§2. Формы государственного управления и их классификация

Задачи и функции государственного управления реализуются в конкретных действиях органов и должностных лиц, осуществляющих управление. Эти действия находят внешнее выражение в определенных формах управленческой деятельности. Следовательно, форма есть объективированное выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление. Так как посредством форм практически реализуются задачи и функции управления, то от использования тех или иных форм в значительной мере зависит успех управленческой деятельности. Формы призваны обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.

Многообразие задач и функций государственного управления

обусловливает существование различных форм управленческой дея

тельности, которые предусматриваются законами и иными правовы

ми актами. Обычно они закрепляются в специальных (общих и

индивидуальных) положениях, уставах и других актах, регламенти

рующих деятельность органов государственного управления. При

этом для решения управленческих функций органы и должностные

лица должны использовать только те формы, которые установлены

правовыми нормами. Несоблюдение обязательной формы влечет

недействительность или оспоримость действий органа или должно

стного лица.         MI*

160

>>>161>>>

Вместе с тем творческий характер управленческой деятельности немыслим без предоставления субъекту управления самостоятельности в выборе тех или иных установленных законодательством форм. Выбор соответствующих форм должен производиться с учетом конкретной управленческой ситуации, требований эффективности и целесообразности.

Вид конкретной формы исполнительной, управленческой деятельности определяется характером действий исполнительных органов по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия, в других — нет. В соответствии с этим формы деятельности органов государственного управления принято подразделять на правовые и неправовые.

Характерная черта правовой формы управления заключается в том, что здесь наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц.

Правовая форма управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления, повседневное непосредственное руководство деятельностью предприятий, учреждений, организаций и других объединений в сферах и отраслях жизнедеятельности на основе и во исполнение законов.

Классификация правовых форм управленческой деятельности. Правовые формы государственного управления классифицируются по содержанию, целенаправленности, способу выражения.

По содержанию правовая форма государственного управления подразделяется на правотворческую (правоустановительную) и правоприменителъную.

Правотворческая управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, т.е. в издании нормативных актов управления. Право-творчество представляет собой сложную систему действий:

— решение органа о необходимости разработки проекта нормативного акта управления;

— подготовка текста проекта, его предварительное обсуждение, доработка, согласование, предварительное одобрение соответствующим органом, внесение проекта в правотворческий орган;

— обсуждение проекта в правотворческом органе;

— принятие или утверждение проекта;        '<№'*<

161

>>>162>>>

— опубликование принятого нормативного акта управления.

Перечисленный комплекс правотворческих действий в полном объеме, как правило, характерен для правотворческой деятельности коллегиальных органов. Что касается правотворческой деятельности единоначальных органов, то здесь «технология» создания нормативных актов менее сложна. Например, руководитель министерства, ведомства или другого единоначального органа исполнительной власти после подготовки проекта может, минуя обсуждение и другие правотворческие действия, сразу утвердить проект.

Нормы закона не в состоянии полностью охватить своим регулированием все общественные отношения в сфере управления ввиду их многообразия и динамичности. Целям детальной и наиболее полной юридической регламентации управленческих отношений призвана служить правотворческая деятельность субъектов государственного управления. Be соотношение с другими формами правотворчества (законодательной деятельностью представительных органов) характеризуется подчиненностью, ибо правотворческая деятельность органов исполнительной власти производится на основе и во исполнение законов, указов и других актов органов представительной власти и Президента Российской Федерации. Так, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти России издаются на основе законов и других актов Парламента Российской Федерации, указов Президента России. Нормативные акты исполнительных органов субъектов федерации, кроме того, издаются на основе и во исполнение актов представительных (законодательных) органов субъектов федерации и актов федеральных органов исполнительной власти по вопросам, относящимся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Результатом исполнительной, управленческой нормотворче-ской деятельности являются нормы права подзаконного характера, регулирующие отношения в сфере управления.

Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц, осуществляющих управление, заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права в целях принятия индивидуального акта, т.е. разрешения на основе норм права конкретных управленческих дел (вопросов).

Правоприменительная деятельность включает:     ««,кг

162

>>>163>>>

— установление фактических обстоятельств дела;

— выбор, отыскание соответствующей нормы права, кото->ую надлежит применить к данной ситуации (проверка подлинно-ти юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве);

— уяснение смысла и содержания нормы, т.е. ее толкование;

— принятие по делу решения, индивидуального акта;

— исполнение акта применения нормы права.

По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами государственного управления и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов организационного, оборонного, социально-культурного, внутреннего и внешнеполитического характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере управления.

Правоохранительная форма правоприменения направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность. Посредством этой формы деятельности:

— разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления;

— осуществляется защита субъективных прав граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, государственных и негосударственных служащих в сфере управления;

— применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности.

По целенаправленности (целям использования) правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние. Правовые формы внутриуправленческой деятельности используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности органами. Правовые формы внешней деятельности используются в целях обеспечения выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности.

163

>>>164>>>

Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правойрименительными. |        По способу выражения правовые формы государственного J управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные. Выбор и использование того или иного способа !выражения правовых форм управленческой деятельности предопределяется ее юридическими свойствами.

Единственно приемлемым способом выражения правотворче-гской деятельности следует признать словесный — письменный ? способ. Результатом правотворчества субъектов государственного управления является нормативный юридический акт,  который 'представляет собой официальный акт-документ. Только в своем • «документально-содержательном» ракурсе нормативный акт mo-"• жег рассматриваться в виде формы права, носителя юридических норм. Правоприменительная деятельность выражается письменным, устным и конклюдентным способами.

Наиболее распространенный способ выражения результата управленческой правоприменительной деятельности — индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, его стабильности, точности, определенности и т.п.

Широко используется и устный способ (устные приказы, указания, распоряжения, команды). Этот способ часто применяется при решении вопросов оперативного характера.

Правоприменение может осуществляться при помощи определенных жестов, сигналов, движений, знаков и других конклю-дентных действий, явно выражающих решение субъекта применения права.

Классификация неправовых форм управленческой деятельности. К неправовым формам относятся формы выражения организационных и материально-технических действий по управлению. Неправовые формы, как и правовые, связаны с компетенцией Субъектов управления.

I Организационные управленческие действия выражаются в

изучении, обобщении и распространении положительного опы

та, в обучении исполнителей, в их инструктировании, оказании

практической помощи исполнителям на местах, разработке на

учно обоснованных рекомендаций и мероприятий по внедрению

достижений науки и техники и др. ;,,^:tti      дсКи)

164

>>>165>>>

Организационные мероприятия не связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекращением конкретных административно-правовых отношений. Они осуществляются в процессе текущей управленческой деятельности.

Материально-технические действия имеют вспомогательное значение, однако с их помощью материально обеспечивается осуществление всех форм государственного управления.

К материально-техническим действиям, например, относятся: составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение материалов и документов и др. Материально-технические действия призваны обеспечить четкую и эффективную работу субъектов управления. Оки облегчают процесс управления, повышают производительность и культуру управленческого труда. По мере усложнения процессов управления значение и объем материально-технических действий постоянно увеличиваются. Эта форма управленческой деятельности наиболее нуждается, в оснащении оргтехникой, в механизации и автоматизации.