Передмова

За роки незалежності в Україні відбувалися складні процеси формування правових, економічних і соціальних засад демократичного суспільства. Подальша розбудова державності передбачає розвиток політичної системи, удосконалення державної участі в економіці, соціальне спрямування державної діяльності та розвиток духовної сфери, активізацію зовнішніх зв'язків.

Сильна та дієздатна влада є щонайпершою умовою успішних перетворень. Без неї неможливо створити передумови економічного розвитку, становлення реальної демократії, оновлення високої культури та духовності. Із дієздатною владою громадяни України пов'язують сподівання на безпеку життя, забезпечення охорони здоров'я, розвиток освіти, на захист державності та безпеку кордонів, на соціальну справедливість у майнових відносинах. Для забезпечення цих сподівань і бажань народу України потрібні сучасна

12                                                                                                Передмова

система державного управління, високий професіоналізм державної служби, надійна оборона держави та правозахис-на система.

Кожне покоління людей обирає своє майбутнє, визначає шляхи розвитку. Цивілізовані нації роблять це без великих потрясінь і не відмовляються від минулого, проходять усі етапи розвитку цивілізації з урахуванням національних особливостей і традицій. Свій вибір у 1991 р. зробив і народ України, розпочавши побудову правової, демократичної, соціальної держави із соціально орієнтованою ринковою економікою.

Становлення громадянського суспільства та розвиток демократичної державності характеризуються низкою ознак. Політична система визначає цілі та інтереси громадян. Органи державної влади надають їм юридичної сили та запроваджують у життя. Влада обмежується правом, право забезпечується владою, без якої воно безсиле. Чітко регламентуються функції та компетентність органів державної влади. Влада відкрита для людей, її рішення зрозумілі та підтримуються народом.

Державна влада — це сила, що спрямовує та організує суспільство і є виразником його цілей та цінностей, здатна приймати рішення та втілювати їх у життя. Наука про владу — кратологія — виокремлює такі її характеристики, як цілі, розподіл функцій, організаційні та функціональні структури, носії та інструменти влади, професіоналізм і відповідальність.

У суспільстві влада здійснює політичне керівництво, водночас вона несе конституційну та моральну відповідальність, які набувають чинності у разі невиконання обов'язків, зловживань правами.

Влада в межах своїх функцій породжує відносини роз-порядництва та підпорядкування, спрямовані перш за все на підтримання та збереження чинного конституційного порядку.

Носіями влади є не тільки обрані або призначені на посади особи, а й представники політичної, економічної та культурної еліти держави, партії, що складають парламентську більшість.

Передмова                                                                                               13

Владувати та ефективно керувати — далеко не й одне те саме. Держава може мати всі необхідні атрибути, однак утворені управлінські структури будуть діяти безрезультатно. Україна просувається шляхом зміцнення державності, але низка політичних, економічних і соціальних проблем залишаються невирішеними з причини недосконалості системи управління. Незалежній Україні потрібні сильна державна влада та результативна і ефективна система державного управління.

Становлення результативного та ефективного управління можливе за умови врахування особливостей початку XXI століття, що характеризується глобальною інтеграцією економічних і політичних відносин. Сучасна концепція розвитку визнає свободи доступу до ресурсів, насамперед інформаційних, і економічної діяльності, розширення соціальних прав і можливостей, політичного самовиразу громадян. її реалізація передбачає єдину сукупність вимог до інститутів держави: відкритість правової та фінансової систем; прозорість механізму державного регулювання; чесний уряд; професійно підготовлений та кваліфікований персонал державної служби з високим рівнем соціального статусу державних службовців; непримиренність лідерів до корупції; захист історичного, культурного надбання як основного джерела самопізнання та гідності народу.

Невід'ємною складовою сучасного розвитку держави є формування та запровадження основних засад громадянського суспільства, сила якого виявляється у характері діяльності місцевого самоврядування, засобів масової інформації, профспілок, політичних партій та інших неурядових структур.

Високим вимогам мають відповідати й ті, хто керує. Інтелектуальна еліта держави має жити інтересами народу та бути незалежною від влади. В іншому випадку її вплив на владу буде неможливим.

