20. Государственная служба как субъект экономических отношений
Для государственного управления как науки переход к новым рыночным принципам организации экономики должен составлять саму сущность управления государством и регулирования экономическими процессами ее участием. При этом государственный аппарат можно рассматривать как субъект исполнительно-распорядительной деятельности. С точки зрения экономических наук последняя имеет прежде всего экономическое содержание, потому что объектом этой деятельности являются любые ресурси.Экономическая деятельность государственного аппарата - это профессиональная деятельность по распоряжению всеми видами ресурсов: финансовыми, материальными, информационными, интеллектуальными, кадровыми и т.д.. Выполняя функции организации и направления ресурсных потоков, он не производит конкретного материального продукта, но определенным образом оговаривает условия его производства, а иногда и всю последовательность его дальнейшего использования. Экономические характеристики производства товаров и оказания услуг определяются по правилам, установленным законодательными и нормативными актами, разработанными и внедренными определенными органами государственной власти. Последнее объясняет и обусловливает рассмотрение экономической составляющей их дияльности.
Предметом экономической деятельности государственного аппарата является, в основном, нормирования обращения ресурсов, т.е. их получения, распределения, потребления и оценка использования. Поскольку объем ресурсов всегда ограничен, то возникает необходимость поиска таких методов обращения с ними, которые бы удовлетворяли более широкий круг потребностей - и общества в целом, и человека в частности. Предмет экономической деятельности аппарата обусловлен целями его функционирования для обеспечения реализации задач и функций государства в целях удовлетворения экономических, социальных и духовных потребностей общества и человека.
С введением рыночных отношений государство превращается в значительного производителя товаров и услуг. Для этого государство должно быть таким же участником рыночных отношений, как и любой товаропроизводитель. Она практически выступает в этой роли через свой аппарат, который распоряжается собственностью, регулирует и контролирует фондовые рынки, рынки ценных бумаг, недвижимости, ресурсов, в частности, финансов; мобилизует и распределяет ресурсы с помощью налогов, тарифов, таможенных, акцизных и других сборов, льгот , квот, субсидий, субвенций, кредитов, лимитов тощо.
Правила и процедуры функционирования современного рынка формируются государством и используются ею для обеспечения жизнедеятельности всей общественной системы. Это еще раз подтверждает, что государственный аппарат выступает важнейшим субъектом экономических рыночных отношений. Экономические закономерности, принципы организации рынка, особенности структуры субъектов хозяйствования должны учитываться при построении или реформировании государственного аппарата, при выборе его организационной структуры, при определении государственно-властных полномочий органов исполнительной власти различных организационно-правовых статусов. Но недостаточно использовать только юридическую технику реализации задач и функций государства. Экономический анализ рынка должен быть доминантой в синтезе системы государственного управления, а юридическая техника - средством правовой легитимизации.
Государственный аппарат - равнозначен с другими субъектами, но не равноправный участник экономических отношений. Он является мощным источником самых воздействий на все механизмы функционирования рынка. Совпадение этих воздействий с потребностями экономики обеспечивает развитие всей общественно-политической системы держави.
Таким образом, возникает проблема определенной коммерциализации деятельности государственного аппарата, т.е. получение государством прибыли из своих прав на реализацию определенных экономических функций, и прежде всего с прав на владение собственностью.
Владение собственностью предполагает грамотное распоряжение и пользование ею. Получения наибольшей прибыли от использования своей собственности, как показывает мировой опыт, характерно для частных способов хозяйствования, которым присущи личная заинтересованность, мобильность и динамизм. Именно поэтому во многих странах мира приоритет отдается частной собственности как основного рычага экономического прогресса. Государство осуществляет приватизацию своего имущества: полностью или частично его продает или делит с предпринимательскими структурами. Как эффективнее владельцы они направляют усилия на получение прибыли, увеличивая доходы держави.
Другим направлением коммерциализации деятельности государственного аппарата является делегирование своих прав собственника за плату. К таким формам относятся: аренда имущества и ее отдельный вид - концессия; квотирование (т.е. разрешение пользования определенными природными, информационными, экологическими ресурсами, а также использование воздушного пространства, экспорт другим пользователям сырья, оборудования, продовольствия, предметов народного потребления и т.п.); лицензирования ( передача государством предпринимательским структурам или лицам своих прав на осуществление той или иной экономической деятельности); сертификация (то есть функция контроля соответствия государственным стандартам товаров, услуг, безопасности и надежности финансовых, страховых компаний и т.д.); конкурсное предоставление прав путем тендеров, торгов, аукционов на участие в производстве продукции и услуг и т.п.; коммерческая участие в реализации инвестиционных проектов и программ, в том числе путем предоставления (или продажи) гарантийных обязательств и прямых капитальных вложений на условиях возвратности, окупаемости и прибутковости.
Коммерциализация деятельности государственного аппарата также происходит путем перевода экономических функций государства на коммерческие (платные) основы. Фактически в этих случаях государство через свой аппарат действует как обычный участник рынка. При этом роль государственной службы как профессиональной деятельности работников государственного аппарата становится ключевой из организации экономической деятельности держави.
