§ 1. Отношения, регулируемые водным правом

Вода является основой жизни. Не случайно обнаружение на той или иной планете запасов воды позволяет ученым делать предположения о возможности существования на ней живых существ. Вода не только является составной частью любого живого организма, но и необходима для поддержания их жизнедеятельности. Человек в этом отношении не исключение, однако он использует воду не только для своих собственных нужд (как живой организм), но и для обеспечения многочисленных технологических процессов.

Потребление воды на технические нужды растет по мере развития цивилизации. Международное сообщество уделяет большое внимание рациональному использованию водных ресурсов. В 1992 г. Генеральная Ассамблея ООН провозгласила 22 марта ежегодно отмечаемым Международным днем водных ресурсов. Водные ресурсы ограничены. Большая часть населения Земли зависит от пресноводных водоемов и живет недалеко от них. Пресноводные системы имеют насущное значение для жизни многих людей, являясь источником воды, пищи и занятости. Более 40 процентов видов рыб и около 12 процентов видов животных обитают в пресноводной среде. Масштабы и границы воздействия человека на пресноводные системы заметно расширились в последнее время. За минувшее столетие в Азии в большей степени, чем в других частях земного шара, увеличилось использование воды из рек, озер, водохранилищ, подземных водоносных слоев, а также других источников. С 1950 по 1995 гг. оно возросло почти в три раза. Во всем мире примерно 1 миллиард человек все еще лишены постоянного обеспечения пригодной к употреблению водой.

Проблема рационального использования водных ресурсов, в особенности пресной воды, может приобрести особую остроту в связи с тем, что климатологи практически всех школ сходятся во мнении, что в ближайшее время влажная фаза климата в Евразии сменится на сухую, причем векового масштаба, которая будет даже суше, чем предыдущая вековая засуха 30-х гг. По разным оценкам начало этой стадии придется на 1999-2006 гг. Засуха острее скажется в районах с недостаточным увлажнением, высоким загрязнением водоемов и водоемкими типами производства.

По данным государственного водного кадастра, суммарный забор пресной воды из природных водных объектов составляет около 90 км3 в год, из которых для хозяйственных нужд используется 70 км3 воды (из поверхностных источников – 55 км3, подземных – 10 км3, морской воды – 5 км3). Потери воды при транспортировке от водных объектов до потребителей составляют до 8 км3.

Основой водных ресурсов России являются реки, годовой сток которых приближается 4 300 км3. Около 90 процентов речного стока приходится на бассейны Северного Ледовитого и Тихого океанов, менее 8 процентов – на бассейны Каспийского и Азовского морей, где проживает свыше 80 процентов населения России и сосредоточен ее основной промышленный и сельскохозяйственный потенциал.

Прогнозные оценки ресурсов подземных вод России составляют более 300 км3/год. Однако на территории страны они распределены неравномерно. Основная их часть – около 230 км3/год сосредоточена в четырех экономических районах: Западно-Сибирском, Дальневосточном, Восточно-Сибирском и Северном (95, 60, 40, 35 км3/год соответственно). Для хозяйственно-питьевого, производственно-технического водоснабжения и орошения земель учтено около 3700 разведанных месторождений подземных вод. Эксплуатационные запасы разведанных месторождений составляют около 30 км3/год, из них для промышленного освоения – около 20 км3.

Морские воды Российской Федерации сосредоточены в 13 морях, общая площадь морской акватории которых, подпадающей под юрисдикцию России, составляет 7 млн. км2 (Балтийское, Черное, Азовское, Каспийское, Охотское, Карское, Лаптевых, Баренцево, Восточно-Сибирское, Белое, Берингово, Японское, Чукотское моря).

Термин “вода” многозначен. Прежде всего, это химическое соединение, определяемое формулой H2O. Можно говорить о питьевой воде, технической, артезианской, сточной воде и т.п. Реже упоминается “тяжелая вода”. О “воде” чаще говорят химики, другие технические специалисты, или же она упоминается в бытовом значении этого слова. Если же речь заходит о правовом регулировании отношений, связанных с использованием воды, ее извлечением из природных объектов, обычно употребляется термин “воды”.

