оказал помощь многим национальным профсоюзам и профсоюзным активистам в вопросах восстановления нарушенных прав.

Специальный контроль осуществляется на основе положений Устава МОТ относительно свободы объединения. Комитет по свободе объединения принимает к своему рассмотрению заявления независимо от факта ратификации Конвенции №87 государством, на которое пожаловалась профсоюзная организация.

Комитет по свободе объединения является трехсторонним органом, созданным в 1951 году Административным советом. Он состоит из девяти постоянных членов и их заместителей от Правительственной группы, Группы работников и Группы работодателей Административного совета и возглавляется независимым Председателем. Каждый член Комитета работает в личном качестве.

Основной целью процедуры рассмотрения заявлений и жалоб в Комитете является содействие соблюдению прав профсоюзов в законодательстве и на практике. Жалобы, направляемые в МОТ прямо или через ООН, должны исходить от организаций работников или работодателей либо от правительств. Они принимаются только от национальных организаций, непосредственно заинтересованных в вопросе, от международных организаций работников или работодателей, имеющих консультативный статус в МОТ, или от иных международных организаций работников или работодателей, если жалобы непосредственно касаются входящих в них организаций. Комитет имеет полную свободу решать, считать ли организацию организацией работников или работодателей в понимании Устава МОТ, и не связан национальными определениями этого термина. Более того, Комитет может получать жалобы от профсоюзных организаций в изгнании и от распущенных профсоюзных организаций. Жалобы должны быть представлены в письменном виде, должным образом подписанные представителем органа, имеющего право представлять жалобы, и они должны наиболее полно сопровождаться свидетельской информацией о конкретных нарушениях профсоюзных прав.

Комитет по свободе объединения проводит три сессии в год и, принимая во внимание замечание правительств, занимается предварительно рассмотрением жалоб, представленных в соответствии со специальной процедурой, а также делает следующие рекомендации Административному совету, в зависимости от обстоятельств дела: о том, что дело не требует дальнейшего рассмотрения; что соответствующему правительству следует обратить внимание на выявленные проблемы и предложить ему принять соответствующие меры для их разрешения; или, наконец, попытаться получить согласие соответствующего правительства на передачу дела на рассмотрение Комиссии по расследованию и примирению в области свободы объединения.

Необходимо особо подчеркнуть, что при рассмотрении конкретных заявлений Комитет нередко высказывает соображения, формулирует принципы, имеющие обобщающее значение по различным аспектам положения профсоюзов, осуществления профсоюзных прав, зачастую прямо не сформулированным в конвенциях, касающихся свободы объединения. Так, Конвенция о свободе ассоциации и защите права на организацию не содержит формулировок относительно права на забастовку. Тем не менее, Комитет высказался по многим аспектам осуществления этого права, исходя из его тесной связи со свободой объединения. К примеру, Комитетом особо подчеркивается, что «право на забастовку является одним из основных средств, с помощью которого работники и их организации могут защищать свои экономические и социальные интересы и содействовать их осуществлению»[3].

В целом же высказанные Комитетом соображения, принятые решения и сформулированные им нормы превратились в руководящие указания, используемые Комитетом экспертов, другими органами контроля МОТ, принимаемые во внимание многими правительствами.