§ 6. Административное ведомство

Термин «ведомство» широко используется в правоведении, но, к сожалению, в него вкладывают не одинаковый смысл. Если в

§ 6 Административное ведомство 79

прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (линейная система организаций, осуществляющих определенную деятельность), то в действующих правовых нормах и научных работах нашего времени он связывается только с центральными органами исполнительной власти, а чаще всего лишь с некоторыми из них (государственными комитетами, надзорами и службами) Если мы обратимся к литературным словарям, то убедимся, что там слово «ведомство» толкуется не так, как понимают его в настоящее время юристы1.

Значительно чаще чем само слово «ведомство», используются производные от него. Определение «ведомственный(ые)» (подход, контроль, нормативные акты, жилой фонд, транспорт и т. п.) можно встретить во многих правовых документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой фонд, внутриведомственный контроль, ведомственный подход — это то, что действует в определенной системе организаций, принадлежит ей, происходит внутри нее, отражает ее специфические интересы. Часто в нормативных актах используется словосочетание «ведомственная подчиненность», что означает линейную, административную подчиненность, принадлежность к определенной организационной системе. Нетрудно заметить, что определение «ведомственный» и производные от него («внутриведомственный», «надведомственный», «междуведомственный») согласуются с прежним, широким понятием «ведомства».

Под административным ведомством следует понимать систему органов исполнительной власти специальной компетенции и руководимых ими организаций, организационно подчиненных одному центру. Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура РФ) и негосударственные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Особенностью первых является то, что ими руководят исполнительные органы, их управленческие подсистемы — составная часть аппарата исполнительной власти государства.

Каковы основные признаки ведомства и его аппарата управления7

Во-первых, каждое ведомство имеет определенные, нормативно закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими го-' сударственными органами. Выполнение поставленной перед системой задачи (охранять, оказывать услуги и т. д.) — это и есть главная производственная функция, ради которой оно образова-'. но. Но, кроме того, в Российской Федерации любая система осу-

1 «Ведомство, - а, ср Учреждение или совокупность учреждений, обслуживаю-; щих какую-нибудь область государственного управления» (Ожегов С. И. Словарь русского языка Изд-е 16 М, 1984 С 62)

80            Глава 4 Административная власть

ществляет и такие общие задачи, как рациональное использование выделенных ресурсов, охрана природы, совершенствование внутренних социальных связей, удовлетворение потребностей своих работников. Иными словами, каждое ведомство одновременно выполняет три задачи' 1) специальную производственную, 2) экономико-экологическую и 3) социальную. В соответствии с ними формулируются и нормативно регулируются функции соответствующих органов исполнительной власти.

Во-вторых, административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоятельных организаций, подчиненных одной из них, которая является ее центром.

В-третьих, каждое ведомство построено иерархично, по линейному принципу, нижестоящие организации организационно (административно) подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их деятельность

В-четвертых, ведомство представляет собой экономико-правовую общность. У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов (резервов), принадлежащих системе в целом.

Ведомство является адресатом многих нормативных и иных актов. Внутри него действуют акты руководящего системой органа. Административное ведомство моноцентрично, у него единый руководящий орган, который вне системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значительную по объему внутриорганизационную деятельность

Определенной обособленностью и устойчивостью характеризуется и субстанциональная (предметная) структура ведомства. Внутри системы создается и используется определенная информация, складывается специфическая организация документооборота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомственные связи отличаются активностью и устойчивостью.

Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной самоуправляемой системой, оно, как правило, состоит из трех групп элементов:

1) организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу;

2) организаций, обслуживающих его внутренние потребности;

3) органов исполнительной власти.

Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех блоков производственного; обслуживающего; управленческого.

В последнем необходимо различать уровни (звенья) управления Минимальное их количество — два: 1) центр и 2) админи-

§ 7 Административная подведомственность               81

стращия ведомственной организации (больницы, вуза и т. д). В случае необходимости создаются одно, два и даже более промежуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомственный аппарат управления становится трехуровневым, при двух — четырехуровневым и т. д. Например, система Минздрава РФ (Министерство — облздрав — горздрав — администрация больницы) насчитывает четыре звена управления.

Группировка административных ведомств может быть произведена по многим основаниям, представляющим интерес для науки административного права. Прежде всего среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные и административно-политические. В законодательстве и научных работах различают системы министерств, государственных комитетов, федеральных агентств, служб, инспекций.

По объему полномочий они бывают отраслевыми, функциональными и смешанными. В отраслевых организационная деятельность субъектов власти замыкается рамками ведомства, их главная задача состоит в непосредственном обеспечении потребностей общества в услугах (например, Министерство образования РФ). Для функциональных ведомств (например, Госсанэпиднадзора) главное — внешняя организационная деятельность, управленческое воздействие на другие ведомства, не подчиненные линейно объекты. В некоторых ведомствах одновременно осуществляется и выпуск, обработка определенной продукции, оказание услуг и внешнее управленческое воздействие на системы иных ведомств. Например, Госкомвуз линейно руководит подчиненными вузами и функционально педагогическими, сельскохозяйственными, медицинскими и другими высшими учебными заведениями, которые линейно подчинены другим ведомствам.