§ 1. Организационно-правовая система управления

Управление экономическим развитием заключается в разработке и обосновании прежде всего приоритетных, наиболее перспективных и эффективных направлений развития экономики России, ее регионов, различных отраслей, комплексов и секторов экономики. В межгосударственных и федеральных целевых программах определяются макроэкономические количественные показатели, дающие ответ на главный в настоящее время вопрос: за счет чего Правительство обеспечит ежегодный экономический рост на 7 - 8%, чтобы удвоить внутренний валовой продукт на душу населения к 2010 г. и тем самым повысить жизненный уровень народа, сократить бедность. Для решения особо приоритетных задач разрабатываются отраслевые стратегии, включая федеральные целевые программы и комплекс мероприятий нормативного правового характера. Поскольку экономические возможности развития страны определяются бюджетной обеспеченностью, управление этим развитием включает в себя также активное участие уполномоченных на то федеральных органов исполнительной власти в разработке федерального бюджета, исходя из достижения конкретных параметров экономического роста.

Рыночная система хозяйствования, все более утверждающаяся в России, базируется на предпринимательстве с сохранением в руках государства регулирующих функций. Цель государства - создать условия для возникновения как можно большего числа самостоятельно хозяйствующих субъектов среднего и малого бизнеса для развития конкурентной среды на рынке товаров, услуг и работ.

В Федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства, утвержденной постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. <*>, отмечается, что достигнутый уровень развития малого предпринимательства недостаточен для быстрого создания рабочих мест, оживления спроса-предложения на местных товарных рынках, появления самостоятельных источников дохода за счет предпринимательской инициативы у значительной экономически активной части населения, снижения социальных нагрузок на расходы бюджетов всех уровней. Поэтому стоят задачи по преодолению административных барьеров на пути развития малого предпринимательства; созданию новых рабочих мест; привлечению малых предприятий для выполнения государственного заказа; разработке и внедрению прогрессивных финансовых технологий поддержки малого предпринимательства.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 8. Ст. 959.

Преимущества малого предпринимательства несомненны: во-первых, для большого числа людей это естественный путь вхождения в экономические отношения в качестве активных субъектов; во-вторых, гибкость и мобильность данного сектора экономики, способность быстро реагировать на изменяющуюся экономическую ситуацию. Не случайно в развитых странах этот сектор является основным работодателем; на малый и средний бизнес приходится основная доля налоговых отчислений и значительная часть внутреннего валового продукта.

В России ситуация иная: количество малых предприятий пока не идет ни в какое сравнение с экономически развитыми странами; более половины ВВП создается крупными промышленными холдингами, а малые и средние предприятия вынуждены бороться за свое существование. Подлинным бедствием для них являются налоги и административные барьеры, ибо платежи в различные бюджеты и обязательные фонды (пенсионный и т.д.) составляют около 80% заработанного. Совершенно очевидно, что налоговая политика нуждается в корректировке.

Одной из форм стимулирования предпринимательства является организация зон свободного предпринимательства (свободных экономических зон, технопарков, информационных технологий), так как в них существует льготное налогообложение. Вот почему около 60% всех мировых инвестиций направляется именно в такие зоны.

Для экономического развития России важное значение имеет совершенствование внешнеэкономической деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Основные положения на этот счет содержатся в Федеральных законах "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" от 8 декабря 2003 г. <*>, "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" от 14 апреля 1998 г. <**> и "О специальных защитных антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" от 8 декабря 2003 г. <***>. Цели государственного регулирования в этой сфере заключаются в обеспечении благоприятных условий для внешнеторговой деятельности, а также защите экономических и политических интересов России. Важнейшими принципами этого регулирования являются: равенство и недискриминация участников внешнеторговой деятельности; единство таможенной территории Российской Федерации; исключение неоправданного вмешательства государства или его органов во внешнеторговую деятельность и нанесения ущерба участникам внешнеторговой деятельности и экономике страны.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.

<**> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1798.

<***> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4851.

В настоящее время Россия придает особое значение созданию единого экономического пространства (ЕЭП) с Белоруссией, Казахстаном и Украиной. Под ЕЭП Россия и указанные государства понимают экономическое пространство, объединяющее таможенные территории государств, на котором функционируют механизмы регулирования экономик, основанные не единых принципах, обеспечивающие свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы, и проводится единая внешнеторговая и согласованная в той мере и в том объеме, в каких это необходимо для обеспечения равноправной конкуренции и поддержания макроэкономической деятельности, налоговая, денежно-кредитная и валютно-финансовая политика <*>.

