23.3. Форма государственного устройства

Под формой государственного устройства понимают админи­стративно-территориальную организацию государственной влас­ти, характер взаимоотношений между государством и составля­ющими его частями, между отдельными частями государства, между центральными и местными органами. Форма государст­венного устройства тесно связана не только с публичной властью, но и с еще одним существенным свойством государства - терри­ториальной организацией населения. При всей кажущейся аб­страктности форма государственного устройства самым непосред­ственным образом касается, а то и напрямую определяет объем и качество прав и свобод граждан (подданных). Вовремя и правильно решенные вопросы государственного устройства в значительной мере обеспечивают стабильность государства, его плодотворное функционирование; напротив, неверно найденные формы устрой­ства государства, не отвечающие его характеру и задачам, могут стать одной из причин его распада. С точки зрения собственного устройства государства можно подразделить на унитарные (еди­ные государственные образования); федерации (союзы относитель­но самостоятельных в правовом отношении государственных об­разований: союзных республик, автономных республик, кантонов, штатов, земель и т.п.); конфедерации (государственно-правовые объединения, союзы суверенных государств).

Унитарное (единое, от лат. «unus» - «один») государство от­личается полным политическим единством, оно неделимо. Отдель­ные административно-территориальные единицы или области, от­личающиеся известным своеобразием, не имеют своего собствен­ного законодательства, своего особого судоустройства. Каждая из составных частей единого государства обладает одинаковыми пра­вами и представительством в органах государства. Достоинство унитарного государства в том, что оно простое, располагает всей полнотой верховной власти.

Федерация - соединенное, союзное (от лат. «foedus» - «союз») государство. Это сложное государство, представляющее собой союз ряда государств - членов федерации. При этой форме государственного устройства образуются общие для всей федера­ции высшие органы власти и органы управления, причем сохра­няются высшие органы власти и управления у каждого из госу­дарств - членов федерации. Последние могут иметь, кроме того, собственное законодательство, судебную, налоговую системы. Не­мало стран являются федерациями, сложившимися в силу различ­ных исторических условий и социально-политических причин.

Конфедерации представляют собой государственно-правовые объединения, союзы (от лат. «confoederatio» - «сообщество») суверенных государств. В отличие от федерации, конфедерации создаются для достижения определенных, ограниченных целей в пределах известного исторического периода. Суверенные госу­дарства, образовавшие конфедерацию, остаются субъектами меж­дународно-правового общения, имеющими собственное граждан­ство, системы органов власти, управления, правосудия. Они осу­ществляют власть самостоятельно, устанавливают собственную конституцию. Акты, принимаемые на уровне конфедерации, тре­буют своего одобрения высшими органами государственной влас­ти государств, входящих в конфедерацию. Члены конфедерации имеют самостоятельные источники дохода, часть которого может выделяться в бюджет конфедерации. Армия конфедерации состо­ит из воинских контингентов государств - членов конфедера­ции, направляемых по их решению в распоряжение общего ко­мандования. История знает самые замысловатые формы государ­ственного устройства, самый широкий диапазон принципов меж­государственного единения и союзов публичного права (личная и реальная уния, вассалитет и сюзеренитет, содружества наций и государств, отношения доминионов и метрополий, торговые союзы и военные блоки и т.п.). Особый случай представляют собой федерации, de facto остающиеся унитарными государства­ми. Нечто подобное можно было видеть на примере бывшего СССР, de jure федерации, но с большой долей унитаризма. В со­ответствии с принципом национальной государственности отдель­ные этносы рассматривались как «нации» и имели статус союзной (автономной) республики. «Национальностям», «народностям» и «этническим группам» соответствовали автономные области, на­циональные округа и районы. Обладание формальными (и в пос­леднее время расширившимися) правами не меняло того обсто­ятельства, что реальная политика продолжала осуществляться из центра. Подобная картина, далекая от классически ясных форм государственного устройства, остается актуальной и для Российской Федерации. Избрание руководства исполнительной власти в республиках сочетается с назначением глав админист­рации Президентом России. Порядок формирования, полномо­чия, процедуры деятельности государственных органов на местах определяются не самими субъектами Федерации, а актами Рос­сийской Федерации. Назначение высших должностных лиц на места и определение их полномочий из столицы скорее есть приз­нак унитарного, нежели федеративного, государства. Известная «многоэтажность» и неравноправие субъектов Федерации позволяют до известной степени говорить о фактическом унитаризме или в лучшем случае об «асимметричной» федерации с сильным креном в сторону национальных, этнических, культурных и дру­гих особенностей.

Один из важнейших вопросов при любой форме государствен­ного устройства - это распределение полномочий между центром и периферией, создание условий и механизмов, позволяющих ми­нимизировать межэтнические и межрегиональные конфликты, обеспечить социально-экономические и политико-правовые сти­мулы для отдельных регионов, которые закрепили бы их в составе государства и тем самым сохранили стабильность и целостность последнего. Какие из рассмотренных выше форм государственного устройства могут оказаться оптимальными? Казалось бы, унитар­ное, единое, централизованное государство наилучшим образом противостоит сепаратистским устремлениям, однако многолетние конфликты в Ольстере (Великобритания), с басками (Испания), с тамилами (Цейлон) и др. дают примеры совсем нередких исклю­чений из правила.