Государственная служба участвует в формировании и реализации государственной экономической политики, регулирует и контролирует экономические отношения. Вместе с тем эффективность государственной службы адекватно отражается на эффективности производства как этой политики, так и всего государственного управлиння.
В основном по управлению экономикой вводятся два механизма:
поддержки и распоряжения (имуществом, ценам, налоговыми и учетными ставками, тарифами, заказами и т.п.)
контроля и ограничения - от ограничения до запрета свободы действий самостоятельно хозяйствующего субъекта, осуществляющего какую-либо экономическую дияльнисть.
Средствами первого из этих механизмов являются налоги, бюджет, государственный заказ, прямой или конкурсное распределение государственных капитальных вложений, акционирования, приватизация или передача в оперативное управление имущества, привлечение к участию в реализации государственных экономических программ и решение социальных задач, административный предписание структуры затрат, предоставления гарантий, выдача льготных кредитов и т.д.. Особое значение приобретает использование мероприятий этого механизма для защиты отечественного товаропроизводителя. Они действуют опосредованно, создают ситуацию, при которой отечественный субъект экономической деятельности чувствует себя комфортнее в условиях рыночных видносин.
В процессе реализации этих, по содержанию протекционистских, мероприятий государственная служба должна проводить государственную политику, которая обеспечит оптимальные конкурентные условия для собственного товаропроизводителя. Известно, что вялая конкуренция ведет к превращению предприятия на неспособную самостоятельно развиваться учреждение. Сильная же конкуренция в период становления субъекта, наоборот, может привести к его ликвидации. Именно поэтому определение оптимальной поддержки и ее мониторинг в условиях экономических изменений является сферой деятельности государственных служащих органов исполнительной власти экономического сектору.
Второй механизм административного влияния на экономику со стороны государственного аппарата связан с нормированием поведения на рынке, в частности правил использования собственности, формирования цен, регулирования монополий, контрактных, акционерных и других коммерческих отношений, лицензирования отдельных видов деятельности, стимулирования инвестиций тощо.
Механизм поддержки и распоряжения в определенном смысле проще, чем механизм экономического контроля и ограничения, поскольку он совпадает с правовым механизмом управления вообще. Правовая регламентация и нормативное регулирование исполнительно-распорядительной деятельности в системе государственной службы достаточно отработаны: известные формы, способы и методы, известная юридическая техника их применения и использования тощо.
Но это не значит, что достаточно только применять ряд законов и нормативных актов и научиться их грамотно использовать с целью налаживания механизма распоряжения. Специфика распоряжения в рыночной экономике заключается в том, что этот механизм применяется в совершенно другой среде, отличной от административных отношений «руководитель - подчиненный». Рыночная среда не является однородным и стабильным, в нем действуют существенно отличные субъекты экономической деятельности, по-разному воспринимают и реагируют на воздействие государства. Эта среда значительно активнее реагирует на регулирование своей деятельности. Причем активность проявляется в двух противоположных аспектах: в виде усиленного лоббирования своих интересов, в том числе и «протягивания» их к системе государственных интересов, и в виде игнорирования, обхода или толкование в свою пользу распорядительных актов, приводит к расцвету теневой экономики.
Масштаб поддержки, ее гарантированность, продолжительность во времени и постоянство во многом определяются тем, насколько глубоко интересы субъекта хозяйствования проникли в систему государственных интересов и насколько эти интересы соответствуют целям государства и общества, их социально-экономическому развитию. При формировании кадрового состава государственной службы следует учитывать, что назначение представителей этой среды на ключевые должности в системе государственного аппарата может косвенно способствовать развитию определенного субъекта хозяйствования, определенной отрасли экономики, региона, области, района, города за счет других субъектов.
Время изменение в кадровом составе органов государственного управления не может влиять на приоритеты государственной экономической политики, направлений экономического и социального развития административно-территориальных единиц держави.
Неотъемлемой составляющей обоих механизмов управления является экономическая ответственность за нарушение или ненадлежащее исполнение обязательств, возложенных на хозяйствующий субъект или принятых им в процессе экономической деятельности. Соответственно и государственный аппарат должен нести ответственность на тех же принципах, что и субъекты хозяйствования. Это требует введения, в частности, материальной ответственности государственных служащих за некачественное или ненадлежащее выполнение своих обязанностей, которые привели к потерям со стороны государства.
Кроме того, указанные механизмы требуют постоянного рационального совершенствования и определенного расширения затрат на их реализацию.