--------------------------------

<*> РГ. 2003. 9 сент.

В целях расширения международных экономических связей Правительство проводит подготовительную работу по вступлению России во Всемирную торговую организацию и 19 августа 2004 г. издало Постановление "Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по вопросам Всемирной торговой организации и взаимодействия Российской Федерации с Организацией экономического сотрудничестве и развития" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3555.

Неотъемлемой частью внешнеторговой деятельности России является военно-техническое сотрудничество с иностранными государствами. Число иностранных государств, с которыми Россия осуществляет военно-техническое сотрудничество, составляет около 60. Правильное и оперативное решение вопросов, связанных с продвижением продукции военного назначения предприятий военно-промышленного комплекса России на мировом рынке оружия, отвечает ее политическим, военным и экономическим интересам. Вопросы организации управления в этой сфере деятельности урегулированы Федеральными законами "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" от 19 июля 1998 г. <*> и "Об экспортном контроле" от 18 июля 1999 г. <**>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3610.

<**> СЗ РФ. 1999. N 30. Ст. 3774.

В области управления развитием внутренней торговли основными задачами являются выработка политики и нормативное правовое регулирование потребительского рынка, закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд, а также совершенствование правил торговли и организации торгового обслуживания населения страны.

Важные задачи в области внешней и внутренней торговли призвана выполнять таможенная служба. Целями таможенной политики являются: обеспечение наиболее эффективного использования инструментов таможенного контроля и регулирования товарообмена на территории России, участие в реализации торгово-аналитических задач по защите российского рынка, стимулированию развития национальной экономики, содействие структурной перестройке, выполнение других задач экономической политики страны. Средствами осуществления этой политики являются порядок и условия перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, взимание таможенных платежей, таможенное оформление и таможенный контроль. Комплексная информатизация таможенных операций рассматривается в качестве основы упрощения таможенных процедур и создания таможни, ориентированной на нужды участников внешней торговли.

Важность управленческой деятельности в сфере таможенного дела характеризуется тем, что ею обеспечивается около трети доходов в бюджет страны. Эта деятельность регулируется Таможенным кодексом РФ, Законом РФ "О таможенном тарифе" от 21 мая 1993 г. (с изменениями и дополнениями) <*> и другими нормативными правовыми актами. Постановлением Правительства РФ от 30 ноября 2001 г. утвержден Таможенный тариф РФ - свод ставок ввозных таможенных пошлин, систематизированных в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности Российской Федерации. Регулирование уровня ввозных таможенных пошлин, предусмотренных этим Таможенным тарифом, осуществляется в целях повышения эффективности внешнеэкономической деятельности.

--------------------------------

<*> ВВС. 1993. N 23. Ст. 821.

В деятельности органов исполнительной власти много внимания уделяется развитию сферы имущественных отношений.

По вопросам управления государственным материальным резервом эти органы руководствуются Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. "О государственном материальном резерве" <*>. Законом установлены общие принципы формирования, размещения, хранения, использования, пополнения и освежения запасов государственного материального резерва. Он является особым федеральным запасом ценностей, предназначенным для обеспечения мобилизационных нужд Российской Федерации, обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; оказания государственной поддержки различным отраслям народного хозяйства, субъектам Федерации в целях стабилизации экономики при временных нарушениях обеспечения важнейшими видами сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, продовольствия в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке; оказания гуманитарной помощи; оказания регулирующего воздействия на рынок.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 3.

Материальные ценности госрезерва России хранятся в 150 комбинатах и 10 тысячах пунктов ответственного хранения. Разумеется, сколько и чего именно здесь хранится, не разглашается (секретности запасов придерживаются практически все страны, имеющие резервы) <*>.

--------------------------------

<*> РГ. 2004. 25 сент.

Особенностью управления системой государственного материального резерва является то, что оно относится исключительно к компетенции соответствующего федерального органа исполнительной власти. Органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а также общественные и иные организации не вправе вмешиваться в деятельность по формированию, хранению и обслуживанию запасов государственного резерва, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ. Формирование, хранение и обслуживание мобилизационного резерва осуществляется в порядке, определенном Правительством.

