§ 3. Гарантии прав граждан в сфере реализации исполнительной власти

Под гарантиями юридических прав, обязанностей и законных интересов граждан понимаются условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную охрану (защиту).

В развернутом варианте механизм таких гарантий слагается из следующих юридически значимых действий, совершаемых полномочными государственными органами:

а) выполнение юридической обязанности по обеспечению реализации конституционных прав и свобод граждан;

б) создание необходимых условий для их реализации;

в) постоянное наблюдение и контроль за их реализацией;

г) охрана прав и свобод граждан;

д) применение санкций в случае их нарушения.

При этом необходимо учитывать, что гарантии, о которых идет речь, носят государственный характер. Это означает, что на все государственные органы Конституцией РФ и российским законодательством возлагаются обязанности, связанные с реализацией прав и свобод граждан. Выполнение таких обязанностей органами исполнительной власти составляет содержание административно-правовых гарантий. Они могут носить различный характер, что позволяет выделить два основных направления, по которым они проявляются в процессе государственно-управленческой деятельности.

1. Административно-правовые гарантии реализации прав и свобод граждан. В данном случае подразумеваются юридические обязанности исполнительных органов (должностных лиц) как по обеспечению реализации, так и по созданию условий реализации прав граждан. Эти гарантии находят свое выражение в закреплении в соответствующих правовых нормах данных обязанностей. Тем самым права и свободы граждан определяют деятельность исполнительной власти (ст. 18 Конституции РФ).

Так, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. с изменениями и дополнениями от 31 декабря 1997 г. действует на базе основных принципов, в числе которых принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Правительство обеспечивает реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения; принимает меры по реализации трудовых прав граждан и их прав на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; развивает систему бесплатного образования; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду; участвует в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности; осуществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан. Установлен особый порядок вступления в силу постановлений Правительства, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан (не ранее дня их официального опубликования).

Соответствующие обязанности подобного характера, но ограниченные сферой деятельности органов исполнительной власти, закрепляются в положениях о них, утверждаемых Президентом РФ или, как правило. Правительством РФ.

Одним из принципов государственной службы является приоритет прав и свобод гражданина, обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать их.

Министерство юстиции РФ осуществляет государственную регистрацию нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, которыми затрагиваются права, свободы и законные интересы граждан.

Важное значение имеют специальные административно-процессуальные гарантии прав граждан, устанавливаемые законодательством о производстве по делам об административных правонарушениях, по заявлениям и жалобам граждан и т.п. Они включают, в частности, закрепление обстоятельств, смягчающих административную ответственность, ограничения при применении наиболее строгих административных взысканий, предоставление гражданам, привлекаемым к административной ответственности, широкого комплекса прав процессуального характера, устанавливаемых КоАП, и др.

Кроме того, предусмотрены административные процедуры, в рамках которых происходит реализация прав граждан. Так, подобные процедуры действуют при приеме граждан на работу, при рассмотрении их заявлений и жалоб, при осуществлении лицензирования различного рода деятельности, осуществляемой ими, и т.п.

С учетом особенностей административно-правовых отношений механизм рассматриваемых административно-правовых гарантий есть совокупность следующих юридически значимых действий:

а) обращение гражданина к исполнительному органу (должностному лицу) по поводу реализации закрепленных за ним прав;

б) рассмотрение компетентным органом (должностным лицом) обращения гражданина на предмет установления его правомерности и обоснованности;

в) вынесение ими решения по предмету обращения;

г) исполнение принятого решения.     

Главное при этом заключается в том, что исполнительный орган (должностное лицо) юридически обязан принять обращение гражданина и вынести по нему властное одностороннее решение, а также провести его в жизнь. Эту обязанность орган выполняет в силу требований закона либо подзаконного правового акта. С другой стороны, он обязан не только перед законом, но и перед гражданином как сторона возникшего административно-правового отношения. Это и есть проявление юридических гарантий прав граждан.

2. Административно-правовые гарантии охраны прав и свобод граждан.

Это осуществление исполнительными органами (должностными лицами) действий по наблюдению за реализацией прав и свобод граждан, по их непосредственной защите, наконец, по применению административно-правовых санкций в случае их нарушения.

Наблюдательная функция исполнительных органов (должностных лиц) находит свое практическое выражение в осуществлении ими контроля за тем, как осуществляется реализация прав граждан в подведомственных им (нижестоящих) органах, предприятиях и учреждениях, государственными служащими. Другой вариант такого рода функций выражается в осуществлении ими на основе специальных полномочий такого же характера наблюдения в отношении неподведомственных объектов и лиц. В данном случае имеются в виду полномочия надзорного характера.

