§ 1. Понятие и виды источников уголовно-исполнительного права

Источниками права являются официальные документы (нормативно-правовые акты) компетентных государственных органов, в которых закрепляются юридические нормы.

Нормы уголовно-исполнительного права, наряду с нормативно-правовыми актами (в дальнейшем - нормативные акты или правовые акты) собственно уголовно-исполнительного законодательства, нередко закрепляются в актах, являющихся по своему основному содержанию источниками других отраслей права. Так, в Конституции Российской Федерации, которая является юридической базой текущего законодательства, имеются статьи (например, п. 3 ст. 32; ст. 50, п. «о» ст. 71), регулирующие отношения в сфере исполнения уголовных наказаний.

Источники уголовно-исполнительного права можно классифицировать по их юридической силе и сфере их действия. Все нормативные акты в зависимости от их юридической силы располагаются в определенной строго иерархической системе. Чем больше юридическая сила нормативного акта, тем выше его положение в системе уголовно-исполнительного законодательства. Такое построение нормативных актов имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Ввиду многочисленности нормативных актов уголовно-исполнительного законодательства и несовершенства законодательной техники возникают ситуации, когда различные нормативные акты по-разному решают один и тот же вопрос. Наибольшей юридической силой обладают законы.

По сфере действия источники могут быть федеральными, отраслевыми и местными (локальными). Разновидностью этой же классификации может быть и круг лиц, на которых распространяются отдельные нормы уголовно-исполнительного законодательства.

Законы (законодательные акты). Важнейшим источником отечественного права, в том числе и уголовно-исполнительного, является Конституция Российской Федерации. Будучи основным законом, она обладает высшей юридической силой. Все иные законы и подзаконные акты должны издаваться на основе и в соответствии с Конституцией России. Она содержит в себе нормы различных отраслей права, в том числе и нормы уголовно-исполнительного права. В частности, положения Конституции закрепляют основные права и обязанности граждан и правовые принципы законности, гуманизма и демократизма. Конституция (п. «о» ст. 71) относит к ведению Российской Федерации принятие законов, регулирующих исполнение уголовных наказаний.

Важнейшим источником уголовно-исполнительного права является Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, принятый Государственной Думой 18 декабря 1996г. и вступивший в действие с 1 июля 1997 г. В нем, как уже отмечалось, регулируется исполнение всех видов уголовных наказаний. УИК РФ определил цели и задачи уголовно-исполнительного законодательства, его структуру, содержание и принципы. В кодексе закреплены также система и виды учреждений, исполняющих наказание. Система учреждений и органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы, а также иные вопросы, связанные с исполнением этого вида наказания, закреплены в законе от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы»*.

* Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 33. Ст. 1316.

Государственная Дума помимо законов принимает и постановления. Этими актами решаются конкретные, как правило, организационные вопросы (например, о введении в действие вновь принятого закона). Вместе с тем постановления могут быть и нормативными актами, если ими дается толкование или конкретизация закона.

Примером тому служит Постановление Государственной Думы от 13 декабря 1994 г. «Об объявлении амнистии в отношении лиц, участвующих в противоправных условиях, связанных с вооруженными конфликтами на Северном Кавказе»*. В постановлении Совета Федерации «О положении в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации»** ставятся вопросы о необходимости принятия срочных мер по улучшению финансирования и материально-технического обеспечения уголовно-исполнительной системы.

* Российская газета. 1994. 27 декабря.

** Российская газета. 1996. 19 июня.

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации. Являясь главой государства. Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Разумеется, что Конституция не может содержать исчерпывающего перечня его полномочий, хотя потребность в правовом закреплении компетенции Президента в решении тех или иных вопросов внешней и внутренней политики значительна.

Указы и постановления Президента в настоящее время касаются широкого круга проблем. Так, Указом Президента РФ от 29 сентября 1995г. «О преобразовании государственных предприятий и учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» предприятия и учреждения, исполняющие наказания, были преобразованы в государственные унитарные предприятия (федеральные казенные предприятия)*. Согласно ему этим предприятиям предоставлены дополнительные полномочия и самостоятельность в организации своей производственной деятельности.

* Российская газета. 1995. 4 октября.

В определении судьбы уголовно-исполнительной системы важное значение имеет Указ Президента Российской Федерации от 15 ноября 1997 г. «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации», в соответствии с которым уголовно-исполнительная система МВД РФ передается в ведение Министерства юстиции РФ,

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Осуществляя исполнительную власть в государстве, Правительство выполняет целый ряд полномочий, издавая соответствующие постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на всей территории Российской Федерации. Эти акты в случае их противоречия Конституции, федеральным Законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115 Конституции РФ).

В сфере исполнения уголовных наказаний Правительство Российской Федерации в связи с введением в действие УИК приняло ряд постановлений. Так, постановлением от 16 июня 1997г. утверждено Положение об уголовно-исполнительных инспекциях*, которое регулирует деятельность учреждений, исполняющих уголовные наказания в отношении лиц, осужденных к мерам без изоляции от общества.

* Российская газета. 1997. 25 июня.

Постановлением Правительства «Об установлении минимальных норм питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы»* от 8 июля 1997 г. конкретизируются положения ст. 99 УИК.

* Российская газета. 1997. 23 июля.

Кроме указанных, необходимо назвать очень важное для улучшения деятельности исправительных учреждений постановление Правительства РФ от 13 августа 1996г. «О федеральной целевой программе содействия трудовой занятости осужденных к наказанию в виде лишения свободы на период до 2000 г.»*

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 35. Ст. 4188.

Ведомственные нормативные акты. В Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г.*, было закреплено, что МВД обеспечивает исполнение органами внутренних дел уголовных наказаний; организует содержание, охрану, этапирование и конвоирование осужденных и лиц, заключенных под стражу, взаимодействует с государственными органами в организации работы по социальной реабилитации лиц, отбывших уголовное наказание, а также утративших социально полезные связи**.

