7. История государственной службы на территории Украины и меры независимого Украинского государства по ее становления и развития
Ростки государственной службы можно распознать в первых государственных образованиях на территории Украины. Природа государственного строя каждого из государственных образований определяла содержание деятельности государственных органов и лиц, которые служили государству в лице этих органив.На протяжении своей истории украинский народ создал несколько крупных государственных образований, признанных в тогдашнем мире. Это - средневековая феодальное государство Киевская Русь (IX-XII вв.), Галицко-Волынское государство (XII-XIV вв.), Украинская казацкая республика (середина XVII - XVIII вв.), Украинская народная республика и Украинская государство (1917-1920 pp .).
На характер государственности, формы государства и управления Украины влияли сложные исторические, экономические и социальные условия каждой эпохи. Определяющим в системе управления государством в разные времена было влияние геополитического положения страны. Большое влияние на формирование государственного устройства и системы организации власти имели государства-соседи, с которыми граничила Украины. Течение длительного периода земли Украины находились под властью других государств, поэтому Украина не смогла создать исторически развитой, единой, основанной на собственных традициях, целостной системы государственной службы. Хотя эти факторы в комплексе и обусловили создание исторически оправданной службы держави.
Еще в Киевской Руси произошло формирование служащих, которые служили государству в лице правящей власти. В Киевской Руси это был великий князь. Одним из факторов, которые объединяли большую феодальное государство Киевскую Русь, была «общность правящей династии, в которой киевский князь был лишь старшим и более важным».
Великий князь законодательную, судебную власть, контролировал работу служащих, руководил войском, организовывал международные связи. Выполнение этих полномочий обеспечивали княжеские и земские служащие. Г. Швыдько и В. Романов отмечают, что княжеские чиновники находились в Киеве и были зависимы от князя в выполнении задач государственной власти. Они наблюдали за княжеским двором, его слугами и хозяйством. В их подчинении были финансовые чиновники, через которых осуществлялась еще одна функция князя - получение средств для содержания семьи князя, его двора, войска, судов, администрации. Земские чиновники избирались народом, позже их назначал князь. Постепенно они превратились в княжеских урядовцив.
В период феодальной раздробленности Руси Галицко-Волынское государство, по выражению Михаила Грушевского, «сохранила в украинских землях в течение целого столетия после упадка Киева как политического центра в полной силе традиции великодержавной политики и жизни княжеско-дружинного режима, общественно-политических форм и культуры, основанной Киевским государством ». Князь олицетворял законодательную, исполнительную и судебную власть. Имея высшую исполнительную власть, князь поручал административные дела «своим чиновникам, должности которых имели разное происхождение: одни брали свое начало от предыдущих времен ... остальные созданы для выполнения определенных управленческих функций княжеской власти ».
В XIV в. значительная часть украинских земель попала под власть соседних могущественных государств. Польша захватила Галичину и удерживала ее под своей властью в течение четырех веков. Большинство украинских земель была захвачена Великим Княжеством Литовским. По определению Г. Швыдько и В. Романова, верховная власть в Великом княжестве Литовском была представлена тремя частями. Высшая власть принадлежала великому князю, который имел законодательную, военную и судебную власть. Великий князь разделял верховную власть с княжеским родом, с господами - советом, потом - с сеймом. При федеративном устройстве Великого Княжества Литовского не было центрального исполнительного аппарата, кроме тех, кто контролировал выполнение землями своих обязанностей перед князем. После Люблинской унии 1569 p. украинские земли в рамках единой Речи Посполитой стали собственностью главной ее части - Польши. Высшая государственная власть в Речи Посполитой принадлежала королю и великому сейма, куда входили магнаты и шляхта, верхушка католического духовенства.
Особое место в истории государства Украина принадлежит украинской казацкой республике. Наступление польского правительства и польской шляхты в XVII в. на украинские земли с целью полного окатоличивания и полонизации, с одной стороны, и полного экономического закрепощения и социального угнетения, с другой, вызвал справедливое сопротивление украинского населения, который вылился в войну украинского народа за свое социальное и национальное освобождение, это - во-первых, а во-вторых, периодические опустошение украинских земель турками и татарами при полном равнодушии со стороны Польши заставляли украинский народ искать пути самообороны. Эти обстоятельства положили начало формированию самостоятельной народной организации, которое завершилось образованием независимой Украины.
Украинская казацкая держава была первой «демократической республикой тогдашнего мира. Хотя она имела милитаристский характер ввиду войны, в которые ее постоянно втягивали, в ее государственном устройстве сочетались и монархические и демократические элементы. Она имела все характерные признаки государства: территорию, четкое административно-полковое устройство, институт государственной власти во главе с гетманом, который избирался на казацкой раде и вместе с военным советом олицетворял высший законодательный орган; разделение на судебную и исполнительную власть: генеральный суд и судопроизводство; генеральную (казацкую) старшину; финансовую систему, войско, международное признание ».