Засвоєння засад державного управління є обов'язковою складовою освіти населення України, що є однією з основних складових Комплексної програми підготовки державних службовців, затвердженої Указом Президента України від 9 листопада 2000 р. № 1212.

Парадигмою освіти широких верств населення, професійного навчання державних службовців є розгляд держави, дер-

14                                                                               Передмова

жавного управління, державної служби як позитивних цінностей та вищого досягнення розвитку демократичної, соціальної, правової держави, громадянського суспільства.

Популяризація серед широких верств населення досягнень у державному будівництві, державному управлінні, державній службі сприятиме підвищенню авторитету держави, державних інституцій, зміцненню престижу державної служби.

З цією метою управлінська підготовка має бути поширена в навчальних закладах середньої, вищої та післядиплом-ної освіти, задіяно комплекс заходів щодо пошуку талановитої молоді для подальшого професійного навчання та залучення її до державної служби.

Залучення талановитої молоді до державного управління має бути прозорим, постійним, гарантованим державою для відібраних за конкурсом студентів, випускників вищих навчальних закладів, молодих учених і фахівців. Саме такий підхід є запорукою підготовки нової високоосвіченої генерації державних службовців.

Набуття вмінь застосовувати теоретичні та практичні знання з державного управління є невід'ємною складовою підготовки фахівців освітньо-кваліфікаційного рівня магістр за спеціальностями освітньої галузі «Державне управління». Саме тому в структурі освітньо-професійної програми дисципліна «Державне управління» посідає провідне місце. її теоретичні положення орієнтовані на формування, запровадження та аналіз результативності й ефективності цільових, функціональних і організаційних структур системи державного управління.

Державне управління — наукова дисципліна, що вивчає формування, організацію, функціонування, оцінку результативності та ефективності державного управління економічними та соціальними процесами в суспільстві. Цільова спрямованість державного управління зумовлює вивчення та аналіз політичних процесів формування і юридичного визнання мети розвитку суспільства та похідних від них цілей діяльності держави.

Предметом державного управління є форми і методи впливу на виробничу, соціальну та духовну сфери життєдіяль-

Передмова                                                                                               15

ності людей, пов'язаних між собою спільними політичною та економічною системами.

Державне управління як наукова дисципліна спирається на певні закономірності, принципи, правила, що складають відповідні засади методології державного управління, методів управління, прийомів, способів вирішення управлінських завдань.

Об'єктивні закони суспільного розвитку не залежать від осмислення та волі людей, діють незалежно від того, сформульовані вони наукою чи ні. Закони виявляються в одних умовах стихійно, а в інших — через наперед організовану діяльність. Тобто діяльність визначається не тільки закономірностями, а й суб'єктивним фактором — свідомістю особи, що зумовлює можливість впливу на поведінку останньої через систему державного управління. Держава має на це право, оскільки вона здатна повніше пізнати механізми суспільного розвитку та діє відповідно до положень і вимог конституції держави.

Основними методами пізнання в науковій дисципліні «Державне управління» є методи системного аналізу, математичні та статистичні. Складовими методологічної бази є об'єктивність та історизм, ціннісний та структурно-системний підходи, поєднання підходів критичного і раціонального, конструктивного, порівняльно-ретроспективного, історичного і логічного тощо.

Важливе місце у дослідженні посідає системний підхід, який передбачає комплексний розгляд феномену, що аналізується. Системний підхід в українській науці почав застосовуватися ще в 60-х роках XX століття і набув розвитку вже сьогодні. Методологія системного дослідження і побудова реальних об'єктів базуються на використанні теоретичних конструкцій, що називаються моделями систем. Теорія систем у її сучасному розумінні означає багаторівневу понятійну систему, що включає різноманітні моделі систем, яким надається різна форма, — від описової до формальної. Важливим методологічним аспектом теорії систем є поняття цілеспрямованої системи. На базі поняття моделі цілеспрямованої системи будується низка інших моделей, а саме моделі систем, що самоорганізуються.

