9. Основные понятия и категории теории государственной службы
Государственная служба как наука использует категории других социально-экономических, гуманитарных и политических наук (общество, власть, культура, право, правовое государство, свобода и т.д.). Но она имеет и свои базовые категории и понятия: государственная служба, орган государственной власти, государственный служащий, должностное лицо, государственно-служебные отношения, карьера государственного служащего, должность государственного службовця.Исследуя понятие государственной службы, прежде всего следует рассмотреть определение службы в общем розуминни.
По определению короткого толкового словаря украинского языка, слово «служить» означает выполнять какие-либо обязанности в отношении кого-либо, работать, трудиться во имя кого-либо чего-либо, в пользу кого-то или чего-то небудь.
Так, за C. И. Ожегову, служба - это работа, занятия служащего, а также место его работы, любая сфера деятельности. При этом служащий - лицо, работающее по найму в различных учреждениях, в сфере обслуговування.
Ю. М. Старилов приводит общее определение службы как деятельности, связанной с руководством, управлением, контролем, надзором, учетом и т.д.. При этом работники, привлеченные к службе, либо создают духовные ценности, либо реализуют функции управлиння.
Итак, под этим понятием понимают профессиональную деятельность лица; сферу деятельности, систему организаций, учреждений и предприятий; определенный социально-правовой институт.
С точки зрения профессиональной деятельности служба заключается в осуществлении и / или обеспечении осуществления задач и функций государства (государственная служба, военная служба, медицинская служба, дипломатическая служба, налоговая служба, служба в системе образования и т.д.), создании духовных ценностей (работа в научно-исследовательских, проектных организациях), социально-культурном обслуживании людей тощо.
К тому же служба заключается в управлении, обеспечении и осуществлении самого управления, социально-культурном обслуживании людей.
Как сферу деятельности понятие «служба» определяет определенный социально-экономический или гуманитарный сектор деятельности государства, неразрывно связан с определенной системой предприятий, учреждений и организаций. К нему также в структуре механизма государства относятся органы управления, научно-исследовательские, проектные, учебные и другие учреждения, обеспечивающие решение определенной задачи или реализацию определенной функции государства.
При этом каждый сектор механизма государства должна, помимо общих, определенных Конституцией и другими законами Украины правовых норм, особое нормативно-правовую базу, регулирующую однородные общественные, социальные, экономические видносини.
Особым видом службы, а следовательно видом общественно полезной деятельности, является государственная служба.
По традиционными подходами государственная служба - это служба в государственных учреждениях, на предприятиях, в организациях и объединениях, то есть в бюджетной сфери.
Согласно ст. 1 Закона Украины «О государственной службе» государственная служба - это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате, по практическому выполнению задач и функций государства и получают заработную плату за счет государственных коштив.
Такое определение понятия государственной службы предполагает выявление главных структурных элементов, составляющих это понятие, а также раскрытие содержания таких категорий, как:
профессиональная деятельность - деятельность, которая является для лица профессией, т.е. основным родом трудовой деятельности;
должность - определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий;
государственный орган (по Конституции Украины - орган государственной власти) - введено в структуре государственного аппарата в установленном порядке образования, которое характеризуется правовым статусом, целями, задачами, функциями, полномочиями, структурными особенностями и специальной компетенцией;
аппарат - структура органа управления вместе с подчиненными территориальными его ведомствами;
задачи и функции государства;
получение заработной платы за счет держави.
Государственная служба - это работа государственных служащих, которая является постоянным видом трудовой профессиональной деятельности, оплачивается из государственного (или местного) бюджета и предусматривает выполнение полномочий органов государственной власти или местного самоуправления. Закон Украины «О государственной службе» также объясняет государственную службу как профессиональную деятельность, связанную с выполнением задач и функций государства. В этом определении можно выделить следующие аспекты:
государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, связанная с исполнением должностных полномочий как основного и единственного вида деятельности, за который официально платится заработная плата;
в рамках осуществляемой профессиональной деятельности обеспечивается выполнение или реализация задач и функций государства;
профессиональная деятельность государственного служащего направлена на обеспечение функционирования органов государственной власти и / или местного самоуправления;
такая деятельность предусматривает выполнение нормативно определенных должностных обязанностей и полномочий государственным служащим, определяет личностный аспект понятия государственной службы;
такая деятельность требует наличия необходимой квалификации.
