§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной власти

Деятельность исполнительной власти по своему содержанию есть не что иное, как выполнение общих функций, возникающих в процессе совместного труда, а по способу осуществления — это властная деятельность. Наличие власти означает, что ее субъект может односторонне определять поведение подчиненных и просто зависимых от него, добиваться выполнения заранее определенной цели усилиями других людей, которые подчиняют свою деятельность вышестоящей воле. На всех этапах развития человеческого общества мы можем видеть проявление власти в разнообразных группах людей, объединенных какими-либо интересами.

В обществе, где существует господство, воля государственной власти воплощается в юридических актах. Но для обеспечения единства действий недостаточно издавать нормы, в которых закреплена господствующая воля, необходимо обеспечить подчинение граждан и организаций содержащимся в них правилам. Работу по реализации правовых предписаний проводят многочисленные государственные и негосударственные органы.

Подчинение воли подвластных воле субъектов власти достигается различными методами, под которыми понимаются способы, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи. Совокупность методов, используемых в процессе осуществления власти, их сочетание является одним из ее важнейших качественных показателей. Умелое использование разнообразных методов в определенной обстановке свидетельствует об искусности субъекта. От умения выбрать и применить их во многом зависит достижение поставленной цели, а значит, и эффективность исполнительно-распорядительной деятельности.

Понятие метода прежде всего связано с деятельностью, но не с любой, а с целенаправленной. Такая деятельность выступает как совокупность приемов, способов достижения намеченного результата. Метод можно понимать как способ целенаправленного воздействия субъекта власти на коллектив, группу или одного человека. Такое воздействие производится не только на волю, но и на сознание, эмоции, интересы людей. Следовательно, речь идет 6 способах взаимоотношений между людьми, путях достижения усилиями одних людей целей, выработанных другими.

186          Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

В целом способы и средства целенаправленного воздействия на людей детерминированы объективными условиями. Они в значительной степени обусловлены состоянием производительных сил, характером производственных отношений, взаимоотношениями классов и иными конкретными историческими условиями. Кроме того, методы властвования зависят и от особенностей объекта воздействия, уровня культуры и от ряда других объективных обстоятельств. Выбор методов детерминирован и целью, характером решаемых задач. Например, такие задачи, как безопасность на дорогах, снижение или повышение уровня рождаемости, требуют различных способов управляющего воздействия.

Признавая большое значение объективного фактора, все же не следует переоценивать его. Лишь небольшое число общественных отношений жестко диктует выбор метода действий. В большинстве случаев цель достигается различными средствами. Конечно, их ценность неравнозначна, так как использование одних требует больших затрат времени и сил, чем других, неодинаковы и побочные последствия. В каждом конкретном случае субъект власти должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, * пути, средства решения задачи.

Можно назвать их наиболее существенные черты.

1. Это способы воздействия одного человека на другого, одного коллектива на другой, одного человека на коллектив или коллектива на одного человека. Во всех случаях метод выступает как      * особая связь людей.

2. Это способы обеспечения преобладания воли субъекта власти.      '

3. Это способы организации, упорядочения происходящих в сие- \

теме процессов, приемы осуществления общих функций, возни- ;

кающих в процессе совместной деятельности.           ,!

4. Это средства сознательного воздействия, пригодные для мно- (

гократного использования.              : ^

5. Это средства достижения определенных целей.     \

Методы реализации исполнительной власти можно поделить      \

на научные и ненаучные, демократические и диктаторские, гиб

кие и жесткие, творческие и шаблонные, государственные и об

щественные. Но разнообразные приемы воздействия субъекта на

объект должны быть не разрозненными, изолированными акция-      \

ми, а единым процессом использования взаимосвязанных и взаи

мообусловленных средств осуществления власти. Методы при

правильном использовании образуют единую систему способов

воздействия, связаны друг с другом. Это не исключает и противо

речий, которые возникают, если они применяются либо вопреки

объективным условиям, либо необоснованно широко. Так, су-

§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной власти         187

шествуют противоречия между субъективистскими, ненаучными и научными методами. Увлечение администрированием в руко-водсгве экономикой также породило немало противоречий и трудностей. Опытный руководитель умело использует разные способы воздействия и добивается наибольшего эффекта.

Большое практическое значение имеет выделение методов прямого и косвенного воздействия1. Их сущность можно выразить формулами: «Делай, как приказано» и «Делай, как лучше».

Для методов прямого воздействия характерны следующие признаки:

а) прямое воздействие на волю;

б) директивность, приказной характер;

в) однозначность команд, которые, как правило, не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов и обязывают делать, как приказано;

г) широкое использование правительственных, а также ведомственных актов, сужение роли законов;

д) наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и применяющего принудительные меры за их нарушение;

е) стимулирование осуществляется по усмотрению руководителя за выполнение команд, а то и просто за послушание;

ж) широкое использование внеэкономического принуждения.

Прямое воздействие во многих случаях позволяет быстро добиться результатов. Часто без него невозможно обойтись (в армии, на транспорте, например). Но возможность получить быстро тактический успех, а также недоверие к подвластным и вера во всемогущество приказа, директивы, в бюрократические процедуры — важная причина необоснованно широкого администрирования. Продразверстка, тотальное планирование хозяйственной деятельности, единые для всех вузов страны учебные планы и многие, многие другие факты из нашей истории подтверждают это.

Методам косвенного воздействия присущи следующие особенности:

а) руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через эмоции, интересы, потребности исполнителей;

1 В литературе много внимания уделено соотношению административных и экономических методов Но это лишь разновидности прямого и косвенного воздействия на экономические процессы. В обороне, образовании экономические методы применяются мало, но другие разновидности косвенного влияния используются широко.

188          Глава 10 Методы деятельности исполнительной власти

б) акты власти управомочивают на определенные действия;

в) у подвластных существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения;

г) юридическими нормами и обычаями закреплен автоматически действующий механизм стимулирования (получение прибыли, льгот и т. п.);

д) наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий.

Использование косвенных методов не сразу приводит к желаемому результату, но развивает активность исполнителей, и поэтому полученные результаты достаточно прочны. Хорошее взаимодействие верхов и низов со временем обеспечивает устойчивость и развитие системы, достижение стратегических успехов. «Нетрудно представить, насколько эффективнее эти методы с точки зрения использования человеческого фактора, поскольку они способствуют осознанному включению населения, партий, общественных организаций и движений в процессы властвования и управления, .(ырмируют самоуправленческий механизм»1.

С учегом обстановки, отрасли деятельности, кадрового и технического потенциала необходимо разумно использовать прямое и косвенное воздействие на граждан и организации, рационально сочетать эти методы.

В юридической литературе много внимания уделяется соотношению в государственной деятельности убеждения и принуждения. Такое деление методов связано с основанием и содержанием властного воздействия. Ряд авторов убедительно обосновывают мнение, что в этом ряду как важный и самостоятельный должен быть назван и метод поощрения2. Иными словами, по названному критерию следует различать методы убеждения, поощрения и принуждения. Названные методы воздействия используются не только государственной властью, но общественными, частными и иными негосударственными организациями, а также гражданами (в семье, в гражданско-правовых сделках).