О ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ И ПРОФИЛАКТИКЕ ВЗЯТОЧНИЧЕСТВА

Целью деятельности правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, по предупреждению взяточничества является устранение или ограничение (ослабление) непосредственных криминогенных факторов, порождающих или облегчающих совершение преступлений рассматриваемой категории.

Меры предупреждения взяточничества делятся на организационные (связанные с организацией предупредительной деятельности) и функциональные (связанные с ее непосредственным осуществлением).

К организационным мерам необходимо отнести: статистико-аналитическую работу, направленную на изучение и анализ информации об уровне, о структуре и динамике различных проявлений взяточничества и создающую информационное обеспечение методической работы в сфере предупреждения преступности; оценку состояния и тенденций этих преступлений с учетом латентности, криминогенных и антикриминогенных факторов, осуществляемую в основном на базе информации, полученной в результате обобщения практики по конкретным делам о взяточничестве, объединенным общими родовыми признаками; планирование и организацию специальных профилактических рейдов, проверок, отдельных комплексных операций. Немаловажное значение для организации предупредительной деятельности имеют результаты проводимых прокуратурой координационных совещаний правоохранительных органов, затрагивающих в числе прочих проблемы предупреждения взяточничества согласованными усилиями данных органов. На основе принятых в рамках таких совещаний решений необходимо определять возможности сотрудничества с другими правоохранительными и контролирующими органами в борьбе со взяточничеством и предупреждении его проявлений; совместного планирования такой деятельности, ее направлений и путей взаимодействия; организации эффективного взаимообмена информацией (например, объединения банков данных правоохранительных и контролирующих органов в области информации, представляющей взаимный интерес). Важно также наладить взаимодействие со СМИ с целью организации освещения результатов правоохранительной деятельности, особенно по “громким” делам, формирования в обществе представлений о неотвратимости наказания за взяточничество, коррупцию и т.д.

Предупредительные меры могут быть также направлены на пресечение конкретного преступления (при поступлении информации о готовящемся преступлении) либо предотвращение его совершения каким-либо конкретным лицом при наличии оснований подозревать его в причастности к взяточничеству. Успех мер по предотвращению конкретного случая взяточничества во многом зависит от имеющейся практики и эффективности используемых методов сбора информации о субъекте готовящегося преступления (подозреваемом). Поэтому важную роль играет разработка таких методов в соответствии с Законом “Об оперативно-розыскной деятельности” (включая слежку, прослушивание телефонных переговоров, выемку переписки и др.) и другими нормативными актами, выработка методики проведения оперативного эксперимента и т.д. с тем, чтобы полученная в ходе оперативно-розыскной и используемая в следственной деятельности информация могла использоваться в качестве доказательств в суде.

Непосредственное значение для предупреждения взяточничества имеют функциональные меры профилактики.

 Одной из основных профилактических функций прокуратуры является выявление причин и условий, обусловливающих преступность, и внесение представлений в соответствующие структуры об их устранении (cт. 211, 140 УПК РСФСР).

Совокупность причин и условий взяточничества, а также обстоятельств, способствующих совершению коррупционных преступлений, включает в себя следующие факторы, на которые необходимо прежде всего обращать внимание при расследовании взяточничества с целью оценки их влияния на развитие и воспроизводство данного вида преступлений и при принятии мер по их устранению или контролю:

отсутствие или слабый контроль, непрозрачность деятельности должностного лица; противоречивость в нормативном регулировании такой деятельности, обусловливающая значительную степень произвольности в правоприменительной практике;

предоставленная занимаемой должностью возможность самостоятельного принятия решений по значимым для потенциального взяткодателя вопросам, сопряженная со значительной степенью «дозволенного усмотрения» по принимаемым решениям; недостаточно полная регламентация поведения должностного лица в различных ситуациях либо отсутствие (или недостаточность) критериев выбора модели такого поведения;

наличие официальных барьеров на пути реализации возникающих у потенциального взяткодателя потребностей и возможность удовлетворения их (либо минимизации затрат на их удовлетворение) за счет подкупа ответственного лица, в чьих силах обеспечить такое удовлетворение;

слабый внутренний контроль за целесообразностью принимаемых должностным лицом решений;

резкое несоответствие уровня оплаты труда ответственных должностных лиц, наделенных административно-хозяйственными и организационно-распорядительными полномочиями, и социальной значимости принимаемых ими решений;

наличие “вертикальной” коррупции, т.е. системы регулярных подношений от низовых чиновников вышестоящим, а равно и сложившаяся в коллективе атмосфера взаимной поруки и неформального “сотрудничества” ответственных должностных лиц, основанного на принципе “ты — мне, я — тебе”;

