§ 6. Классификация государственных служащих

В научной литературе значительное внимание уделяется проблеме классификации государственных служащих. В их круг входят люди, обладающие разными качествами и свойствами. Для социологов, политологов, демографов, медиков большое значение имеет деление служащих по полу, национальности, возрасту, компетентности и т. д.

Представляется, что для получения знаний, полезных для науки административного права, при исследовании этого вопроса нужно учесть прежде всего три обстоятельства. Во-первых, основное внимание должно быть уделено классификации должностей, т. е. юридическому, а не демографическому аспекту государственной службы. Во-вторых, следует различать разные виды службы, между которыми немало правовых отличий (военная,

§ 6. Классификация государственных служащих       121

дипломатическая и др.). В-третьих, нельзя забывать разницу между группировкой и классификацией.

Группировка — это деление целого на части по какому-либо одному критерию. А при классификации используются несколько критериев, устанавливается строгая последовательность их применения. В результате в рамках целого выявляются типы, роды и т. п. Исходя из этого, следует признать, что в науке администра- • тивного права предложено много вариантов группировки должностей, а проблема их классификации еще ждет своего решения.

В ч. 3 ст. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» говорится:

«Государственная служба включает в себя:

1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;

2) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении». Это два типа государственной службы.

Федеральная государственная служба по правовому положению служащих подразделяется на гражданскую и милитаризо-       L- \ ванную. К сожалению, о последней в указанном законе даже не   /\^ упоминается. Но можно ли сомневаться в том, что, например, офицер милиции, таможенный инспектор, командир воинской части тоже находятся на государственной службе? Фактически названный закон является законом об основах гражданской государственной службы, и, конечно, жаль, что об этом в нем прямо не сказано. Понятно, что отсутствие в законе четкого положения о        j том, что он регулирует гражданскую службу и не распространяется на милитаризованную, не свидетельствует о прекращении существования последней.

Гражданская государственная служба может быть общей и специальной (в налоговых инспекциях, дипломатическая и др.). По общему правилу на гражданскую службу принимаются лица, достигшие 18 лет, их личные права регламентируются в основном трудовым правом, они вправе создавать профсоюзы и быть их членами.

Разновидности милитаризованной службы — военная, мили-      j   /• цейская, таможенная внутренняя служба в системе МВД, воени-      v зированная охрана МПС, горноспасательная служба и др. Она    'T/J отличается от гражданской рядом особенностей.

Во-первых, профессиональной обязанностью данной категории Служащих является защита жизни и здоровья людей, ценностей нашего общества даже при условии риска для жизни и здоровья,

122          Глава 6 Государственная служба

причем во многих случаях — с оружием в руках. Во-вторых, как правило, на эту службу принимаются только граждане РФ, достигшие 18 (а в ряде случаев — 20) лет, военнообязанные, физически развитые. Очевидно, что указанные требования закономерно вытекают из содержания самой службы. В-третьих, на милитаризованной службе более строгая дисциплина, регламентируемая специальными уставами. В-четвертых, у служащих • имеются специальные звания, для них организована специальная система аттестации, для каждого вида службы установлены единая форма одежды, знаки различия и иные внешние атрибуты. В-пятых, со служащими в рабочее время регулярно проводятся обязательные занятия по специальной и физической подготовке. В-шестых, личные права служащих полностью или в основном регулируются не трудовым, а административным правом (отпуск предоставляется на 30 календарных дней, оплата по временной нетрудоспособности всегда производится в размере 100%)1. В-седьмых, служащим предоставлен ряд льгот (транспортных, пенсионных, жилищных, налоговых и др.). В-восьмых, они привлекаются к дисциплинарной ответственности на основе специальных уставов, а военнослужащие, рядовой и начальствующий состав МВД, кроме того, в особом порядке несут административную и материальную ответственность2.

Таким образом, в системе федеральной государственной службы можно выделить два класса (гражданскую и милитаризован-,- ную службы), каждый из которых состоит из нескольких родовых 1 общностей, в свою очередь включающих несколько видов службы s (например, военная по ведомственному признаку делится на служ-,\ бу в министерствах обороны, безопасности, внутренних дел, свя-/ зи, путей сообщения и других ведомствах).        »

В зависимости от вида государственной власти, в органах которой замещают должности государственные служащие, можно различать работающих в:

— представительных органах;

1 Существует мнение, что есть основания считать фактические отношения по участию в труде работников милитаризованного труда трудовыми, а возникающие при их правовом регулировании правоотношения — трудовыми правоотношениями Действительно, фактически такие отношения являются трудовыми, но, как и труд колхозников, они регулируются не трудовым правом В то нее время " л активно идет сближение норм трудового и административного права, регламен-тирующих личные права служащих Так, работникам милиции предоставлено право обжаловать увольнение в суд, создавать профсоюзы

2 См ст 16 КоАП РСФСР и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 января 1984 г «О материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству» (ВВС СССР 1984 № 3 Ст 61)

§ 6 Классификация государственных служащих        123

— судебных органах;

— органах исполнительной власти;

— иных органах (президентуре, Центральной избирательной комиссии, Центральном Банке России, прокуратуре, Счетной палате и др.).