Водный кодекс Российской Федерации под водами понимает всю воду, находящуюся в водных объектах. Водные объекты, в свою очередь, – это сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима.

Водный кодекс РФ, как подчеркивается в его Преамбуле, регулирует отношения по поводу вод, а в ст.5 устанавливается, что водное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов (водные отношения). Эти нормативные положения влекут за собой два важных как в теоретическом, так и в практическом отношении, вывода.

Во-первых, нормы Водного кодекса РФ опосредуют отношения, связанные именно с водами, но не с любой водой. Из сферы его правового опосредования исключаются отношения, возникающие в связи с использованием воды, находящейся вне водных объектов. Это подчеркивается в ст.5 Водного кодекса РФ, устанавливающей, что отношения по поводу воды, находящейся в окружающей среде и не сосредоточенной в водных объектах, не относятся к предмету регулирования водного законодательства РФ.

Во-вторых, Водный кодекс РФ включает в себя нормы не только водного законодательства (по использованию вод), но и экологического законодательства (по их охране). Действительно, ВК РФ в ст.3 устанавливает, что водное законодательство регулирует отношения в области не только использования, но и охраны водных объектов; их защиты от загрязнения, засорения и истощения; предотвращения или ликвидации вредного воздействия вод, сохранения биологического разнообразия водных экосистем. Такое нормативное установление порождает ряд вопросов. Если нормы водного законодательства регулируют, в том числе, и отношения по охране вод (а нормы горного, лесного законодательства и законодательства о животном мире – отношения по охране, соответственно, недр, лесных ресурсов и объектов животного мира), то оказывается, что экологическое право, в большей мере, основано на совокупности норм, содержащихся в горном, водном, лесном законодательстве. Между тем, каждой отрасли права (содержание) должна соответствовать своя отрасль законодательства (форма). С другой стороны, законодатель во многих нормативных актах говорит о самостоятельности горного, водного, лесного, других отраслей законодательства, не отождествляя их с экологическим законодательством. Видимо, правильнее было бы говорить о самостоятельности перечисленных правовых институтов в рамках природоресурсного права и о наличии (действительно, объективно обусловленном) в соответствующих нормативных актах норм экологического законодательства, составляющих, в совокупности, экологическое право

Водное право, являясь одним из институтов Особенной части природоресурсного права, регулирует отношения по использованию вод, связанному с их извлечением из окружающей природной среды. Следует подчеркнуть, что водное право регулирует отношения, связанные с использованием вод, находящихся только в водных объектах. Вода, добытая из водного объекта, уже не является водным ресурсом, становится имуществом. Поэтому любые отношения по использованию воды, извлеченной из водных объектов, регулируются гражданским, санитарным и иным законодательством РФ. В совместном ведении гражданского, земельного и водного законодательства находятся отношения по использованию обособленных водных объектов. Причем водное законодательство применяется к ним лишь в той мере, в какой эти отношения не урегулированы гражданским и земельным законодательством. Установление приоритета гражданского, а затем и земельного права в рассматриваемом случае исключает споры, могущие возникнуть в случае коллизии норм указанных отраслей. Аналогично водное законодательство разрешает и вопрос о регулировании имущественных отношений, возникающих при пользовании водами. Они регулируются гражданским законодательством, однако с учетом требований Водного кодекса РФ.

В юридической литературе поднимался вопрос о том, регулирует ли водное право отношения, связанные с использованием вод, находящихся, например, в водохранилищах, водных каналах и иных сооружениях, созданных человеком. Действующее водное законодательство позволяет дать достаточно аргументированный ответ на такие вопросы. Водный кодекс РФ регулирует отношения по поводу использования вод, находящихся на поверхности суши и в формах ее рельефа. Действительно, искусственное водохранилище (искусственное море) создается при активном воздействии человека на природные объекты. Однако при этом запасы воды сосредоточены именно на поверхности суши и в формах ее рельефа, поскольку плотина водохранилища лишь поднимает уровень реки и ее воды заполняют объемы естественного рельефа. То же справедливо и для искусственных каналов, но за одним исключением, – если вода продолжает течь по естественному природному рельефу, не заключена в трубы, лотки и т.п. В последнем случае отношения по поводу использования таких вод водным законодательством регулироваться не должны.