Государственный аппарат управления создавался под непосредственным руководством Б. Хмельницкого с помощью сильной старшинского группы, выходцев из украинской шляхты и зажиточных казаков. После ликвидации польского государственного аппарата именно старшина взяла в свои руки административные функции. Со временем это военно-старшинское управления охватило всю гражданскую администрацию, судейство, земельную собственность, финансы.
Высшим органом власти Запорожской Сечи была сечевая совет. Исполнительная власть на Сечи принадлежала кошевому атаману, который зависел от сечевой рады, но имел неограниченную власть и сосредоточивал в своих руках высшую административную, военную и судебную власть. Кошевой атаман был главным в составе военной старшины, вела документацию, обеспечивала охрану границ, организацию войска, оказывала суд, собирала налоги, вела финансовые книги и т.д.. Г. Швыдько и В. Романов отмечают, что «после Зборовского (август 1649 p.), А затем Белоцерковского (сентябрь 1651 p.) Договоров, Б. Хмельницкий заключил с Речью Посполитой, система органов управления состояла из трех правительств: генерального, полкового, сотенного. Высший орган власти - генеральный правительство, которое возглавлял гетман с его ближайшими сторонниками. Гетман был правителем, главой Украины, он наделялся широкими государственными полномочиями для выполнения политических, военных, финансовых функций. Генеральная старшина управляла отдельными отраслями государственной жизни ».
Как отмечает Ю. Шевцова, «полезным в плане возвращения к собственным традициям государства является пример работы правительственных служащих периода Гетманщины (XVII-XVIII вв.), В том числе военных канцеляристов», которые входили в состав Генеральной военной канцелярии - центрального органа исполнительной власти. Военные канцеляристы того времени были высокообразованным элитой Украины, они присягу и принимали участие в рассмотрении важных государственных справ.
Казацкое государство просуществовала до начала 80-х pp. XVIII в. «В конце XVIII в. усилиями имперской, антинациональной политики российского правительства было ликвидировано национальную государственность украинского народа. По всей Украине насильственным путем устанавливались органы управления России ». Развитие государственности Украины в конце XVII в. в силу различных событий была приостановлена до начала XX ст.
После распада Российской империи украинский народ снова сделал попытку создать свое независимое государство. События 1917-1921 pp. вошли в нашу историю как период освободительной борьбы украинского народа за свою независимость. Однако одной из причин неудач Украинской народной республики (1917-1920 РP.) В этой борьбе были именно кадровые проблемы. По выражению А. Могилянского, «новый аппарат создавался в невероятно трудных условиях. Из элементов, которые в течение всей жизни находились в оппозиции правительству и вовсе не были воспитаны властью, трудно было ее конструировать: они вносили только расстройство и раздражение, дискредитируя саму власть как таковую. Новые представители власти не умели, часто с наилучшими намерениями, вплотную и авторитетно подойти к новой для них дела. Старые же деятели, часто вновь привлечены к власти, применяли старые и ненавистные приемы управления ».
Следующие 70 лет Украина была в составе СССР. В те времена в Украине не было самостоятельной государственно-правовой организации, а государственный аппарат был составной партийного руководства. Деятельность государственного аппарата направлялась партийными организациями, а правовой регламентации этой деятельности не было. Не было даже определения государственной службы и правовой основы ее функционування.
Со времени провозглашения независимости в 1991 г. Украина унаследовала государственную службу, структура которой, состав и управленческие системы были созданы в соответствии при поддержке правительства в государстве бывшего Советского Союза. Главной задачей государства было управление экономикой. Главной функцией государственного аппарата было обеспечение распространения решений коммунистической партии относительно производства и распределения ресурсов во всех отраслях экономики и обеспечение выполнения этих решений согласно официальной линии уряду.
Круг обязанностей государственного аппарата в бывшем Советском Союзе было более узким от стран Организации экономического сотрудничества и развития, поэтому количество государственных служащих в нем была намного меньше.
От государственных служащих не требовалось анализировать политические процессы, распоряжаться ресурсами или управлять процессом выполнения правительственных решений в независимом правовом поле. Им не нужны были знания экономики, права, менеджмента и финансов. Вместо этого большинство государственных служащих имели техническое образование и некоторые знания производства. Более того, были важны такие личные качества, как дисциплина, преданность, послушание и способность выполнять приказы. Государственных служащих назначали на должности или выдвигали на высшие должности на основании этих качеств и знание производства. Государственная служба Советского Союза была высоко дисциплинированной бюрократиею.
Назначение на высшие должности контролировалось политическими руководителями. Это способствовало развитию прислужливости и дисциплины, а не инициативы и ответственности. Государственные служащие служили более руководителю, чем общем общественном интересови.
Сегодня для Украины важным и сложной задачей является развитие профессиональной государственной служби.