Высказываются мнения в пользу демократического, т.е. «смягченного», унитарного государственного устройства, где власть сосредоточена в основном в руках центрального правитель­ства, а регионам предоставлена некоторая автономия, пределы которой определяются договором между регионами и центром. Решение экономических проблем, которые вызывают недоволь­ство на местах и усиливают сепаратизм, требует скоординиро­ванных правительством централизованных усилий. Считается, что федеративное устройство с самыми широкими политически­ми, экономическими, социальными правами на местах приведет к распаду государства.

Сложность экономической ситуации усиливает хрупкость го­сударства, но великая депрессия 20-30-х гг., поразившая множе­ство федераций, не привела к утрате их целостности. С другой стороны, экономическое процветание также не может ослабить требования независимости и суверенитета (канадский Квебек), более того, очевидные экономические выгоды от пребывания в со­ставе единого государства совсем не гарантируют прочность госу­дарственных уз (страны Балтии). Экономика определяет государ­ственные формы лишь в самом конечном счете. Споры и конку­ренции между регионами и центральным правительством - по­всеместная вещь. На местах хотят обладать неограниченным кон­тролем в пределах собственной территории. Центральные прави­тельства всегда стремятся к увеличению своих полномочий, а ре­гиональные власти сопротивляются, одновременно добиваясь всеми способами преимуществ над другими регионами, что харак­терно и для США, и для Швейцарии, и для России.

Известными ресурсами эффективного управления и внутрен­ней стабильности располагает и демократическое федеративное го­сударственное устройство. Федерализм ведь нельзя сводить к про­стому географическому делению страны (особенно многонацио­нальной) на территориальные единицы с вертикальной подчинен­ностью и полной зависимостью от политики центра. Не все подда­ется централизации и нуждается в ней, да и государственная муд­рость и административный гений целой страны совсем не ограни­чены политической элитой, обосновавшейся в столице.

Следует помнить, что само понятие федерализма возникло с потребностью устройства государства в такой форме, которая, обеспечивая единство и согласованное функционирование круп­ного государства как целостной организации политической влас­ти, допускает существование и развитие в его пределах струк­турных единиц, выступающих, в свою очередь, как относительно самостоятельные государства или государственные образования. На этой концептуальной основе возникли и развиваются феде­ративные государства, хотя конкретно-исторические условия могут определить своеобразие той или иной формы федерации.

В одном случае модель будет достаточно простой, если цент­ральное правительство выступает арбитром, координирующим ре­гиональные правительства, разрешает противоречия между ними и осуществляет то, что лучше поддается централизации (напри­мер, внешнюю безопасность, эмиссию денег, свободу внутренней торговли, контроль за федеральными энергетическими програм­мами и т.п.). Иная конструкция складывается в государственном устройстве, при котором, не отрицая региональной или нацио­нальной автономии, следует усилить собственную власть, учиты­вая национальные и этнические особенности, требуется контро­лировать последствия возможных конфликтов.

Какие бы варианты ни рассматривались, ясно, что федератив­ное государственное устройство не будет достаточно стабильно, если отдельные субъекты в силу своего этнического состава име­ют различные взаимоотношения с центральным правительством. В такого рода «асимметричных» федерациях сохраняется почва для борьбы регионов за привилегии, права, признание своих уни­кальных обстоятельств, одновременно сохраняется угроза целост­ности федеративного государства.

Более того, «асимметрия» в правовом статусе субъектов не может не сопровождаться «асимметрией» прав граждан. Человек, живущий в области, где избиратели не имеют контроля за местной исполнительной властью, пользуется меньшими правами, чем граждане, скажем, национальных республик, где такой контроль существует. Указанная борьба, вызванная объективными обстоя­тельствами и сознательными действиями, чревата дестабилизиру­ющими последствиями, особенно при такой форме государствен­ного устройства, которая рассматривает центр в качестве единст­венного источника реформирования. Центральное правительство оказывается втянутым в распределение дифференцированных привилегий среди регионов, а регионы ищут способы воздействия и контроля над центральным правительством.

В федеративном государстве локальные конфликты, возник­шие в отдельных регионах, подрывают позиции центрального пра­вительства в принципе слабее, чем в унитарном государстве, где региональные столкновения вынуждены становиться объектом внимания центра. Федеративное устройство позволяет субъектам федерации искать решения на месте и лишь в случае неудачи при­влекать к решению вопроса федеральное правительство.

Чрезмерно централизованное государство обрекает себя на не­эффективность, несоразмерно децентрализованное устройство, как указывал еще Макиавелли, чревато распадом государства.

В проблеме формы государственного устройства отчетливо про­ступает сторона конституционная, структурная, идет ли речь об унитарном или федеративном государстве. Однако есть и сторона также конституционная, но «неформальная» (политические пар­тии, общественные движения), функциональная, связанная с по­литическим режимом.