Неоднозначно Водный кодекс РФ разрешает вопрос о правовом регулировании использования подземных вод. С одной стороны, сопоставление ст.ст.1 и 3 ВК РФ дает основание полагать, что указанные отношения регулируются водным законодательством. С другой, согласно ст.5 Водного кодекса РФ отношения, возникающие в области геологического изучения, разведки и охраны подземных вод, регулируются законодательством РФ о недрах и водным законодательством РФ. Приведенная норма, хотя и ставит на первое место горное законодательство (законодательство о недрах), не указывает при этом на добычу подземных вод, относя такие отношения, вероятно, исключительно к предмету водного права. В известном противоречии с приведенными нормами находится Преамбула ФЗ РФ “О недрах”, гласящая, что указанный закон регулирует отношения, в частности, и по использованию подземных вод. Статья 7 ВК РФ под подземным водным объектом понимает не только соответствующие подземные воды, но также и вмещающие их горные породы. А это, по существу, не что иное, как горный отвод – геометризованный участок недр. Подземные воды находятся в недрах, поэтому их использование невозможно без учета норм горного права. Имея лишь разрешение (лицензию) на добычу подземных вод, водопользователь не вправе осуществлять такой вид деятельности, поскольку при этом используются ресурсы недр и, следовательно, необходим отвод участка недр (горный отвод) в соответствии с горным законодательством. Следовательно, порядок геологического изучения и добычи подземных вод (питьевых, минеральных и других) регулируется горным законодательством с учетом требований водного законодательства.

Л.А. Заславская, анализируя отдельные аспекты соотношения горного и водного законодательства, отмечает давние споры (и различные подходы законодателя) в вопросе о том, каким законодательством регулируются отношения по использованию подземных вод и указывает на необходимость разграничения горного и водного законодательства в области регулирования подземного водопользования. Неразрывная связь подземных вод и вмещающих их недр очевидна. Объявление рассматриваемых отношений предметом правового регулирования только горного или только водного законодательства эту связь не изменит. Не отменит это и необходимости применения норм двух указанных институтов природоресурсного права. Поэтому можно предположить, что совокупность норм горного и водного права, регулирующих отношения по геологическому изучению, разведке и добыче подземных вод образуют комплексный правовой подинститут.

Отношения по использованию недр, лесов, объектов животного и растительного мира регулируются соответствующими институтами природоресурсного права. При этом в ряде случаев возникает потребность использования водных объектов. Следовательно, возникает необходимость использования в таких случаях норм водного права. Однако водное право регулирует отношения по использованию иных природных ресурсов лишь в той мере, в какой это обеспечивает рациональное и безопасное использование водных объектов. Взаимная связь различных природных ресурсов приводит к тому, что зачастую извлечение одного природного ресурса оказывает влияние на другие. Это влечет регулирование такого рода отношений нормами двух, трех или даже всех институтов природоресурсного права.

Определение водного объекта, данное в ст.1 Водного кодекса РФ, сложно в полной мере применить к внутренним морским водам и территориальному морю Российской Федерации. Однако ст.8 ВК РФ относит их к водным объектам, следовательно, водное законодательство распространяет свое действие на использование вод территориального моря, внутренних морских вод РФ. Поэтому их правовой режим должен определяться с учетом федерального закона “О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации”. На воды, расположенные в пределах континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, как отмечалось ранее, суверенитет государства не распространяется, следовательно, отношения по использованию этих вод водным законодательством не регулируются. К ним применяются нормы российского законодательства о континентальном шельфе и исключительной экономической зоне Российской Федерации. Правовой режим вод открытого моря устанавливается нормами международного права.