Указом Президента Украины от 10 ноября 1995 г. № 1035 утверждена Программа кадрового обеспечения государственной службы. В этой программе указано, что для решения проблем социально-экономических преобразований в Украине необходимо проводить единую государственную кадровую политику, научно обосновать потребность государственных органов и их аппарата в специалистах, разработать эффективную систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Программа и мероприятия по ее выполнению разработаны в соответствии с Законом Украины «О государственной службе» и принятых Правительством нормативных документов по внедрению механизма отбора работников на государственную службу на конкурсной основе, формирование кадрового резерва, стажировки, подготовки, переподготовки кадров и повышения их квалификации.
На выполнение основных положений Концепции административной реформы в Украине, одобренных Указом Президента Украины от 22 июля 1998 г. № 810, утверждена Стратегия реформирования системы государственной службы в Украине (Указ Президента Украины от 14 апреля 2000 г. № 599). Она определяет:
цели и задачи реформирования системы государственной службы;
необходимость научного обоснования и сопровождения мероприятий по реформированию государственной службы;
направления совершенствования классификации органов государственной власти и должностей государственных служащих по содержанию и характеру деятельности, способами назначения и предоставления полномочий;
принципы разграничения политических и административных должностей;
принципы создания оптимальной структуры функционального управления государственной службой;
задачи по изменению характера деятельности кадровых служб органов государственной власти;
прозрачный, объективный и гласный характер процедур принятия на государственную службу и продвижение по ней;
подходы к формированию четких механизмов продвижения по службе на основании личных профессиональных заслуг государственных служащих;
обязательность и единство принципов проведения открытого конкурса и стажировки со сдачей экзамена;
комплекс мероприятий, направленных на повышение административной культуры государственных служащих;
задачи по усилению стабильных правовых гарантий и социальной защищенности работников органов государственной власти;
значительное усовершенствование общегосударственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и должностных лиц органов местного самоуправления;
направления формирования критериев оценки предоставления государственных услуг физическим и юридическим лицам;
принципы взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц с общественностью и гражданами;
задачи по улучшению имиджа государственной службы и внедрения нового типа взаимоотношений между гражданами и государственными служащими;
сроки введения ежегодного подведения итогов выполнения государственными служащими своих обязанностей и задач, а также проведение периодической, раз в три года, аттестации государственных служащих тощо.
По данным Государственного комитета статистики Украины на 1 января 2002 г. в Украине насчитывалось 270 002 государственных служащих (с учетом аттестованных работников Государственной налоговой администрации и Государственной таможенной службы), а также 67 660 должностных лиц местного самоуправления, которые были приравнены к соответствующим категориям должностей государственных служащих. Итак, в целом количество руководящих работников и специалистов, которые по действующим нормативно-правовыми актами отнесены к категориям государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления, по состоянию на 1 января 2002 г. составляет 337 662 человека.
Общая численность государственных служащих (без учета работников местного самоуправления) по сравнению с данными на 1 января 2000 г. увеличилась на 2,71% (табл. 1.1). Это произошло за счет увеличения численности территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти, а также численности работников центрального аппарата Национального банка Украины и его территориальных подразделений, которые согласно Закону Украины «О Национальном банке Украины» отнесены к категории государственных служащих.
Динамика численности государственных служащих в органах исполнительной власти представлена в табл. 1.2. Вместе с тем численность государственных служащих в местных государственных администрациях течение последних четырех лет имеет тенденцию к зниження.
Численность должностных лиц органов местного самоуправления, на которых до 2001 г. распространялось действие Закона Украины «О государственной службе», постоянно растет. Это увеличение обусловлено ростом численности работников в советах городов областного подчинения, поселковых и сельских советах и органах местного самоуправления Автономной Республики Крим.
По данным Главного управления государственной службы Украины, происходит незначительный рост количества государственных служащих в возрасте до 30-ти лет, уменьшается численность работающих, достигших предельного возраста, постоянной остается средняя возрастная группа, увеличивается доля государственных служащих со стажем государственной службы от 5 до 15 лет.
Сохраняется тенденция увеличения среди государственных служащих количества женщин, которых на государственной службе почти 73%.
С целью совершенствования структуры органов исполнительной власти и повышения эффективности государственного управления Указами Президента Украины от 15 декабря 1999 г. № 1572 и № 1573 были внесены изменения в систему и структуру центральных органов исполнительной влади.
В течение 2000 г. произошли определенные изменения количества и организационно-правового статуса центральных органов исполнительной власти, определены организационно-правовой статус центральных органов со специальным статусом. Общее количество центральных органов исполнительной власти сократилось с 89 органов в 1999 г. до 48 в 2000 г. Из них 16 министерств, руководители которых входят в состав Кабинета Министров Украины, 19 государственных комитетов и других центральных органов исполнительной власти, статус которых приравнивается к Государственному комитета Украины, и 13 центральных органов исполнительной власти со специальным статусом.
Сокращение количества центральных органов исполнительной власти произошло, в основном, за счет изменения статуса отдельных органов. В составе 14 центральных органов исполнительной власти создана 28 правительственных органов государственного управлиння.
| 6. Значение и роль государственной службы в условиях государства Украина | 2. Общенаучные ОСНОВЫ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ |