§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти

Все явления окружающего нас мира имеют форму и содержание, которые взаимосвязаны, активно влияют друг на друга. Содержание — это совокупность элементов, процессов, связей, отношений, образующих данный феномен, а форма — способ существования, внешнее проявление, структура содержания.

Общепризнано существование у каждого объекта внутренней и внешней форм. Последняя — это внешняя граница, внешний образ объекта, она выражает и обеспечивает его связь с другими явлениями. Под внутренней формой понимается способ связи элементов целого, его структура. Форма таких сложных систем, как государство, право, исполнительная власть, сама очень сложна, у нее много сторон, своя структура.

Правильное понимание проблемы формы управления (исполнительной власти) способствует более глубокому проникновению в ее содержание. Еще больше его практическая ценность, так как эффективность управления в немалой степени зависит от правильного использования всего арсенала форм деятельности. Умелое сочетание различных элементов формы способствует лучшей организации административной власти, совершенствованию ее связей с внешней средой.

Содержание деятельности исполнительной власти составляют выполняемые ею управленческие функции. А понятие ее формы многоаспектно, она имеет много форм. Организационной формой административной власти является аппарат, государственная администрация юридически в основном оформлена административным правом.

В административно-правовой науке под формами управления чаще всего понимаются «виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения»1, «внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления...»2. В общем с таким мнением можно согласиться, если признать его одним из возможных подходов к анализу формы функционирования исполнительной власти и если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного управле-

1 Советское административное право. Учебник для вузов. М., 1990. С. 150 (автор главы М. И. Пискотин).

2 Советское административное право. Учебник для вузов. М., 1985. С. 174 (автор главы Ю. М. Козлов).

§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти             151

ния. Фактически здесь речь идет о различении исполнительно-распорядительной деятельности по ее конечному результату или, иными словами, ее правовым последствиям.

При таком подходе различают правовые и неправовые формы осуществления исполнительной власти. Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе довольно полного юридического оформления. Среди правовых форм выделяются: 1) принятие правовых актов (решений); 2) заключение договоров; 3) совершение иных юридически значимых действий.

Для достижения стоящих перед ними задач субъекты исполнительной власти издают огромное число правовых актов. С их помощью устанавливаются новые юридические нормы, изменяются или отменяются старые (правотворческая деятельность), формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие (правоприменительная деятельность).

С каждым годом расширяется договорная практика субъектов исполнительной власти. Если в прошлом они в основном были стороной в трудовых отношениях (коллективных, трудовых договорах), то теперь они заключают много административных договоров (соглашения между разными субъектами управления, контракты о службе в милиции, вооруженных силах и т. д.). И хотя при вступлении в гражданско-правовые сделки они выступают в другом качестве, действуют как юридические лица, их участие в гражданско-правовых договорах можно рассматривать как вспомогательную деятельность, способствующую выполнению их основной — управленческой — функции. Велика роль исполнительной власти в подготовке, а часто и в заключении государственно-правовых договоров между субъектами Федерации, межгосударственных и иных международных договоров.

Неправовыми формами деятельности исполнительной власти считаются организационные действия и материально-технические операции. Они тоже осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность правом регламентируется лишь в общем. Главная же их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут.

Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с трудовыми коллективами, представителями общественных объединений.

152          Глава 7 Формы деятельности исполнительной власти

Выполнение материально-технических операций связано с делопроизводством (регистрация, оформление, размножение, рассылка документов), обработкой информации (подсчеты, подготовка данных длл машинной обработки), разнообразными измерениями. К материально-техническим относятся и действия работников милиции, доставляющих в медицинские учреждения лиц, нуждающихся в неотложной помощи, исполняющих постановления об административном аресте (охрана, организация питания и др.).

Необходимо подчеркнуть, что эффективность функционирования исполнительной власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности. Одностороннее увлечение изданием правовых актов, не подкрепленное организационными, материально-техническими действиями, может создать ситуацию, которая в народе называется «контора пишет». Руководители, увлекающиеся организационными действиями и недооценивающие роль правовых средств, тоже могут не решить стоящих перед ними задач, не получить желаемых результатов, стать «обе-~щалкиными»

Известно, что правосудие всегда осуществляется в процессуальной форме, которая является ее атрибутивным признаком. А исполнительная власть, управление может иметь процессуальную форму, а может и не иметы Соответственно можно различать процессуальную и непроцессуальную формы осуществления власти.

Юридический процесс можно понимать как властную деятельность уполномоченных субъектов, направленную на решение конкретных юридических дел и достаточно полно урегулированную процессуальными нормами. Раскрывая это понятие, необходимо выделить основные признаки юридического процесса.

Во-первых, это деятельность, в которой реализуются властные полномочия. В соответствующих отношениях участвуют и граждане, и организации, но лидирующая роль принадлежит носителям публичной власти. Властность отличает процесс от разнообразных процедур (заключение договоров, организация пресс-конференций, регистрации и т. д.).

Во-вторых, результатом процессуальной деятельности является решение юридических дел (принятие нормативного акта, прием в гражданство, применение санкции и т. д.) Поэтому она оформляется официальными документами как промежуточными, так и итоговыми

В-третьих, она с большей или меньшей степенью детальности регламентируется процессуальными нормами, которые определяют участников процесса, их права и обязанности, подведомственность,

§ 2 Административный процесс    153

последовательность и сроки совершения действий, правила оформления документов, принятия, обжалования, исполнения решений

К сожалению, реализация властных полномочий не всегда регулируется достаточно полно и четко. В этом отношении предстоит проделать большую работу, ибо развитость процессуальной формы — необходимое условие и показатель состояния демократии и законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни.

Процессуальная форма — это юридическая конструкция, которая закрепляет целесообразные способы реализации властных полномочий, решения юридических дел. А процессуальной можно назвать деятельность, осуществляемую в процессуальной форме, соответствующую всем названным выше признакам.

Исполнительная власть сама непосредственно и полностью осуществляет административно-процессуальную деятельность, ей принадлежит важная роль в законодательном, избирательном, бюджетном процессах, как правило, она начинает уголовные дела и исполняет приговоры судов, она же нередко участвует в гражданском и других правоприменительных процессах. Исполнительная власть участвует во всех существующих юридических процессах, она осуществляет большую и разнообразную процессуальную деятельность.

Полезно поделить всю исполнительно-распорядительную деятельность еще по одному критерию, связанному с формой. Этот критерий — гласность, открытость. В основном исполнительная власть действует гласно, информация о ее осуществлении доступна. Но существуют и негласные формы деятельности, информация о последних секретна. Это, например, оперативно-розыскная, разведывательная, и частично внешне-экономическая деятельность

§ 2. Административный процесс

Что такое процесс? Это известная совокупность действий, событий, приводящих к определенному результату, итогу. Иными словами, здесь есть динамика, неоднократность, результат В зависимости от форм движения материи различают процессы физические, химические, биологические, социальные.

Юридические процессы являются разновидностью социальных. Их отличают следующие особенности:

1) это сознательная, целенаправленная деятельность;

2) она связана с реализацией властных полномочий субъектами публичной власти;

3) она запрограммирована на достижение определенных юридических результатов, направлена на решение юридических дел;

154          •     Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

4) промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах;

5) полная (или в основном) регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами.

Административный процесс стоит в одном ряду с такими юридическими процессами, как уголовный, гражданский, законодательный, бюджетный. Если, с одной стороны, он является видом юридического процесса и обладает всеми свойственными последнему признаками, то с другой — это вид управленческой (исполнительной) деятельности, которому присущи следующие особенности:

1) он представляет собою разновидность властной деятельное-ти субъектов исполнительной власти. Таковыми являются и судьи (когда они рассматривают дела об административных проступ-ках), и прокуроры;

2) он направлен на решение определенных управленческих дел, достижение юридических результатов;

3) он урегулирован нормами административного права. Особен-ность административного права как отрасли состоит в том, что в ней сосуществуют материальные и процессуальные нормы. Бла-годаря последним управленческие процедуры, реализация испол-нительной власти приобретают большую определенность, науч-ность, унифицируются, становятся более демократичными. Иными словами, процессуальное регламентирование способствует повышению эффективности властной деятельности.

