§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера)

Прохождение — один из аспектов службы, которая, кроме того, включает ее осуществление, систему подбора, подготовки кадров, материальное обеспечение и др. В действующем законодательстве под прохождением государственной службы понимается система юридических фактов и соответствующих индивидуальных актов субъектов исполнительной власти, влияющих на правовой статус служащего. Прохождение — динамика служебного статуса лица, занимающего государственную должность, процесс пребывания в должности, его служебная карьера.

Основные стадии прохождения службы:

1) поступление (прием) на государственную службу; 2) аттестация и повышение квалификации служащих; 3) присвоение чинов, персональных званий, разрядов, дипломатических рангов и т. п; 4) перевод на другую должность; 5) поощрение; 6) привлечение к ответственности; 7) прекращение службы.

Прохождение государственной службы отражается в личном деле служащего, которое ведется кадровой службой соответствующего государственного органа и при переводе его на новое место службы передается туда. Ведение нескольких личных дел одного государственного служащего, сбор и внесение в личное дело сведений о политической и религиозной принадлежности, о частной жизни запрещается.

Если рассматривать прохождение службы как процесс, как особое административное производство, то в нем можно выделить обязательные (прием на службу; аттестация; присвоение разрядов; званий, рангов; прекращение) и факультативные стадии (перевод на другую должность, поощрение, привлечение к ответственности).

136          Глава 6. Государственная служба

А Поступление (прием) аа государственную службу

Первая (начальная) стадия прохождения службы включает такие этапы:

а) появление вакантной должности и информирование о приеме, конкурсе, выборах;

б) подбор кандидатов на вакантную должность как из числа лиц, впервые поступающих на государственную службу, так и среди государственных служащих;

в) принятие решения о приеме на основе одного из существующих организационно-правовых способов назначения на должность (по представлению, по конкурсу и т. д.);

г) вступление в должность.

Право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным законом для государственных служащих.

Лицам, претендующим на государственную должность государственной службы, необходимо иметь:

1) для высших и главных государственных должностей — высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации;

2) для ведущих и старших государственных должностей — высшее профессиональное образование по специальности «государственное управление» либо по специализации государственных должностей или образование, считающееся равноценным;

3) для младших государственных должностей — среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей или образование, считающееся равноценным.

Решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы.

Другие требования к государственным должностям государственной службы могут устанавливаться законами, а также нормативными актами государственных органов — в отношении служащих этих органов.

При поступлении на государственную службу гражданин представляет:

1) личное заявление;

2) документ, удостоверяющий личность;

3) трудовую книжку;

§ 9 Прохождение государственной службы (служебная карьера)         137

4) документы, подтверждающие профессиональное образование;

5) справку из органов государственной налоговой службы о предоставлении сведений об имущественном положении;

6) медицинское заключение о состоянии здоровья.

Необходимо подчеркнуть, что иные документы, кроме шести названных в п. 4 ст. 21 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», могут быть затребованы при приеме на государственную должность только в случаях, установленных федеральным законом.

Гражданин не может быть принят и находиться на государственной службе в случаях:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) лишения его права занимать государственные должности в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу;

3) наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей;

4) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или под-контрольностью одного из них другому;

6) наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

7) отказа от представления сведений об имущественном положении.

Сведения, представленные при поступлении гражданина на государственную службу, а также при решении вопроса о его назначении на высшую государственную должность государственной службы, подлежат проверке. В отдельных государственных органах федеральном законом могут устанавливаться дополнительные требования к проверке сведений, сообщаемых гражданином при поступлении на государственную службу и назначении его на высшие государственные должности.

138          Глава 6. Государственная служба

В случае установления обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на государственную службу или назначению его на высшую государственную должность, он информируется в письменной форме о причинах отказа в принятии его на государственную службу или назначении на высшую государственную должность.

Назначение на должность производится на неопределенное время или на определенный — не более пяти лет — срок. Служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории «А».

На гражданскую государственную службу лицо поступает на условиях заключаемого с ним трудового договора.

Вступление в должность связано с процедурой приема-сдачи дел, с определением рабочего места, представлением коллективу или ряду сотрудников, ознакомлением с правами и обязанностями.

Для гражданина, впервые принятого на государственную должность, в том числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность иной группы и иной специализации устанавливается испытание на срок от трех до шести месяцев. В испытательный срок не засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда государственный служащий отсутствовал на службе по уважительным причинам.