Можно согласиться с Ю. М. Старилов, что государственную службу целесообразно рассмотреть в следующих аспектах:
социальной, то есть государственная служба как социальная категория - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в органах государственной власти и местного самоуправления на постоянной основе;
политическом - это деятельность по реализации государственной политики, связанной с достижением произведенных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве;
правовом - это нормативно-правовое урегулирование государственно-служебных отношений, в процессе реализации которых достигается и / или обеспечивается практическое выполнение задач и функций государства, отнесенных к компетенции определенного органа государственной власти или местного самоуправления, а также тех, регламентирующие права, служебные обязанности " Обязанности, полномочия, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и расторжения государственно-служебных отношений и т.д.;
социологическом - это практическое обеспечение или реализация задач и функций структурных составляющих государственного аппарата, компетенции органов государственной власти или местного самоуправления и эффективности реализации задач и функций государственной службы;
организационном - это формирование организационных основ деятельности работников государственного аппарата, которые соотносятся со структурно-функциональной схеме государственного механизма и включают построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценку, стимулирование и ответственность соответствующих работников;
процессуальном - это обеспечение и реализация механизмов, технологий и процедур функционирования механизма государства;
моральном - это формирование этических основ государственной служби.
Государственная служба - это один из основных видов деятельности государства, связанной с правовым регулированием всех аспектов работы государственных служащих и формированием кадрового потенциала управления государством. Государственная служба должна быть одной из таких профессий, для которой непременными есть профессиональные навыки, умения и знания, убеждения, специальное образование служащих. Выполнения государственными служащими задач и функций государства на профессиональной основе должно гарантировать постоянство и стабильность государственно-служебных отношений, благосостояние общества и силу государства, безупречность и эффективность управленческой деятельности, ее независимость от возможных политических змин.
Понятие «орган» является частью более широкого понятия «организация». Организация - это совокупность людей, что предполагает их деятельность, направленную на достижение определенных целей и решения конкретных задач. Орган является конкретным видом организации. Надо отметить, что понятие «государственный орган» с принятием Конституции потеряло свою законность использования. По Конституции, государственная власть делится на законодательную, исполнительную и судебную; контрольно-надзорные функции, за переходными положениями Конституции Украины, осуществляет Прокуратура; местные государственные администрации как органы исполнительной власти делегируют часть своих полномочий органам местного самоврядування.
Каждый орган является частью государства, государственного механизма и государственного аппарата и выполняет определенные функции. Органы государственной власти наделены государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера, они принимают, реализуют и контролируют нормативные правовые акти.
Орган государственной власти получает соответствующий правовой статус после того, как выдан законодательный акт на государственном уровне и принято об этом органе Положение, утвержденное Указом Президента Украины или постановлением Кабинета Министров Украини.
В функциональном смысле государственную службу можно понимать как конкретный вид деятельности государства, делегирован персонала органов государственной власти и местного самоврядування.
Государственный служащий - это тот, кто занимает должность в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства и получает заработную плату за счет государственных средств. Он имеет соответствующее образование и профессиональную подготовку, прошедшего в установленном порядке конкурсный отбор или принят по другой предусмотренной процедурою.
Законодательство Украины определяет содержание деятельности государственного служащего, права, обязанности, ограничения, гарантии, ответственность. Ему присваиваются в установленном порядке соответствующие категория и ранг.
В декабре 1993 г. был принят Закон Украины «О государственной службе», который направлен на урегулирование общественных отношений, которые охватывают деятельность государства по созданию правовых, организационных, экономических и социальных условий реализации гражданами Украины права на государственную службу.
Понятие государственный служащий можно анализировать с трех точек зрения:
государственно-правового - государственный служащий - это «слуга» государства, наделен им полномочиями различного характера и значения. Служащий представляет государство в его различных как внутренних, так и внешних связях (в отношениях с другими государствами, общественными и неправительственными организациями)
административно-правового - государственный служащий имеет властные, организационно-распорядительные полномочия. Он - представитель власти, который принимает юрисдикционные меры и полномочия и применяет административно-правовые санкции;
уголовно-правового - государственный служащий - это особый субъект уголовной и административной видповидальности.
Понятие «государственный служащий» является фактически производным от понятия «государственная служба».
Он реализует государственную власть в различных сферах общественной жизни в соответствующих правовых формах и с помощью определенных методов управления. Деятельность государственных служащих проявляется по-разному. В частности, государственные служащие:
осуществляют функции нормо-проектного, организационно-распорядительной и консультативного характера, реализуют полномочия, следовательно, государственная служба - это выполнение и / или обеспечения выполнения задач и функций государства от его имени лицом, находящийся на должности в органах государственной власти или местного самоуправления ;
выполняют юридически властные предписания для различных субъектов права в системе управленческой иерархии (готовят и издают приказы и распоряжения, дают указания и т. д.);
реализуют юрисдикционные действия, т.е. применяют меры государственного принуждения к юридическим и физическим лицам;
занимаются организационной деятельностью и осуществляют распорядительные операции тощо.
