§ 8. Правовое регулирование использования природных лечебных ресурсов

Природные лечебные ресурсы включают в себя минеральные воды, лечебные грязи, рапу лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. Включение в перечень природных ресурсов таких природных явлений как климат и природные условия представляется не очень удачным . Приведенное нормативное определение природных лечебных ресурсов противоречит ст.4 ФЗ РФ “О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах”, устанавливающей, в частности, что Правительство РФ устанавливает нормы и правила пользования природными лечебными ресурсами, осуществляет экспертизу разведанных запасов природных лечебных ресурсов. Говорить о нормативном правовом регулировании правил пользования благоприятным (лечебным) климатом, иными природными условиями можно достаточно условно. Право пользования чистым воздухом, морской водой (для купания) и т.п. является естественным правом человека и государством не регулируется. Это то право использования ресурсов окружающей среды, которое В.В. Петров называл правом общего природопользования.

Среди природных ресурсов можно выделить две группы ресурсов, используемых для лечения, профилактики заболеваний и отдыха: 1) минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, и 2) природные объекты и условия. Отношения по использованию (добыче) первой группы природных лечебных ресурсов входят в предмет природоресурсного права. Отношения же по использованию природных объектов для лечения, профилактики заболеваний и организации отдыха регулируются нормами как экологического, так и горного права. Среди таких объектов Закон называет, в первую очередь, лечебно-оздоровительные местности и курорты. Включение отношения по поводу их использования в предмет правового регулирования экологического права не вызывает сомнений. Отношения по поводу использования лечебно-оздоровительных местностей, т.е. территорий, обладающих природными лечебными ресурсами и пригодных для организации лечения и профилактики заболеваний, регулируются природоресурсным правом в том случае, если при этом осуществляется добыча подземных питьевых и минеральных лечебных, столовых и лечебно-столовых вод и иных полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных.

Отношения по использованию (добыче) минеральных вод, лечебных грязей, рапы лиманов и озер, других извлекаемых лечебных природных ресурсов должны регулироваться горным правом. В пользу этого можно привести следующие доводы. ФЗ РФ “О недрах” устанавливает, что этим законом регулируются отношения, возникающие, в частности, в связи с использованием подземных вод, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов. Водный кодекс РФ в ст.136 прямо указывает на то, что водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы, используются, прежде всего, для целей здравоохранения в порядке, установленном законодательством РФ о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. В ряде случаев добыча природных лечебных ресурсов может осуществляться со дна поверхностных водоемов (лечебные грязи и т.п.). При этом не только извлекаются сами природные лечебные ресурсы, но и используется водоем. Поэтому, как указывает ст.145 Водного кодекса РФ, в таких случаях недропользователь должен руководствоваться нормами как горного, так и водного законодательства.

О необходимости регулирования отношений по использованию природных лечебных ресурсов нормами горного права говорят и подзаконные нормативные акты. Инструкция Госкомитета РФ по геологии и использованию недр от 14 апреля 1994г. по применению “Положения о порядке лицензирования пользования недрами” к участкам недр, предоставляемых для добычи подземных вод, других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, формулирует особенности применения названного Положения при предоставлении в пользование участков недр для добычи подземных вод, а также полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных (лечебные грязи: иловые сульфидные, сапропелевые, торфяные и сопочные, а также бишофит, нафталан, озокерит, глины, соли и др.).

Природные лечебные ресурсы могут находиться в федеральной собственности или в собственности субъектов Федерации. Вопросы пользования, владения и распоряжения природными лечебными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Полномочия в области государственного регулирования отношений по использованию природных лечебных ресурсов между Правительством РФ, субъектами Федерации и органами местного самоуправления распределяются следующим образом.

К полномочиям Правительства РФ относится:

определение основных направлений государственной политики в сфере санаторно-курортного лечения и отдыха;

установление норм и правил пользования природными лечебными ресурсами;

осуществление государственной экспертизы разведанных запасов природных лечебных ресурсов, имеющих федеральное значение.

Полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ:

установление границ и режима округов горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей, имеющих региональное значение;

определение формы и размеров платы за пользование территориями курортов регионального и местного значения в пределах норм, установленных законодательством РФ и законодательством субъектов РФ;

регулирование в области использования лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов, за исключением переданных в ведение РФ.

К полномочиям органов местного самоуправления относится:

представление в орган исполнительной власти субъекта РФ предложения о признании территории лечебно-оздоровительной местностью;

участие в реализации государственных программ освоения земель оздоровительного и рекреационного значения;

контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и их земель в пределах своей компетенции.