При решении вопросов, связанных с оказанием государственных услуг в сфере кадастров объектов недвижимости, органы исполнительной власти руководствуются: Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г. <1>; Правилами ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденными Постановлением Правительства от 18 февраля 1998 г. <2>, Федеральными законами "О землеустройстве" от 18 июня 2001 г. <3> и "О государственном земельном кадастре" от 2 января 2000 г. <4>; Градостроительным кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

<2> СЗ РФ. 1998. N 8. Ст. 963.

<3> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.

<4> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.

Федеральным законом "О землеустройстве" установлены правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель, их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов.

Федеральным законом "О государственном земельном кадастре" определено, что государственный земельный кадастр - это систематизированный свод документированных сведений, который создается и ведется в целях информационного обеспечения: государственного и муниципального управления земельными ресурсами; государственного контроля за использованием и охраной земель; государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; установления обоснованной платы за землю и иной, связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками, деятельностью.

Правила кадастрового деления территории Российской Федерации и Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам утверждены Постановлением Правительства от 6 сентября 2000 г. <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 37. Ст. 3726.

Особое внимание Правительство уделяет судьбе государственных унитарных предприятий и государственных учреждений.

На предприятиях в государственном секторе производительность труда в 1,5 раза ниже, чем в частном секторе <*>. Сегодня без учета предприятий обороны и безопасности в стране числится чуть менее 39 тыс. федеральных государственных унитарных предприятий и около 6,5 тысячи госучреждений. Правительство считает целесообразным оставить в федеральной собственности порядка 50 и 18% соответственно. Остальные либо передать в ведение субъектов Федерации, либо реорганизовать и приватизировать (продать).

--------------------------------

<*> РГ. 2004. 28 июля.

России, кроме того, принадлежат 2,5 тыс. объектов недвижимости в 122 государствах (земельные участки, здания и другое имущество).

Распоряжением Правительства от 26 августа 2004 г. утвержден прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2005 год <*>. Его цель - максимизация вклада приватизации федерального имущества в увеличение темпов роста, повышение конкурентоспособности экономики страны и пополнение доходов федерального бюджета. Большинство государственных унитарных предприятий планируется в 2005 г. акционировать, чтобы потом продать либо ликвидировать.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 37. Ст. 3748.

В первую очередь рассматривается возможность реформирования федеральных унитарных предприятий. Ликвидация - это способ, который используется в крайнем случае, поскольку любое унитарное предприятие - уже некая бизнес-единица, хорошо ли, плохо ли, но работающая на рынке. В результате в федеральной собственности в основном останутся имущество, запрещенное к приватизации, а также стратегические предприятия и стратегические акционерные общества, обеспечивающие выпуск уникальной продукции (товаров, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности или являющиеся объектами инфраструктуры федерального значения, действующими в неконкурентном секторе экономики. В соответствии с Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001 г. <*> Президент РФ подписал 4 августа 2004 г. Указ "Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ", определяющий список предприятий и пакетов акций акционерных обществ, находящихся в государственной собственности и в отношении которых должен применяться специальный порядок приватизации.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

Следует отметить, что в отношении субъектов федеральной собственности в последние годы отчетливо просматривается тенденция децентрализации управления, т.е. передачи государственных предприятий и организаций из федеральной собственности в собственность субъектов Федерации. Порядок принятия решений но данному вопросу определен Постановлением Правительства "О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации" от 16 октября 2000 г. <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 43. Ст. 4243.

Вопрос о соотношении собственности федеральной, региональной и муниципальной чрезвычайно важен. Решая его, целесообразно сосредоточить усилия не на том, как поделить государственную собственность, а на том, как оптимизировать управление ею с целью повышения эффективности производства.

При осуществлении управления государственными предприятиями нередко возникают вопросы, связанные с применением Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" от 26 октября 2002 г. <*>. Закон регулирует порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства), порядок и условия проведения процедур банкротства и иные отношения, возникающие при неспособности должника удовлетворить в полном объеме требования кредиторов.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.

Государство заинтересовано, чтобы убыточное предприятие или находящееся на пороге банкротства скорее стало приносить прибыль, выпускать продукцию, пользующуюся спросом. Поэтому продать акции нужно не любому инвестору, а только тому, кто возьмет обязательства вложить в это предприятие определенные средства. Надо учитывать, что в таких случаях речь идет о судьбе не только предприятия, но и людей: останутся они на своих рабочих местах или станут безработными.

Вопрос о дальнейшей судьбе государственных учреждений, если они не приносят доходов и не обеспечивают выполнение государственных функций, решается в соответствии с Постановлением Правительства от 10 февраля 2004 г. "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 7. Ст. 537.