устоявшиеся привычки, традиции неформального общения должностных лиц разных ведомств, привнесение в исполнение должностных обязанностей фактора личных связей;

возможность одного должностного лица оказывать влияние на принятие значимых для потенциального взяткодателя решений другим должностным лицом;

служебная зависимость должностного лица, способного принимать значимые для потенциального взяткодателя решения, от потенциального взяткополучателя;

отсутствие регламентации взаимоотношений между должностными лицами в части обращений одного должностного лица к другому в связи с решением частных вопросов, входящих в компетенцию последнего, а также механизма фиксации и контроля таких обращений;

возможности должностного лица единолично принимать либо способствовать принятию решений о поощрении, продвижении по службе или предоставлении иных льгот и привилегий, а также о неприменении мер к должностным лицам за упущения, недостатки или нарушения в служебной деятельности;

пребывание должностных лиц в родственных (в допускаемой законом степени), дружественных и иных неформальных отношениях;

закрытость процедуры представления к поощрениям, продвижений по службе: размытость и большой “усмотрительный” потенциал критериев предоставления льгот и привилегий;

неурегулированность порядка принятия решений по вопросам поощрения, продвижения по службе либо применения дисциплинарных взысканий, привлечения к иным формам ответственности должностными лицами в отношении других должностных лиц, с которыми они состоят в допускаемой законом степени родственных, дружественных и иных неформальных отношений.

Мерами по устранению или контролю перечисленных криминогенных факторов, на необходимость или целесообразность принятия которых компетентными структурами может указывать следователь в своем представлении, могут быть:

сокращение “усмотрительных” полномочий должностных лиц, четкая регламентация модели поведения (схемы принятия решений) в каждом конкретном случае — нормативная детализация служебных действий, контроль со стороны независимого органа (может быть как внутренний, так и внешний);

обеспечение общедоступности нормативных актов, внутренних правил, инструкций и т.д., регулирующих конкретные аспекты деятельности должностного лица, его полномочия;

четкая регламентация взаимоотношений между должностными лицами; принятие внутренних правил (кодексов поведения должностных лиц), осуждающих использование должностного положения для оказания влияния на принятие другим должностным лицом решения по частным вопросам, в котором заинтересованы оказывающие влияние должностные лица, а равно и неправомерное принятие во внимание личных связей, отношений при исполнении служебных обязанностей или использовании должностных полномочий. Составление приблизительного перечня “авторитетных” должностей и определение механизма фиксации и контроля обращений лиц, занимающих такие должности, к другим должностным лицам по поводу принятия входящих в компетенцию последних решений по частным вопросам, которые представляют интерес для обратившегося лица. Формирование механизма негласного и (или) анонимного информирования соответствующих органов о фактах подозрительного обращения “авторитетных” должностных лиц к другим должностным лицам по соответствующим поводам, вплоть до введения в определенных случаях обязанности такого информирования под угрозой привлечения к ответственности в случае неисполнения такой обязанности, когда ответственному за принятие решения должностному лицу стало известно или оно имело основания предполагать о факте получения взятки за содействие в принятии такого решения обратившимся должностным лицом;

гласность процедур предоставления льгот, привилегий, повышения в должности, четкая регламентация критериев поощрений, продвижений по службе, гласность обоснования предоставления льгот и привилегий при нарушении установленных критериев; предоставление коллективу права обсуждать и высказывать свое мнение по поводу каждого случая необоснованного (с точки зрения действующих формальных правил, установленных критериев) повышения в должности, поощрения, предоставления льгот и привилегий в отношении какого-либо должностного лица с возможностью обжалования решения о таком повышении, поощрении и т.д. в независимый орган или вышестоящему должностному лицу либо с правом наложения вето на такое решение. Принятие внутренних правил поведения должностных лиц (кодексов чести и т.д.), в которых в числе прочих устанавливалась бы недопустимость принятия должностными лицами решений о поощрении, продвижении по службе либо об освобождении от ответственности в отношении других должностных лиц, с которыми они состоят в допустимых законом родственных, дружеских и иных отношениях, по мотивам, вытекающим исключительно из таких отношений. Проведение оздоровительной кадровой политики: ротация кадров, отказ от номенклатурного принципа назначения на руководящие должности, совершенствование подбора кадров, акцентирование внимания на психологических особенностях кадидатур на должности, их склонностях, проверка имевших место на предыдущих местах работы случаев проявления корыстных мотиваций (замечания, выговоры, связанные со злоупотреблениями должностными полномочиями в личных целях) и т.д.