16                                                                                               Передмова

Для дослідження проблем державного управління визначальним елементом загальнометодичних основ виступають засоби системного аналізу, тому що система державної служби, власне, і є цілеспрямованою системою, що працює на досягнення певних економічних, соціальних, політичних та інших цілей. Користуючись прийнятою в теорії класифікацією систем, державне управління можна віднести до реальних, відкритих, динамічних, складних, великих цілеспрямованих систем. Складність системи державного управління пояснюється наявністю великої кількості елементів, які, з одного боку, перебувають у взаємозв'язку, утворюючи єдину цілісну структуру, а з другого — мають неоднорідну природу, специфічні властивості, що дає право розглядати їх як самостійні структури. Цілісність системи розглядається з урахуванням того, що зміни в одному з елементів або в одній із підсистем приводять до змін в інших. Розвиток таких систем передусім пов'язується зі структурними змінами в системі і зовнішньому середовищі. Велика кількість складних та неоднорідних за своєю природою елементів системи державного управління, а також безліч зв'язків, що виникають між ними, роблять структуру державного управління складною, такою, що погано піддається формалізації.

Системні методи дослідження як складова системного підходу є «... сукупністю наукових методів і практичних прийомів розв'язання різноманітних проблем, що виникають у цілеспрямованій діяльності»1.

Важливою рисою системних методів є комплексність проблем, які вирішуються у межах системного аналізу, — «під системним аналізом розуміється в даний час методологія розв'язання великих комплексних проблем у сфері управління»2.

Комплексність дослідження передбачає: по-перше, всебічне вивчення одного об'єкта, багатьох його якостей, сукупності взаємопов'язаних питань; по-друге, визначення одного об'єкта або навіть однієї його властивості за допомогою різних

1 Голубков ЕЛ. Системный анализ. Системные исследования. — М.: Наука, 1977. — С. 122.

Блауберг Й.В., Юдин З.Т. Становление и сущность системы анализа. — М.: Наука, 1973. —С. 232.

Передмова                                                                                               17

методів; по-третє, визначення одного і того ж питання з позицій різних наук, тобто з позицій міждисциплінарного підходу.

Синтезувати знання стосовно одного і того ж об'єкта, набуті з різних дисциплін, а тим більше на основі розрізнених знань створити концепцію, що дає всебічну характеристику (явища) об'єкта, надзвичайно важко, система як ціле — не є звичайною сукупністю частин.

Використовуючи системний підхід до дослідження проблем державного управління, необхідно обов'язково створювати спеціальний понятійний апарат, щоб забезпечити перехід від загальних методологічних принципів до конкретних проблем відповідної галузі знань. У свою чергу, системне дослідження суспільства не можливе без застосування синергетичних підходів, які в останні роки XX ст. сприяли кардинальному перегляду поширених уявлень про соціально-політичні процеси. Синергетичне бачення виходить з нелінійності, багатофакторності процесів, що відбуваються в суспільстві, принципової нестабільності будь-яких соціальних систем.

Головною метою навчального посібника є формування усвідомлення у читачів, що тільки цілеорієнтовані організація, структура та функціонування системи державного управління можуть сприяти та забезпечити економічний і соціальний розвиток України. Активізація державного впливу на виробничу, соціальну та духовну сфери, поєднані спільними економічною та політичною системами, може забезпечити мобілізацію природних, матеріальних й інтелектуальних ресурсів, здатну прискорити трансформаційні суспільні процеси.

Важливою складовою в системі підготовки державних службовців є вивчення сучасних досягнень у науковій галузі ♦Державне управління». Економічна та адміністративна реформи в Україні, що здійснюються в напрямі побудови демократичної правової соціальної держави та громадянського суспільства, докорінно змінюють характер, принципи, процеси та технології державного управління, його функціональну та організаційну структуру, передбачають практичне запровадження положень мене;

южень менеджменту ^дош^іЩйіррі'атза

.   л                            НАУКОВА БІБЛІОТЕКА

Т1699 І..   к$?$іїЬ*   І

18                                                                                               Передмова

цію органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Суттєво змінюються вимоги до освітнього професійного та кваліфікаційного рівня державних службовців.

В умовах становлення ринкової економіки, формування в Україні громадянського суспільства державні службовці мають опанувати системні знання з основ теорії державного управління, освоїти сучасні його методи та нові технології управлінської діяльності, давати об'єктивну оцінку комплексові проблем державного управління, відслідковувати основні тенденції реформування та розвитку, оволодіти способами забезпечення системності, результативності та ефективності управлінських процесів, навчитись надавати державні управлінські послуги на високому професійному рівні.

