§ 1. Понятие и виды специальных административно-правовых режимов

Под правовым режимом понимается совокупность правил, закрепленных в юридических нормах, регулирующих определенную деятельность людей. Специальное правовое регулирование связано с объектами деятельности (режим наркотических, автотранспортных средств, культурных ценностей и др.) временем и местом ее осуществления, спецификой самих действий, а чаще всего — сочетанием этих факторов. Понятие правового режима сопоставимо с понятием правового статуса. Последнее означает ] права и обязанности субъекта, связывает их с какими-то лицами, а правовой режим характеризует деятельность и с нею связывает права и обязанности ее участников.

Режимы могут быть межотраслевыми, т. е. урегулированными несколькими отраслями права (например, режимы законности, предпринимательства) и отраслевыми (административно-правовыми, гражданско-правовыми и др.).

Правовой режим — это комплекс общественных отношений определенного вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организацион-ных средств. Он задается параметрами двоякого рода: во-первых, особой специальной значимостью общественных отношений, их специфическими целями и задачами; во-вторых, использованием особых принципов, форм и методов деятельности, отражающихся в системе прав и обязанностей субъектов. Понятие режима «несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»1.

Среди правовых режимов выделяются наиболее общие, универсальные и производные, вторичные режимы.

К первым, лежащим в самой основе правовой действительности, в глубине правовой материи относятся режимы отраслей права.

1 Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М, 1989 С 186

202          Глава П. Специальные административно-правовые режимы

Правовой режим отрасли права представляет собой совокупность юридических средств регулирования — отраслевой юридический инструментарий. Он опосредован отраслевым методом правового воздействия и базируется на принципах, специфичных для данной отрасли.

Административно-правовой режим — это определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия. Оно отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции.

Что касается конкретных параметров специальных административно-правовых режимов, то они могут существенно различаться. И это проявляется в наличии большего или меньшего количества запретов и позитивных обязываний, или более развернутой сети льгот и дозволений. Они различаются масштабом свободы граждан и организаций в использовании своих возможностей для реализации субъективных прав, по глубине изменений в конституционном статусе граждан и организаций, по вре-мени и территории действия и другим критериям.

Административно-правовые режимы можно различать по тер-риториальному критерию: общегосударственные (секретности и др.), региональные (закрытого административно-территориаль-ного образования и др.). По времени действия существуют режимы постоянные и временные, ситуационные (например, чрезвы-чайное положение). В ряде случаев полезно различать режимы по объектам, средствам деятельности: заповедников, ядов, валюты и др.

Можно также поделить их на централизованные и децентрализованные в зависимости от порядка их введения.

В 90-х годах в России принято значительное число «режим-ных» актов: Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г.; Закон «Об особо охраняемых природных территориях от 14 марта 1995 г.; Закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. и др.

Большую роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют акты исполнительной власти. По юридической природе среди них следует различать нормативные, содержащие первичные «режимные» нормы, акты нормативного правоприменения и чисто правоприменительные. Под нормативно-правоприменительными понимаются такие содержащие нормы права решения, которые исполнительные органы при-

§ 2 Правовой режим чрезвычайного положения      203

нимают, опираясь на нормы более высокой юридической силы. Например, на основе закона Президент издает указ, которым вво-дитсл режим чрезвычайного положения и устанавливаются определенные правила, а временная администрация, руководствуясь законом и указом, устанавливает комендантский час.

В создании, осуществлении административно-правовых режимов, кроме нормативно-правовой, огромное значение имеют организационная и материально-техническая подсистемы. Организационная подсистема обслуживает значительную правоприменитель-ную деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц), призванных обеспечить соблюдение установленных запретов и ограничений и выполнение возложенных на граждан и хозяйствующих субъектов обязанностей.

Обеспечение действия административно-правовых режимов связано также с решением экономических, материально-технических вопросов, подготовка сил и средств, достаточных для функционирования режима, создание специальных фондов финансирования, оказание помощи пострадавшим, осуществление спасательных, ремонтных работ и т. д.

Во всех специальных административно-правовых режимах следует различать две взаимосвязанных стороны: содержательную и формальную. Содержательная сторона — это причины и цели существования режима, его организационные, экономические элементы, связанные с ним действия. А юридическая сторона — кто, на какой срок, на какой территории устанавливает режим, процедура его введения, отмены, изменения, система «режимных» обязанностей и прав.

Все специальные режимы, как правило, ограничивают права граждан. Поэтому такие ограничения не должны быть чрезмерными, а режимные ограничения должны устанавливаться только законами.