Государственной администрации приходится использовать властные полномочия при решении самых разнообразных дел. В зависимости от их содержания административный — самый большой из юридических процессов — можно поделить на три части: 1) процесс административного правотворчества; 2) правонадели-тельный (оперативно-распорядительный) процесс; 3) администра-тивно-юрисдикционный процесс.

Конкретизируя содержание решаемых исполнительной властью дел, учитывая субъектов деятельности, каждую из трех названных разновидностей административного процесса можно разбить на более мелкие части — производства.

Административное производство, будучи составной частью административного процесса, отличается от других административных производств, главным образом, содержанием решаемых дел, о чем прямо говорится в его названии. Так, в правонаделительном административном процессе выделяются производства:

1) по комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы и др.);

§ 2 Административный процесс    155

2) по приватизации государственного и муниципального имущества;

3) поощрительное;

4) распределительное;

5) разрешительное и др.

В административно-юрисдикционном процессе объединены производства:

1) ло жалобам и заявлениям граждан;

2) ло делам об административных правонарушениях граждан1;

3) по применению мер административного пресечения (принудительного лечения и др.);

4) дисциплинарное.

Деление административного процесса на производства детерминирует формирование институтов административно-процессуального права. Можно назвать институты дисциплинарного, приватизационного производства, производства по делам об административных правонарушениях граждан и др.

Единого акта, регламентирующего административный процесс, нет. Возможно, в будущем удастся подготовить и принять административно-процессуальный кодекс, хотя разнообразие административных производств делает эту задачу очень трудной. В настоящее время административный процесс регулируется очень многими актами. Среди них мало чисто процессуальных источников, чаще всего в источниках административного права одновременно содержатся и материальные, и процессуальные нормы (например, в КоАП РСФСР, в Законе РФ «О воинской обязанности и военной службе», Таможенном кодексе РФ).

Для процессов характерна волнообразность, цикличность, стадийность. А юридические нормы четко оформляют стадии процессуальной активности. Каждое юридическое дело проходит ряд стадий.

Стадии как совокупность действий различаются непосредственными целями и задачами (1); особым кругом участников и спецификой их правового статуса (2); комплексом процессуальных действий (3); кругом юридических фактов (4); правовыми результатами и их процессуальным оформлением (5).

Общими для административного процесса, а значит, и для любого из входящих в него производств являются следующие стадии:

1 К сожалению, очень медленно формируется производство по делам об административных нарушениях организаций.

156          Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

1) анализ ситуации (в разных производствах она может называться по-разному: административное расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта и др.), в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, справок, схем, отчетов и т. п. и кладется в основу управленческих решений;

2) принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Решение — сознательно-волевой акт выбора одной из существующих возможностей. В нем содержится императивная, новая информация, созданная субъектом власти. Будучи административным актом оно, как правило, носит обязательный характер: обязывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает;

3) исполнение решения. Решение — это, как правило, идеальная модель будущего, информация о том, что должно быть. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные действия, права, отношения, процессы, блага. В правотворческих процессах заключительной является стадия обнародования акта, доведения его до сведения.

В ряде случаев признается целесообразным усложнение про

цедуры решения исполнительной властью определенных катего

рий дел, установления дополнительных стадий. Так, ряд произ

водств (приватизационное, по жалобам и др.) дополнены стадиями

возбуждения дела, в производстве по делам об административ-      «

ных правонарушениях признана необходимой стадия пересмотра      f

постановлений1. |

В зависимости от сложности (а об этом, в частности, можно су- JJL дить по числу установленных законодательством стадий) произ- г водства можно поделить на ускоренные, обычные и усложненные. |

В большинстве стадий нетрудно выделить этапы — совокуп- г

ность действий, преследующих какую-то внутристадийную про- "*

межуточную цель. Например, во второй стадии производства по !

делам об административных правонарушениях — рассмотрении |

дела — есть такие этапы: подготовка к рассмотрению дела, ана- J

лиз имеющихся данных, принятие постановления, доведение пос- I

тановления до сведения правонарушителя, потерпевшего, орга

низаций.                '

Таким образом, процесс, его производства имеют четырехуровневую структуру: действия — этапы — стадии — производство (процесс)

1 Стадия пересмотра (кассационного, апелляционного рассмотрения) — необходимая часть юрисдикционного процесса