Вища школа України, зокрема вищі навчальні заклади, що здійснюють підготовку магістрів за спеціальностями «Державна служба» освітньої галузі «Державне управління» та «Адміністративний менеджмент», інших спеціальностей, орієнтованих на професійну діяльність в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, територіальні центри підвищення кваліфікації державних службовців потребують сучасного навчально-методичного забезпечення навчального процесу. Більшість же літературних зарубіжних та вітчизняних видань мають монографічний характер, розраховані на працівників вищого ешелону державного управління або віддзеркалюють особливості державного управління в країнах (стосовно перекладних видань), які вони представляють.

Запропонований читачеві навчальний посібник «Державне управління» зорієнтований на освітньо-професійну програму підготовки магістрів за спеціальністю «Державна служба» , узагальнену структуру діяльності державних службовців, нормативно-правові акти, що визначають рамкові умови підготовки та професійну діяльність державних службовців.

При формуванні структури та змісту навчального посібника враховувались:

• місце дисципліни «Державне управління» у структурі освітньо-професійної програми підготовки магістрів за спеціальністю «Державна служба», зокрема: наявність певних вихідних даних для її освоєння (знань про основні функції,

Передмова                                                                                               19

політику держави у громадянському суспільстві, нормативно-законодавчу базу, які формуються через вивчення політології, права, економіки); методичне навантаження, яке має забезпечити ця дисципліна завдяки вивченню дисциплін ♦Державна служба», «Організація діяльності державних службовців» та ін., що формують професійний рівень працівників державної служби;

•  професійно-кваліфікаційні характеристики посад державних службовців та узагальнені функції державних службовців, підготовку до реалізації яких необхідно забезпечити у процесі навчання, тобто потребу формування чітко струк-турованої системи вмінь і знань у результаті вивчення дисципліни;

•  основні напрями реформування системи державного управління.

У навчальному посібнику зроблено спробу пов'язати систему теоретичної підготовки з набуттям певних практичних навичок з державного управління. У зв'язку з цим обрано структуру посібника, яка включає: стислий виклад основних положень з державного управління, сформованих у трьох основних розділах — «Основи теорії державного управління», «Система органів державної влади України», «Основи внутрішньої організації та менеджменту органів державної влади»; запитання та завдання для самоконтролю; набір управлінських ситуацій; практикум з менеджменту органу державної влади.

Для полегшення сприйняття навчального матеріалу, розвитку загального уявлення слухачів про об'єкт вивчення в окремих випадках застосовується попередній підхід для роз'яснення процесів та явищ у державному управлінні, використовується ілюстративне підкріплення основних положень. У навчальному посібнику використано багато нових термінів, вміщено короткий термінологічний словник.

У фундамент навчального посібника покладено основні управлінські положення теорії державного управління, викладені в книгах В.Б. Авер'янова, Г.В. Атаманчука, Б. Гурне, Н.Р. Нижник, Г. Райта, О.Ю. Оболенського, М.Х. Мескона, М. Альберта, Ф. Хедоури та інших авторів, а також результати власних досліджень та висновків авторів.

20                                                                                               Передмова

На думку авторів, матеріал, викладений у книзі, надасть державним службовцям не тільки знання, а й уміння їх застосовувати, а також конкретні важелі управлінського впливу та ефективні технології управлінської діяльності.

Передмова та короткий термінологічний словник написані спільно доктором економічних наук, професором А.Ф. Мельник та доктором економічних наук, професором О.Ю. Обо-ленським; частини 1, 2 разом з формами самоконтролю до цих розділів спільно А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенським, кандидатом економічних наук А.Ю. Васіною; частина 3 з відповідним практикумом спільно А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенським та кандидатом економічних наук, доцентом Л.Ю. Гордієнко. Технічне оформлення рукопису виконав P.P. Августин.

З огляду на зміну зовнішнього середовища державного управлінського впливу, проведення адміністративної реформи, деякі положення, викладені в навчальному посібнику зазнають змін. У зв'язку з цим автори залишають за собою право на перевидання книги з необхідними корективами.

21