§ 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти

Государственная власть — разновидность социальной власти, для которой характерны следующие признаки:

1) она является средством социального управления;

2) она представляет собой отношение между людьми, их организациями, субъектом и объектом которого является наделенный волей и сознанием человек (коллектив);

3) это отношение обеспечивает выявление и доминирование властной воли, связано со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица, объединять усилия;

4) власть осуществляется с помощью особой, внегенетической системы средств и методов воздействия1 (нормы, убеждение, оружие, организации, принуждение и др.).

Всеми названными признаками обладает государственная власть, которая, как известно, опирается на государственный аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизм убеждения и принуждения. И само государство, и его деятельность можно рассматривать как средство управления, осуществляемого в интересах социальной группы, класса или всего народа, как инструмент власти.

Наиболее плодотворным представляется подход к проблеме государственной власти с позиции теории разделения властей. Во-первых, она показала свою жизненность. Во-вторых, ее привлечение означает использование огромного научного потенциала, накопленного учеными и практикой государственного строительства многих стран.

Сущность теории разделения властей можно понимать так. Источником суверенитета является народ, ему принадлежит .вся полнота власти. Народовластие лишь в небольшом объеме осуществляется непосредственно с помощью институтов прямой демократии. В основном общие дела решает государство, которое он создает и оплачивает и которому народ делегирует свою власть. Оно становится самой могущественной социальной организацией,

1 См.. Кейзеров Н. М. Власть и авторитет М., 1973 Большой интерес представляют и другие признаки власти: ее социальная обусловленность, содержание и др. В ней можно выделить политический, психологический, юридический и другие аспекты

§ 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти         65

распоряжающейся огромными ресурсами, опирающейся на мощный аппарат принуждения. Государство обязано служить народу и отчитываться перед ним. Исторический опыт учит, что сосредоточение государственной власти в одних руках ведет к деспотизму, диктатуре, тоталитаризму, поэтому ее следует поделить на законодательствование, исполнение, правосудие. Такое разделение необходимо и для того, чтобы недостатки высших руководителем государства не стали пороками всего государства, всей страны. Должны быть созданы достаточно самостоятельные и сильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, исполнительная и судебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудничали, дополняли друг друга, но при этом в определенной степени были независимы, имели возможность контролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесов препятствует концентрации власти, неправильному ее использованию, способствует установлению основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, с каждым человеком. В результате создаются условия для обеспечения прав и законных интересов личности, развития гражданского общества, становления правового государства.

В России принцип разделения властей впервые был закреплен Конституцией Российской Федерации 1993 г., в ст. 10 которой сказано: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Административную власть можно трактовать в двух основных аспектах: 1) в юридическом, понимая под ней право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты, осуществлять организаторскую работу; 2) в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, его деятельность.

Административная власть появилась с возникновением государства. Ее эмбрион встречается уже в первобытном обществе. Это — власть вожака и его помощников над первобытном стадом, основанием которой является физическая сила и мужество; власть старейшины над членами рода (племени), покоящаяся на моральном авторитете и традициях. Свою полноту административная власть набирает в государстве, где она опирается на вооруженные отряды, чиновничий аппарат, налоги. На высшем уровне она концентрировалась в руках монархов и была единственной в стране

66            Глава 4 Административная власть

властью, которая одновременно законодательствовала, управляла, судила и была исторически первой государственной властью.

Какие признаки свойственны административной власти? На первое место следует поставить ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Административная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.

Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства. Их осуществляет государственная администрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них — имуществом и общественными процессами. «Если не будет вовсе управления, не будет и государства, бытие государства только и проявляется в его деятельности. Государство лишь постольку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэтому для того, чтобы существовало государство, должно совершаться управление»1.

Административная власть имеет универсальный характер во времени и в пространстве, т. е. осуществляется непрерывно и везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организаций

Существенный признак административной власти — наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов — правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. Иными словами, предметный характер. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. Она опирается на обширные территории, контингенты людей, информационные, финансовые и иные ресурсы, использует инструменты служебных продвижений и награждений и др.

1 Коркунов Н М Указ и закон СПб, 1874 С 30

§ 1 Основные признаки административной (исполнительной) власти       67

В непосредственном ведении административного аппарата находятся вооруженные силы, в частности армия, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке — важная черта административной власти1.

Названные выше признаки содержания административной власти — универсальность, предметность, принудительность, организующий характер — детерминируют ее форму — иерархически построенный административный аппарат и большое число профессиональных служащих.

Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей, реальное осуществление принуждения требуют создания разветвленного, большого по количеству структурных единиц и служащих аппарата. Несомненно, что численный состав административного аппарата, количество лиц, занимающихся управлением, намного превосходит общее число служащих всех иных государственных органов вместе взятых. Успех административной деятельности зависит от деловитости, активности, компетентности, опыта, способностей занятых ею лиц, реализация административной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организации их труда.

В отличие от других властей, административная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

При последовательной реализации принципа разделения властей организующая, универсальная, предметная, профессиональная административная власть приобретает новые признаки, она становится вторичной и подзаконной.

Административная власть выступает как вторичная по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.) Издаваемые ими властные

' «В состав исполнительной власти входит право издавать во исполнение зако-на распоряжения и предписания, прибегая в случае неповиновения или сопро-тивления к принуждению Таким образом, исполнительная власть распадается на распорядительную власть и принудительную» (Тарасов И. Т. Учебник науки полицейского права Вып 1 М, 1891 С 81)

1 Драго Р Административная наука М, 1982. С 5—6

69

§ 2 Демония административной власти в СССР

Общество, создавая государственную администрацию, оплачивая ее содержание, выполняя ее требования, ожидает, что деятельность этого инструмента будет эффективной, т. е. поставленные цели будут достигнуты в оптимальные сроки и с наименьшими затратами.

Чтобы быть эффективной, государственная администрация должна действовать целесообразно, рационально используя свои полномочия и ресурсы. И в то же время она должна строго соблюдать закон. Целесообразность в рамках закона, законная целесообразность —основной принцип административной деятельности. И чем последовательнее он осуществляется, тем она эффективнее. Специфика целей и принципов — еще одна существенная особенность исполнительной власти.