* Российская газета. 1996. 31 июля.

** Приказ МВД Российской Федерации № 453 от 14 декабря 1992 г.

Для выполнения поставленных задач Министерство принимает ведомственные нормативные акты: приказы, постановления, инструкции и др. Так, основным нормативным актом, регулирующим порядок и условия отбывания наказания в виде лишения свободы, являются Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений, принимаемые МВД Российской Федерации.

В отдельных случаях уголовно-исполнительные нормы могут содержаться и в нормативных актах других министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, а также в совместных постановлениях и распоряжениях МВД и других министерств и ведомств. Так, МВД РФ, Министерство труда РФ и Министерство социальной защиты населения РФ разработали и приняли Инструкцию по организации индивидуальной трудовой деятельности осужденных, содержащихся в местах лишения свободы*.

* В настоящее время большинство указанных полномочий поэтапно передастся Министерству юстиции РФ.

Статья 71 Конституции РФ установила, что Уголовно-исполнительное Законодательство находится в ведении Российской Федерации. В соответствии с этим органы власти и управления субъектов Российской Федерации и муниципальные образования не вправе издавать нормативные акты, содержащие нормы уголовно-исполнительного права.

Акты Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Эти акты сами по себе источником права не являются, поскольку деятельность судов - ненормотворческая. Однако высшие судебные органы призваны обеспечивать единство в правоприменительной деятельности и осуществлять надзор за применением законов нижестоящими судами. Поэтому их постановления и определения по конкретным делам, их обобщения практики должны учитываться. В определенной степени эти акты призваны восполнять пробелы в законодательстве и обеспечивать единство в принятии решений и соответствие их закону. Так, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от 25 октября 1996 г.* на основе обобщения судебной практики дал ряд важных разъяснений и указаний по применению наказания в виде лишения свободы с учетом сложившейся в стране криминогенной обстановки.

* Российская газета. 1996. 5 ноября.

Особыми полномочиями наделен Конституционный Суд Российской Федерации. Он призван решать дела о соответствии Конституции как в целом, так и отдельных положений законодательных и иных нормативно-правовых актов.

Уголовно-исполнительное законодательство и международно-правовые акты. Российская Федерация является частью мирового сообщества. В 1996 г. она вступила в Совет Европы, приняв на себя обязательства последовательно реализовывать в законодательстве и практике общепризнанные международные нормы, составляющие юридическую основу деятельности мирового сообщества, и прежде всего положения, касающиеся обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

В силу этого п. 4 ст. 15 Конституции РФ устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы.

В результате в УИК появилась специальная ст. 3, закрепляющая положение о том, что уголовно-исполнительное Законодательство Российской Федерации должно учитывать международные договоры, относящиеся к исполнению наказаний и обращению с осужденными. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила исполнения наказания и обращения с осужденными, чем предусмотренные уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации, то применяются правила международного договора (п. 2 ст. 3 УИК РФ).

Следует отметить, что ранее действовавшее законодательство в сфере исполнения наказаний, в частности ИТК РСФСР, не содержало подобных норм. При этом подразумевалось и нередко констатировалось, что советское исправительно-трудовое законодательство и практика его применения в основном не только соответствует требованиям и стандартам международно-правовых актов обращения с осужденными, но зачастую превосходят их.

Международные акты, касающиеся вопросов обращения с осужденными, по своему характеру и форме весьма разнообразны. Они могут быть: общими (универсальными) и специальными; обязательными к исполнению и носить рекомендательный характер; межгосударственными договорами (пакты, конвенции) и нормами-принципами; общемировыми и региональными; распространяющими свое действие в отношении всех Правонарушителей или на их отдельные категории.

К числу важнейших международных актов, носящих общий характер, следует отнести Всеобщую декларацию прав человека (1948 г.), международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.). Декларацию о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство личности видов обращения и наказания (1975 г.). Все эти акты приняты Организацией Объединенных Наций (ООН).

К этому же ряду документов относятся Конвенция о принудительном или обязательном труде, принятая Международной организацией труда (1930 г.), а также Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый ООН в 1979 г.

Среди специальных международных стандартов следует назвать принятые ООН Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (1955 г.). Относительно обращения с лицами, приговоренными к смертной казни, ООН в 1984г. принят документ с наименованием «Меры, гарантирующие защиту прав тех, кто приговорен к смертной казни».

В 1985 г. ООН были приняты Минимальные стандартные правила отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила); в 1990 г. - Правила по защите несовершеннолетних, лишенных свободы. В 1989 г. был принят Свод принципов защиты всех лиц, подвергнутых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме; а в 1990 г.-Минимальные стандартные правила ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила).

Действуют и другие международные акты, в той или иной степени регламентирующие организацию исполнения уголовных наказаний или мер, их заменяющих.

Указанные международные документы содержат нормы как обязательные, так и рекомендательные. Например, запрещение пыток является обязательным, а правило о содержании каждого осужденного в отдельной комнате (камере), предусмотренное ст. 9 Минимальных стандартных правил обращения с заключенными, относится к числу норм-рекомендаций, поскольку далеко не все государства в силу социальных, экономических и других условий могут себе позволить такое размещение всех осужденных к лишению свободы. Об этом прямо говорится в ст. 2 названных правил, которая исходит из того, что «не все эти правила можно применять повсеместно и одновременно».

Следуя такому подходу, наш законодатель (п. 1, ст. 3 УИК РФ) закрепляет положение, что уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации учитывает требования международных актов, относящихся к исполнению наказаний и обращению с осужденными, «в соответствии с экономическими и социальными возможностями».