Специальным законом может быть установлен более длительный срок испытания. В частности, в ст. 12 Положения о службе в МВД РФ сказано: «Для лиц, впервые поступающих на службу в органы внутренних дел, может быть установлен испытательный срок продолжительностью от трех месяцев до одного года. В этом случае кандидат назначается стажером на соответствующую должность».

Государственному служащему до окончания срока испытания очередной квалификационный разряд не присваивается. При неудовлетворительном результате испытания он может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную должность, а при отказе от перевода — уволен.

Если срок испытания истек, а государственный служащий продолжает государственную службу, он считается выдержавшим испытание и последующее увольнение допускается только по основаниям, предусмотренным федеральным законом.

Со дня замещения должности идет стаж государственной службы, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, допол-

§ 9 Прохождение государственной службы (служебная карьера)         139

нительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслугу лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пенсию Он включает в себя и время работы (в том числе на выборных должностях) в государственных органах, в органах местного самоуправления. Включение в стаж государственной службы государственного служащего иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с законами.

Б. Аттестация и повышение квалификации служащих

В целях определения служебного соответствия работников предъявляемым требованиям действует система аттестаций. Условно их можно разделить на общие и персональные.

Общие аттестации проводятся через определенные промежутки времени как очередные мероприятия по работе с кадрами, но могут быть и внеочередными (например в связи с общим упорядочением заработной платы). Их сущность — повышение у служащих чувства ответственности за порученное дело путем проверки Их работы. В результате принимаются решения: соответствует, соответствует при условии выполнения рекомендаций аттестационных комиссий, не соответствует замещаемой государственной

| должности. Главный итог общей аттестации — оценка работы служащих. Проводится она специально создаваемыми аттестационными комиссиями, решения которых кладутся в основу приказа руководителя по итогам аттестации.

Персональные аттестации проводятся в тех ведомствах, где

| сотрудники имеют звания, классные чины. Они связаны с представлением к присвоению звания, с назначением на иную до-

J лжность, увольнением. Особенности их состоят в том, что они всегда проводятся в отношении отдельных служащих, связаны с подго-

| товкой важных для служащего решений.

В ст. 24 Закона «Об основах государственной службы РФ» говорится: «1. Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация.

2. Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года».

Руководители федеральных органов исполнительной власти обязаны ежегодно на основании расчета потребности в обучении кадров разрабатывать мероприятия по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, обеспечивающие возможность поддерживать уровень их квалификации, достаточный для исполнения должностных полномочий. Их также обязали пред-

140

Глава 6 Государственная служба

ставлять в Министерство труда РФ предложения по объемам и структуре государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих своего ведомства,. имея в виду, что для лиц, впервые принятых на федеральную государственную службу, повышение квалификации в течение первого года работы является обязательным.

Руководителям федеральных органов рекомендовано должностные перемещения государственных служащих, установление им соответствующего денежного содержания увязывать с результатами обучения и практического использования полученных знаний.

В. Присвоение квалификационных разрядов

Квалификационные разряды государственных служащих указывают на соответствие уровня их профессиональной подготовки квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям соответствующих групп. Они присваиваются по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации

Порядок проведения квалификационных экзаменов, присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на иные государственные должности, аттестации устанавливается федеральным законом.

Государственный квалификационный экзамен может быть проведен по инициативе служащего для присвоения ему по результатам указанного экзамена очередного квалификационного разряда без последующего перевода на другую государственную должность.

Согласно ст. 7 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственным служащим могут быть присвоены следующие (всего их 15) квалификационные разряды:

— действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса — замещающим высшие государственные должности;

— государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса — замещающим главные государственные должности;

— советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса — замещающим ведущие государственные должности;

— советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса — замещающим старшие государственные должности;

— референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса — замещающим младшие государственные должности.

Присвоение квалификационных разрядов действительных государственных советников Российской Федерации, государствен-

§ 9 Прохождение государственной службы (служебная карьера)         141

ных советников Российской Федерации производится Президентом России.

Для отдельных видов государственной службы вводятся другие виды квалификационных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги, классные чины.

Г. Перевод государственного служащего на другую должность

Как правило, допускается только с согласия служащего. Возможны различные варианты переводов:

а) на вышестоящую должность;

б) на равнозначную должность в другом структурном подразделении органа или даже в другом органе, ведомстве;

в) в другую местность в связи с передислокацией органа;

г) на нижестоящую должность.