Государственные должности государственной службы подразделяются на следующие группы:

— высшие государственные должности государственной служ

бы (5-я группа);  ч

— главные государственные должности государственной службы (4-я группа);

— ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа);

— старшие государственные должности государственной службы (2-я группа);

— младшие государственные должности государственной службы (1-я группа);

Большое значение для юридической практики имеет деление должностей по объему полномочий на должностных лиц и иных служащих. Определение понятия должностного лица, проведение четкого водораздела между двумя названными категориями служащих необходимо прежде всего для решения вопроса о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения. Известно, что в УК РСФСР есть специальная глава «Должностные преступления», по статьям, входящим в нее, к уголовной ответственности (за халатность, взяточничество и др.) могут привлекаться только должностные лица. В КоАП РСФСР десятки составов предусматривают'ответственность только должностных лиц, а во многих статьях этот признак является квалифицирующим. Поэтому задача науки состоит в том, чтобы четко определить круг лиц, которые могут привлекаться в ответственности как должностные, выработать единое для всех отраслей права определение понятия должностного лица. Оно должно быть базовым, а в отдельных отраслях в него могут вноситься определенные коррективы. Так, в уголовном праве к должностным лицам относят не только служащих, но и граждан, которые выполняют свои обязанности на общественных началах (члены народных дружин, общественные контролеры и т. д.).

Необходимо отметить, что деление служащих на должностных и не должностных лиц касается всех видов службы, и государственной, и в государственных организациях, и в негосударственных структурах (частных, религиозных и др.).

124          Глава 6 Государственная служба

Легальное определение должностного лица содержится в примечании к ст. 170 УК РСФСР, где говорится, что должностными считаются лица, «постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию».

Это определение трудно признать удачным, потому что такие признаки, как «представитель власти», «административно-хозяйственные обязанности», «организационно-распорядительная деятельность», через которые раскрывается данное понятие, сами недостаточно четко определены. Уточняя их, Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 30 марта 1990 г. разъяснил судам,

ЧТО'

а) к представителям власти относятся работники государственных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности (народные депутаты, судьи, прокуроры, следователи, арбитры, работники милиции, государственные инспекторы и контролеры, лесничие и др.);

б) под организационно-распорядительными обязанностями следует понимать функции по осуществлению руководства трудо-вым коллективом, участком работы, производственной деятель-ностью отдельных работников (подбор и расстановка кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, поддержание трудовой дисциплины и т. п.). Такие функции, в частности, осуществляют руководители министерств, ведомств, государствен-ных, общественных предприятий, учреждений, организаций и их заместители, руководители структурных подразделений (началь-пики цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами, их заместители и т. д.), руководители участков работ (мастера, прорабы, бригадиры);

в) под административно-хозяйственными обязанностями следует понимать полномочия по управлению или распоряжению государственным или общественным имуществом: установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение кон-троля за этими операциями, организация бытового обслуживания населения и т. д. Такими полномочиями в том или ином объеме

§ 6 Классификация государственных служащих        125

обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, фина нсовых отделов и служб и их заместители, заведующие складами, магазинами, мастерскими, ателье, ведомственные ревизоры и контролеры, заготовители и др.)»1.

Из многочисленных определений, предложенных учеными, наиболее удачным представляется следующее: «Должностными лицами называются служащие, имеющие право совершать служебные юридические действия»2. Эта категория служащих может быть уполномочена совершать служебные юридические действия, т. е. такие, которые влекут юридические последствия для организаций, в которых они занимают должности. Именно потому, что должностные лица наделены более широкими правами, чем другие работники, могут действовать от имени организации внутри ее или вовне, от них требуется более внимательное, компетентное отношение к своим обязанностям, и закон устанавливает повышенную ответственность за правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением служебных обязанностей.

В науке административного права довольно распространено мнение, что различие между должностными лицами и иными служащими состоит в том, что первые имеют властные (распорядительные) полномочия, а вторые — нет.

В настоящее время возникли серьезные трудности при решении вопроса об уголовной ответственности руководителей коммерческих организаций. Дело в том, что в примечании к ст. 170 УК РСФСР говорится, что должностными лицами являются служащие государственных и общественных организаций. Поэтому Верховный Суд РФ, давая разъяснения, правильно считал, что председатель кооператива, директор акционерного общества, банка и т. д. не являются субъектами должностного преступления3. Но следует подчеркнуть то, что примечание к указанной статье начинается словами1 «Под должностными лицами в статьях настоящей главы...» иными словами, в УК четко установлено, что данное эпределение действует только для ст. 170—175 УК РСФСР. А значит, оно не действует в отношении других статей УК и, тем эолее, нельзя переносить такое определение в административное, финансовое право.

Лучшим решением этого вопроса было бы изменение текста примечания к ст. 170 или включение в УК специальной статьи,

1 Сов юстиция 1990 № 14 С 26

2 Ямполъская Ц А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права М, 1948 С 141

3 См   Бюллетень Верховного Суда РФ 1995 № 2 С 7, № 6 С 8

126          Глава 6 Государственная служба

раскрывающей понятие должностного лица в уголовном праве. За основу можно было бы взять ч. 1 ст. 164 УК Украины в редакции от 11 июля 1995 г.: «Под должностными лицами подразумеваются лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно на предприятиях, в учреждениях или организациях, независимо от форм собственности, должности, связанные с исполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей или исполняющие такие обязанности по специальным полномочиям».

Государственных служащих — должностных лиц следует поделить на руководителей и представителей власти. Первые наделены линейной властью в отношении подчиненных, круг которых строго определен. А представителями власти являются служащие, которые наделены властными полномочиями публичного характера, распорядительной властью в отношении многих лиц и организаций, организационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок организа-ций, в которых они работают, и в отношении граждан и организа-ций, которые не являются клиентами. Следует учесть, что нередко руководители (органов ОВД, государственных инспекций, например) наделены и правами представителей власти.

Среди не должностных лиц принято различать две группы слу-жащих. функциональных работников (программистов, операто-ров и т. д.) и вспомогательный персонал.