При организации предупреждения попустительства может оказаться весьма пригодным информационный потенциал членов коллектива, которые по различным мотивам (обостренное чувство справедливости и даже зависть, соперничество и т.д.) готовы сообщать об имевших место случаях попустительства. В этой связи полезно наладить систему негласного и (или) анонимного информирования о таких случаях в соответствующие органы.

Представляет интерес выявление особенностей криминогенных факторов взяточничества в зависимости от сферы его распространения, которое становится возможным в результате обобщения практики борьбы со взяточничеством. Изучение такой практики показало, что наиболее пораженными (судя по числу выявляемых преступлений) являются следующие сферы: правоохранительные и контролирующие органы, жилищно-коммунальное хозяйство, учреждения образования, сфера управления госсобственностью, регистрации и лицензирования предпринимательской деятельности. Однако, судя по проводимым общественным опросам, реальная картина распространенности взяточничества совсем иная. Это обусловливается высокой латентностью взяточничества в других сферах, сложностями выявления там преступлений и привлечения виновных к ответственности.

Криминогенные факторы, выявление которых стало возможным на основе изучения практики борьбы со взяточничеством в указанных сферах, сводятся к следующим.

В сфере управления госсобственностью злоупотребления чаще всего возникали в результате отсутствия в различных ведомствах нормативно урегулированного порядка сдачи в аренду помещений, зданий, находящихся в государственной собственности, четких нормативов арендной платы за сдаваемые помещения (с учетом рыночной стоимости квадратного метра арендуемой площади), что позволяло должностным лицам произвольно занижать официально указываемую цену аренды, получая в качестве взятки разницу между последней и рыночной стоимостью сдаваемой площади. Профилактике подобных преступлений помимо регламентирования указанного порядка предоставления площадей в аренду и установления четких тарифов способствовало бы создание специальных комиссий с участием независимых или вышестоящих должностных лиц по проверке целевого использования объектов госсобственности, правильности и обоснованности предоставления их в аренду.

В сфере выдачи лицензий криминогенными факторами могут быть возможности должностного лица единолично принимать решение о предоставлении лицензии (если такая процедура имеет разрешительный характер), ускорить решение о выдаче лицензии (при длительных сроках рассмотрения заявлений) и т.д.

 В сфере оперативно-розыскной или следственной деятельности криминогенные факторы связаны с возможностью должностных лиц самостоятельно освобождать выявленных правонарушителей от ответственности.

Одними из распространенных являются уголовные дела, связанные с дачей взятки государственным инспекторам ГИБДД. Факторы, создающие серьезные предпосылки для широкого распространения таких преступлений, кроются в механизме оплаты штрафов за совершенные водителями правонарушения — когда инспектор ГИБДД отбирает водительские права, а водитель, чтобы вернуть их должен предварительно оплатить штраф, осуществив безналичный перевод денег через сберегательный банк. Предупреждение данного вида преступлений видится в совершенствовании механизма взыскания по таким административным правонарушениям, приближении его к мировой практике, когда водителю вручается квитанция, уведомляющая о необходимости оплатить в установленный срок штраф за совершенное правонарушение; при этом водительские права не отбираются, а контроль за оплатой штрафа осуществляется на основе полученных сведений об автомобиле, его владельце, его местожительстве и т.д.

Конкретное преступление совершается под влиянием индивидуально сочетаемых причин, условий и обстоятельств, способствующих его совершению.

К примеру, в деле З., являвшегося директором ДЮСШ и осужденного за получение взятки в виде денег за предоставление без оформления каких-либо договоров и соответствующих платежных документов в пользование взяткодателей — физических и юридических лиц — льда катка, такими криминогенными факторами были отсутствие контроля за приемом денежных средств (в ДЮСШ не было бухгалтерии); отсутствие нормативно закрепленного порядка предоставления льда в пользование, а также тарифов за такое предоставление сторонним организациям и физическим лицам.

Соответственно, предупреждению аналогичных проявлений взяточничества будет способствовать принятие мер, направленных на устранение указываемых в представлении следователя причин и условий, порождающих и делающих возможным совершение таких преступлений, — это организация бухгалтерии, определение порядка контролируемого приема денежных средств от пользователей катка, а также порядка рассмотрения обращений со стороны населения о предоставлении катка в пользование, установление тарифов за пользование катком и т.д.