В лорядке дисциплинарного взыскания работник может быть переведен на нижестоящую должность без его согласия. Д. Поощрение

В ст 13 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлено' «За успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения. Виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».

Поощрение — положительное стимулирование. Оно должно быть обоснованным, своевременным, разнообразным, гласным. Служащие могут поощряться как за успешное выполнение должностных обязанностей, так и за иные, общественно полезные дела. Поощрение может быть Коллективным и индивидуальным, а по содержанию моральным, материальным и смешанным. Наряду с мерами, прямо предусмотренными нормативными актами и заносимыми в трудовую книжку, служебную карточку как поощрение (формализованное поощрение), могут быть использованы разнообразные неформальные стимулы (похвала, предоставление в пользование новой техники, престижная командировка и т. д.).

В ст 13 говорится, что виды поощрений устанавливаются законами. Вряд ли такую формулировку можно признать удачной. И Правительство РФ, и центральные федеральные органы исполнительной власти должны иметь право закреплять те или иные виды поощрений (почетные грамоты, ведомственные почетные звания, специальные виды премий и т. д.). И тем более, все государственные органы вправе проявлять инициативу при выборе неформальных способов поощрения.

142

Глава б. Государственная служба

К Ответственность государственных служащих

Неукоснительное соблюдение, укрепление государственной дисциплины на порученном участке работы — одна из важнейших обязанностей служащих. За невыполнение этой обязанности они могут привлекаться к ответственности — дисциплинарной, административной, материальной, уголовной.

Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок, т. е. виновное нарушение правил, обязанностей службы, в частности, трудовой дисциплины. Под нарушением дисциплины понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него обязанностей. Должностные лица отдельных категорий подлежат ответственности также и за поступки, не совместимые с достоинством и назначением службы. Уставы о дисциплине работников некоторых категорий устанавливают ответственность за недостойное поведение, даже если оно имело место не при исполнении ими слу^ жебных обязанностей.

Дисциплинарные взыскания применяются, как правило, в порядке служебного подчинения, только определенным кругом субъектов линейной власти, в пределах их компетенции и установленного перечня таких взысканий. Перечень дисциплинарных взысканий не может произвольно изменяться субъектами их применения.

Согласно ст. 14 Закона за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность, следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) увольнение.

Законом РФ от 14 декабря 1995 г. установлено, что суд, рассматривая жалобы граждан на незаконные действия государственных служащих, вправе налагать на них дисциплинарные взыскания.

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более, чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.

Основанием ^административной ответственности является административный проступок. К административной ответственности привлекаются служащие, чаще всего должностные лица, за

§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера)        143

нарушение общеобязательных правил, предусмотренных КоАП РСФСР и другими актами с административными санкциями, если их соблюдение вменено им в обязанность. Иными словами, основанием административной ответственности служащих выступает деяние, которое одновременно расценивается и как административный, и как дисциплинарный проступок. К служащим применяются только два административных взыскания: предупреждение и штраф.

Уголовная ответственность наступает за совершение преступлений. В УК особо выделены должностные преступления: злоупотребление властью или служебным положением, превышение власти или служебных полномочий, халатность, получение взятки, должностной подлог.

Если дисциплинарная, административная, уголовная ответственность носят карательный, то материальная — правовосстанови-тельный характер. Она наступает за служебный поступок, причинивший материальный ущерб организации, и выражается в возмещении виновным служащим причиненного им вреда. Материальная ответственность, как правило, бывает ограниченной: служащие, по вине которых причинен ущерб, несут ее в размере прямого ущерба, но не более своего среднего месячного заработка. Полная материальная ответственность означает, что ущерб возмещается в полном размере. Она наступает, если, например, ущерб причинен не при исполнении служебных обязанностей, когда служащий был в нетрезвом состоянии, когда с ним заключен договор о полной материальной ответственности.

Ж. Прекращение государственной службы

Государственная служба прекращается:

а) по личному заявлению государственного служащего;

б) по инициативе руководителя государственного органа, по решению коллегиального органа (правительства и др.);

в) по иным, установленным законом, основаниям. Например, служащим на должностях категории «Б» в связи с прекращением государственной службы лицами, замещающими государственные должности категории «А».

Статьей 25 Закона установлено: предельный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы — 60 лет. Допускается продление нахождения на службе государственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие государственные должности, и достигших предельного для государственной службы возраста, решением руководителя соответствующего государственного органа. Однократное продление сро-

144

Глава 6. Государственная служба

ка нахождения на государственной службе государственного служащего допускается не более, чем на год.