Регулирования интересов хозяйствующих субъектов относится к сфере государственной экономической политики, которая реализуется в конкретный период. По определению такая политика - «компромисс между многочисленными и разнообразными интересами общества и субъектов хозяйствования с целью достижения максимального блага в рамках существующего строя». Поэтому нормативно-правового регулирования требуют не только механизмы реализации экономических функций государства, но и процессы формирования, утверждения, внедрения и контроля экономической политики. Эти процессы имеют свои собственные принципы, требования и процедуры. Так, формирование политики осуществляется на государственном уровне законодательной ветвью власти с участием исполнительной, на территориальном уровне - органами исполнительной власти и местного самоуправления. Утверждение политики - это компетенция законодательного органа и органов местного самоуправления на территориальном уровне. Реализацию экономической политики и внутренний контроль за ней осуществляют органы исполнительной власти. Контроль относится к функциям законодательного органа и органов местного самоуправления. Центральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции также осуществляют контроль за реализацией государственной экономической политики и на уровне территорий.
Все указанные процедуры относительно экономической политики реализуются через профессиональную деятельность государственных служащих, то есть через государственную службу. При этом проблема эффективности государственной службы приобретает исключительное значення.
Следует заметить, что эффективность государственной службы тождественна эффективности деятельности органов государственной власти. Итак, в центре внимания должны быть вопросы макроэкономики, микроэкономики, государственного управления, теории организаций и управления персоналом. Одной из очевидных проблем является отсутствие непосредственной связи между этими дисциплинарными и методологическими срезами. Вследствие различной терминологии этих научных областей возникает проблема взаимодействия и взаемосприяння в решении современных научных и практических задач междисциплинарной научной области государственного управлиння.
Для макроэкономики эффективность играет важную роль. В рыночных условиях государство становится, как уже отмечалось, равнозначным субъектом хозяйствования и важной составляющей в национальном производстве краини.
Изменение роли государства обусловливает значение понятия высокоэффективного государственного аппарата и государственного сектора. Последнее требует изменений в методологических подходах к замерам эффективности на макроуровне, а также в оценках и отношении к эффективности в государственном секторе. Значительно повышается и значимость микрооцинок, характеризующих деятельность государственных предприятий, учреждений и организаций, показателей, объединяемых в оценки на макроривни.
Согласно современным подходам к анализу деятельности организаций одним из экономических показателей их деятельности является производительность. Вместе с тем, производительность и эффективность являются двумя четко определенными концепциями одного и того же явища.
Целесообразно подчеркнуть, что производительность определяется отношением «выпуск - расходы». Ее можно рассматривать как на уровне организации, так и на уровне отрасли. В математическом виде это соотношение описывается производственной функцией, предполагающей зависимость выпуска от затрат. Эта функция является основанием для расчетов производительности.
Вопрос эффективности организаций всегда находилось в центре внимания ученых и практиков научной области теории организаций. В общей теории эффективности организации различают три подхода: традиционная механистическая теория, теория человеческих ресурсов и системная теория организаций.
Традиционная механистическая теория организаций предусматривает использование действующей и закрытой модели достижения изменит целей с помощью известных и заранее определенных средств и ресурсов. Задачей организации является достижение определенной цели имеющимися ресурсами и путем улучшения соотношения целей и изменений. Производительность возникает четкой степени для описания эффективности организации. Традиционная механистическая теория определялась принципами, соответствующими системе достижения цели, которая совпадает с аксиомой ефективности.
Теория человеческих ресурсов предполагает, что к механистической теории добавляются Бихевиористические аспекты. В частности, мотивационные аспекты возникают настолько важными, включаемых в концепции и практического использования критериев, указывающих на эффективность функционирования организации. К элементам описания эффективности организации прилагаются следующие критерии, как удовлетворение служащих, текучесть кадров, моральное состояние коллектива, преданность общему делу тощо.
Время организации являются открытыми системами, т.е. взаимодействуют с окружающей средой. Вследствие этого взаимодействия цели и ресурсы изменяются. Внешние и внутренние факторы оказывают динамизма и подвижности функциональной и организационной структур органа. Изменение ситуации требует новых стратегий. Если организация хочет быть эффективной, ей должны быть присущи высокая производительность, конструктивные Бихевиористические установки персонала и способность приспосабливаться к ситуативным изменениям. Системная теория организаций также предполагает достижение целей, но при этом организация должна быть гибкой и способной контролировать внешнее окружение, чтобы гарантировать достаточный уровень ресурсов. Системно-ориентированный показатель эффективности организации встает багатомирним.
Есть два подхода к оценке эффективности органов государственной власти, а именно: оценка достижения целей функционирования органа и оценка эффективности деятельности органу.
Отметим, что оценка достижения целей деятельности органа государственной власти различными субъектами осуществляется с разных позиций. Так, гражданина интересуют достигнутые результаты этой деятельности как для осознания правильности выбранного курса социального и экономического развития, так и для принятия личного решения в период выборов. Законодателя должны интересовать прежде возможные последствия этой деятельности, а также с прагматической точки зрения - результаты и объем деятельности для выделения средств из бюджета. Государственного служащего - характер деятельности по достижению целей, поставленных перед органом.
| ГЛАВА 5. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА: ИНСТИТУТ | 21. Экономико-правовые функции государственной службы |