Деятельность государственных служащих имеет важные правовые последствия, поскольку она образует, укрепляет и прекращает правоотношения. Все формы деятельности государственных служащих являются необходимыми элементами государственного руководства и неразрывно связаны с реализацией влади.
Государственные служащие выполняют основном административные функции. Управленческие работники занимаются трудом, специфической целями, задачами, содержанием и результатами. В процессе такой управленческой деятельности обычно материальные ценности непосредственно не создаются. Эта работа предполагает выработку и реализацию целей, задач и направлений государства, социально-экономического развития, регулирования общественной жизнедеятельности и общественных отношений и т.д.. Труд служащих является интеллектуальной, умственной, психологически насыщенной, ответственной, связанной, главным образом, с влиянием на сознание людей, на поведение и воспитание, с осмыслением и производством сложной социальной информации.
Статус государственного служащего - особый вид специально определенных и гарантированных государством норм, характеризующих место государственного служащего в суспильстви.
Правовой аспект статуса государственного служащего определяется Конституцией Украины, Законом Украины «О государственной службе», другими нормативно-правовыми актами. Он характеризуется совокупностью прав, обязанностей и ограничений. При этом следует различать общие права, обязанности и ограничения, установленные для всех государственных служащих, от должностных прав, обязанностей и ограничений, определенных для конкретных посад.
Исследование и усовершенствование правового регулирования института государственной службы невозможно без уточнения содержания понятий «должность» и «должностное лицо». Ведь характерной особенностью организационной структуры государственно-правовых разновидностей социальных систем является то, что она предстает перед нами как структура социальных позиций (должностей): должность - первичный очаг, выходная организационно-структурная единица государственных органов, государственных предприятий, учреждений, организаций, определяет служебное место и положение участников управленческого процесса. Есть должность - один из признаков организационного и правового положения государственного службовця.
Вместе с тем, некоторые ученые-юристы отмечают, что более плодотворным с учетом компетентного характера управленческих проблем является межотраслевой, государственно-правовой подход к понятию должности. Так, Ю. А. Розенбаум характеризует должность как государственно-правовое установление, М. П. Орзих обращает внимание на то, что традиционный рассмотрение должности влечет смещение этого первичного элемента государственной службы и признании государственного органа первичной ячейкой аппарата управлиння.
Должность образуется в распорядительном порядке. Правовыми актами компетентных органов определяются ее название, место в служебной иерархии, порядок замещения. Она включается в штатное расписание, в единую номенклатуру должностей служащих. При этом наименование должностей должно максимально точно отражать содержание и характер выполняемой працивником.
Должность является частью структуры органа, проявлением его компетенции в виде властных полномочий, которыми наделяется именно должность, а не конкретный службовець.
Функциональная классификация органов государственной власти и местного самоуправления закладывает основы разработки классификации должностей государственных служащих, построенной в соответствии с организационно-правового статуса органов и их функциональных повноважень.
Концепция административной реформы предлагает законодательно определить следующие типы государственных должностей: политические, патронатные и административные. При этом к политическим должностям должны принадлежать должности министров, а к государственной службе - патронатные и административные посади.
Введение политических должностей требует существенного разъяснения самого определения политической должности и политического деятеля. Политическую должность занимает политический деятель для реализации своей политической программы, которая была косвенно или прямо одобрена путем избрания этого лица на занятие должности или назначения на должность для реализации признанной государством программы деятельности органа государственной влади.
Время современное законодательство не предусматривает установления отдельного публично-правового института службы профессионально подготовленных граждан на государственных посадах.
Необходимо отметить, что действующее законодательство Украины о государственной службе не предусматривает наличия категории «государственная должность». Ее введение требует значительной научно-теоретической разработки, связанной с определенным отделением от понятия должности государственного служащего и согласованию с категорией «должностное лицо».
Можно предложить следующее определение понятия «государственная должность»: государственная должность - это должность в органах государственной власти, которые образуются в соответствии с Конституцией Украины, с определенным кругом обязанностей по выполнению и обеспечения задач и функций государства, отнесенных к полномочиям данного органа, денежное содержание на которой осуществляется за счет государственных коштив.
Введение категории «государственная должность» потребует законодательного определения реестра этих должностей с довольно подробным изложением статуса каждого (прав, обязанностей, полномочий по должности, образовательно-квалификационных требований).
| 8. Научные условия возникновения теории государственной службы | 10. Основные концепции бюрократии и современные тенденции развития государственной службы |