Продление нахождения на государственной службе государственного служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускается. После достижения указанного возраста он может продолжать работу в государственных органах на условиях срочного трудового договора.

При прекращении государственной службы в связи с выходом на пенсию государственный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный разряд. В трудовой книжке производится запись о последней государственной должности с указанием «в отставке».

Помимо оснований, предусмотренных законодательством о труде, увольнение государственного служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя государственного органа в случаях:

1) достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы;

2) прекращения гражданства Российской Федерации;

3) несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего;

4) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

5) возникновение других обстоятельств, предусмотренных законом (совместная служба родственников, наличие медицинского заключения о невозможности исполнения должностных обязанностей и др.).

Законом установлено, что при ликвидации государственного органа или сокращении его штата государственному служащему в случае невозможности предоставления работы в том же государственном органе должна быть предложена другая государственная должность в другом государственной органе с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности.

При невозможности трудоустройства государственному служащему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируются переподготовка (переквалификация) с сохранением на период переподготовки (переквалификации) денежного содержания по занимаемой до увольнения государственной должности государственной службы и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной государственной должности.

При увольнении в связи с ликвидацией государственного органа или сокращения штата государственному служащему выпла-

145

§ 9 Прохождение государственной службы (служебная карьера)

чивается средний заработок по ранее занимаемой должности в течение трех месяцев (без зачета выходного пособия). В случае непредоставления работы в соответствии с его профессией и квалификацией государственный служащий остается в резерве государственных служащих (с указанием в резерве) с сохранением в течение года непрерывного стажа государственной службы (ст. 16).

Президент РФ Указом от 23 августа 1994 г.1 утвердил Положение о повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата. В нем сказано:

«1. Продолжительность повышения квалификации и переподготовки федеральных государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата, в зависимости от сложности получаемой новой профессии (специальности) составляет от трех до шести месяцев.

На период повышения квалификации и переподготовки за государственными служащими сохраняется средний заработок по ранее занимаемой должности.

Период повышения квалификации и переподготовки, в течение которого за государственным служащим сохраняется средний заработок, засчитывается в общий трудовой стаж. При приеме работника после повышения квалификации и переподготовки на работу в аппараты органов федеральной государственной власти период повышения квалификации и переподготовки засчитывается в стаж государственной службы...

3. Если государственный служащий желает повысить квалификацию или пройти переподготовку в негосударственном образовательном учреждении, федеральный государственный орган возмещает расходы, связанные с его обучением, в размере, необходимом для повышения квалификации или переподготовки в государственном учебном учреждении по той же специальности (профессии). Остальные расходы государственный служащий возмещает из личных средств».

Положением о федеральной государственной службе особо регулируется отставка федеральных государственных служащих (ст. 33): «Основаниями для отставки государственного служащего, занимающего государственную должность, являются:

СЗ РФ. 1994 № 12 Ст 2066

146

Глава 6. Государственная служба

1) достижение государственным служащим предельного для государственной службы возраста;

2) заявление государственного служащего о его добровольной отставке в связи с достижением возраста, при котором в Российской Федерации назначается пенсия по старости на общих основаниях;

3) инициатива государственного служащего, имеющего право на пенсию за выслугу лет на государственной службе;

4) временная отставка государственного служащего;

5) инициатива государственного служащего, занимающего высшую или главную государственную должность, в связи с несогласием с решениями и действиями государственного органа или вышестоящего для государственного служащего руководителя;

6) ликвидация государственной должности, занимаемой государственным служащим. Акт о ликвидации государственного органа является одновременно актом о ликвидации всех должностей в этом органе.

Отставка государственного служащего в соответствии с подпунктом 1 настоящего пункта осуществляется по достижении им 65 лет и в порядке, установленном актами законодательства Российской Федерации.

После подачи заявления об отставке в соответствии с подпунктом 3 настоящего пункта государственный служащий, при необходимости, по решению руководителя государственного органа обязан продолжать государственную службу, но не более трех месяцев...

При принятии решения об отставке по основаниям, указанным в подпунктах 4, 5 и 6 настоящего пункта, государственному служащему за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации выплачивается пособие в размере денежного содержания до устройства на новое место службы (работы), а в случае, если на новом месте службы (работы) размер заработной платы ниже прежнего, то производится доплата до суммы, равной размеру прежнего денежного содержания. Время, в течение которого производятся указанные выплаты или доплаты, не может превышать одного года со дня отставки государственного служащего».