Наблюдательными (контрольно-надзорными) полномочиями в сфере реализации прав и свобод граждан наделены в соответствующем объеме все органы исполнительной власти как общей, так и отраслевой и межотраслевой компетенции. Действуют также специальные надзорные органы, осуществляющие наблюдение за проведением в жизнь определенных общеобязательных правил, например санитарно-гигиенических, природоохранных, противопожарных и т.п. При этом они следят за тем, как обеспечивается реальность прав граждан в соответствующих областях общественных отношений.

Непосредственная защита прав граждан исполнительными органами (должностными лицами) предполагает практическое использование ими достаточно широкого арсенала юридически властных средств. К ним можно отнести:

а) приостановление действия правовых управленческих актов, нарушающих права и свободы граждан. Так, Президент РФ может приостанавливать действие правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации; Правительство РФ полномочно приостанавливать исполнение постановлений правительств республик, входящих в состав РФ. Естественно, что имеются в виду случаи, когда в приостанавливаемых актах содержатся те или иные нарушения или ограничения прав и свобод граждан;

б) приостановление работы предприятий и учреждений, если их состояние, например, угрожает здоровью и жизни граждан (например, органами государственного санитарно-эпидемиологического контроля, государственного надзора в области охраны труда и т.п.);

в) отмена неправомерных актов управления, нарушающих права граждан. Правительство РФ вправе отменять такого рода акты федеральных органов исполнительной власти, а Президент РФ – акты самого Правительства и т.п.

В этих полномочиях, в частности, отчетливо проявляется следующая конституционная позиция: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, не могут применяться (ч. 3 ст. 15). И хотя в данном случае имеется в виду обязательное условие их официального опубликования, есть основания для того, чтобы считать, что акты тем более не могут применяться, если ими нарушаются права, свободы и законные интересы граждан.

В осуществлении защиты прав граждан существенна роль не только чисто административно-правовых средств, но и полномочий, которыми наделены органы судебной власти и прокуратуры. В частности, правом отмены актов управления наделены суды общей юрисдикции, а также арбитражные суды. Конституционный суд РФ может признать такие акты неконституционными, что влечет за собой утрату ими юридической силы.

Органы прокуратуры опротестовывают правовые акты управления в случае нарушения ими прав граждан.

Таким образом, гарантируется государственная защита прав и свобод граждан.

Наконец, нельзя не отметить и то, что самим гражданам предоставляется юридическая возможность своими средствами защищать свои права в сфере государственно-управленческой деятельности. Конечно, гражданин не обладает полномочиями по отмене или приостановлению правовых актов, ущемляющих его права и законные интересы. Но путем обжалования такого рода актов он приводит в движение государственный механизм защиты его прав.

Применение административно-правовых санкций как средства защиты их прав и законных интересов находит свое выражение в том, что она является следствием использования исполнительными органами, равно как и другими полномочными государственными органами, их наблюдательных и защитительных гарантий. Конечно, ответственность в буквальном смысле не ограждает' то или иное субъективное право личности. Тем не менее ее юридическая значимость несомненна, ибо сама возможность ответственности за свои действия, нарушающие субъективные права граждан, имеет большое превентивное (предупредительное) значение. Сам факт ее наступления есть результат неправомерных действий. При этом, естественно, подразумевается юридическая ответственность прежде всего должностных лиц государственно-управленческого аппарата.

Предусмотрены в основном два вида такой ответственности названных лиц: дисциплинарная и административная. Конечно, за преступные деяния должностные лица несут и уголовную ответственность.

Дисциплинарная ответственность наступает при нарушении государственным служащим возложенных на него служебных обязанностей, в числе которых значится обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этой обязанности влечет за собой наложение на него органом или руководителем, имеющим право назначать служащего на должность, дисциплинарных взысканий.

Административная ответственность наступает для должностных лиц за совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и т.п. Конечно, имеются определенные ограничения этого вида юридической ответственности. Так, должностные лица отвечают за нарушение таких общеобязательных правил, действующих в сфере реализации исполнительной власти, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности. Их административная ответственность наступает в случаях, когда совершенными ими действиями либо бездействием нарушаются права и свободы граждан. КоАП предусматривает широкий круг составов таких нарушений, субъектами которых являются должностные лица. Например, это воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав (ст. 401); нарушение законодательства о труде и его охране (ст. 41); воспрепятствование проведению митинга, демонстрации (ст. 1661); незаконное изъятие паспортов (ст. 182); воспрепятствование осуществлению права граждан на свободу совести (ст. 193) и т.д. Административную ответственность должностные лица несут перед органами, наделенными полномочиями по осуществлению административного надзора. Постановление о возбуждении административного производства вправе выносить прокурор.

Названные виды юридической ответственности носят персональный характер (отвечает конкретное должностное лицо). Ответственность исполнительных органов не предусматривается.

Гражданин имеет право на возмещение государством ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительных органов (должностных лиц). Такое возмещение осуществляется в гражданско-процессуальном порядке.