Помимо внесения в компетентные органы представлений об устранении устанавливаемых причин и условий в порядке ст. 140 УПК РСФСР, следователь может использовать и иные методы воздействия, направленные на предупреждение взяточничества. Большое значение при этом может иметь налаживание эффективного взаимодействия с прокурором, объем полномочий которого предоставляет более широкие возможности по воздействию на криминогенные факторы взяточничества. Так, в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ №567 от 18 апреля 1996 г., прокурор полномочен: готовить и направлять информационные материалы по вопросам борьбы со взяточничеством и коррупцией Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов Федерации, а также органам местного самоуправления; обобщать практику применения законов о борьбе со взяточничеством и готовить предложения об улучшении правоохранительной деятельности; разрабатывать предложения о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе со взяточничеством (а также пользоваться предоставленным ст. 9 Федерального закона “О прокуратуре РФ” правом участия в правотворческой деятельности, внесения с целью совершенствования действующих нормативных правовых актов предложений об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов); проводить совместно с другими правоохранительными органами целевые мероприятия по выявлению и пресечению случаев взяточничества, а также устранению причин и условий, способствующих их совершению; издавать совместные с другими правоохранительными органами приказы, указания, подготавливать информационные письма и иные организационно-распорядительные документы.

В то же время важно организовать такое взаимодействие прокурора и следователя и в обратном направлении. В результате осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов становится возможным воздействовать на один из важнейших криминогенных факторов взяточничества — противоречивость, несовершенство нормативной базы, из которой могут вытекать широкие усмотрительные полномочия должностных лиц в области правоприменения (что является благодатной почвой для корыстных злоупотреблений), а также устранять нарушения, которые могут быть связаны с фактами взяточничества.

Так, в ходе проверок, например, деятельности контролирующих органов по пресечению административных правонарушений в 2000 году выявлялись следующие типичные нарушения, наличие и характер которых позволяют предполагать об их связи с возможными фактами взяточничества: неправильное применение административных штрафов за конкретные правонарушения (не соответствующие КоАП РСФСР или иным действующим нормативным актам); непринятие предусмотренных ст. 286 КоАП мер для реального взыскания наложенных штрафов; нарушение ст. 260 — 261 КоАП (неразъяснение нарушителю его прав, предусмотренных ст. 247 КоАП); нарушение подведомственности при рассмотрении определенных категорий административных дел; нарушение сроков привлечения к административной ответственности, предусмотренных ст.38 КоАП, и др.

В случаях, когда в выявленных в порядке «общего» надзора нарушениях закона можно предполагать наличие случаев взяточничества, представляется необходимым устраивать более тщательные проверки на этот предмет. Полученные материалы по выявленным нарушениям подлежат передаче следователю, который при обнаружении признаков взяточничества решает вопрос о возбуждении уголовного дела.

Особенность предупредительной деятельности прокуратуры заключается в том, что она не только выполняет свои непосредственные функции по предупреждению преступности, но и осуществляет надзор за исполнением государственными органами, органами местного самоуправления, общественными организациями и иными негосударственными структурами требований законов, регламентирующих их деятельность по профилактике преступлений и иных правонарушений. Так, например, прокуратура следит за выполнением требований ст. 265 КоАП РСФСР о внесении компетентными органами предложений по устранению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, а также за обеспечением контроля со стороны таких органов за исполнением вынесенных ими предписаний. Соответственно, от действенности надзора во многом зависит качество общепрофилактической деятельности, осуществляемой различными органами государственной власти, местного самоуправления и т.д., что в конечном итоге сказывается и на состоянии профилактики взяточничества. И здесь также широкое поле для сотрудничества следователя с прокурором в процессе осуществления деятельности по системно-комплексному предупреждению взяточничества

В заключение необходимо отметить, что эффективность предупреждения взяточничества напрямую зависит от качества обычной прокурорско-следственной деятельности по возбуждению уголовных дел о взяточничестве, изобличению лиц, виновных в совершении преступления, доказывании их вины. На стадиях возбуждения уголовного дела, проведения предварительного следствия предупредительные меры могут заключаться в выявлении и изучении фактов, указывающих на возможность совершения других преступлений данным лицом или другими лицами и в выделении таких дел в отдельное производство, а также в организации расследования в порядке ст. 26, 127 УПК РСФСР.

Высокая результативность деятельности по выявлению случаев взяточничества и привлечению виновных к ответственности, как и широкая огласка результатов такой деятельности, формируя в общественном сознании представление о неотвратимости наказания за каждое совершенное преступление, является едва ли не лучшим средством предупреждения преступлений.