Пользователями природных лечебных ресурсов могут являться юридические и физические лица, осуществляющие их добычу на условиях лицензии для лечения и профилактики заболеваний, а также в целях отдыха.

Решение о предоставлении лицензии на добычу природных лечебных ресурсов принимается совместно органом исполнительной власти субъекта Федерации и Министерством природных ресурсов Российской Федерации или его территориальным органом.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет лицензирование объектов, эксплуатация которых оказывает или может оказать влияние на гидрогеологические и экологические условия двух или более субъектов Федерации; месторождений минеральных лечебных вод, а также полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных и являющихся сырьевой базой курортов общероссийского значения; а также объектов, пользование которыми осуществляется или планируется осуществлять предприятиями с иностранными инвестициями или иностранными юридическими лицами.

Территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ проводят лицензирование пользования всеми иными объектами, находящимися на соответствующих территориях.

Выдача совмещенной лицензии, включающей разрешение на пользование недрами для проведения поисково-оценочных работ, разведки и добычи минеральных лечебных вод, а также полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, не допускается.

Пользование недрами для добычи природных лечебных ресурсов производится в два этапа. Лицензия на право добычи полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, на неэксплуатируемых участках может быть выдана только на те из них, на которых были проведены поисковые и поисково-разведочные работы. На первом этапе владелец лицензии осуществляет разведку недр и ведет подготовку проекта их разработки, после чего проводится экспертиза запасов с их утверждением уполномоченным государственным органом и последующей постановкой на государственный учет, составление и согласование проекта. Проект разработки недр в целях добычи лечебных природных ресурсов должен включать раздел с оценкой воздействия эксплуатации запасов на окружающую среду, и согласовываться с органами Министерства природных ресурсов РФ, Госгортехнадзора России и органами санитарно-эпидемиологического надзора и территориальными органами Минприроды России. На втором этапе после проведения экспертиз и необходимых согласований владелец лицензии вправе приступить к разработке месторождений.

При выдаче лицензии на право пользования недрами для добычи подземных вод и их извлечения при других видах хозяйственной деятельности, а также для добычи полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, требуются следующие согласования:

1) С Министерством природных ресурсов РФ:

по вопросам возможности добычи и использования подземных вод питьевого качества для целей, не связанных с питьевым водоснабжением населения;

по величине изменения поверхностного стока при планируемом отборе подземных вод;

по вопросам возможного воздействия разработки недр на окружающую среду;

по границам горных отводов для минеральных лечебных вод и полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных.

2) С органами Министерства здравоохранения Российской Федерации по вопросам:

использования минеральных лечебных вод, полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, а также использования термальных минеральных лечебных вод для теплоснабжения;

пригодности питьевых, минеральных лечебных вод, полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, а также теплоэнергетических вод при их использовании для горячего водоснабжения;

по возможности организации округа санитарной охраны и границам горного отвода для перечисленных типов вод.

3) С органами Федерального горного и промышленного надзора       России – по условиям лицензии в части вопросов безопасности и охраны недр при разработке месторождений минеральных лечебных вод и других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, теплоэнергетических и промышленных вод, а также проектов (технологических схем) разработки указанных месторождений и границ горных отводов.

При проведении конкурсов на получение права пользования месторождениями минеральных лечебных вод и других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, условия конкурса (аукциона) должны согласовываться с органами здравоохранения.

Лицензия на добычу природных лечебных ресурсов, помимо общих сведений, требуемых для иных лицензий, выдаваемых недропользователям, должна включать:

максимальную величину и режим отбора полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных. Для минеральных вод величина и режим отбора устанавливаются технологической схемой разработки месторождения, а для лечебных грязей и других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, – коэффициентом извлечения залежи;

пороговые и предельные требования к качеству подземных вод или других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных (кондиции);

допустимое и максимальное значения понижения уровня подземных вод при эксплуатации;

состав и сроки мероприятий, проводимых для компенсации негативного воздействия водоотбора на условия водопользования;

допустимое уменьшение поверхностного стока и снижение уровня первого от поверхности водоносного горизонта;

границы округа санитарной охраны, состав и сроки проведения мероприятий по оздоровлению санитарной обстановки в пределах горного отвода;

условия проведения мониторинга подземных вод.

Право пользования природными лечебными ресурсами может быть прекращено, приостановлено или ограничено в случае нарушения недропользователем требований горного законодательства и условий лицензии. Прекращение, приостановление и ограничение права пользования природными лечебными ресурсами не освобождает виновных лиц от ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Восстановление приостановленного или ограниченного права ресурсопользования осуществляется только после ликвидации допущенных нарушений.