18.3. Государственный бюджет , его формирования и использования
Сущность и принципы построения бюджетной системы. Формирование финансовой системы той или иной страны невозможно без образования различных централизованных и децентрализованных фондов, где ведущая роль принадлежит бюджета как общегосударственном фонда денежных ресурсив.В простейшем определении бюджет является планом образования и использования финансовых фондов в держави.
По своему строению бюджет характеризуется как бюджетная система. В нем сосредоточена совокупность всех бюджетов, создаваемых в государстве на разных уровнях структур власти и управлиння.
Бюджетная система основывается на принятом в государстве бюджетном устройстве. Сущность его сводится к организации и принципов построения бюджетной системы. В нем выделяют основу и структуру бюджетной системы, взаимосвязь и разграничения доходов и расходов между ее отдельными звеньями, закрепляются законодательно установленные бюджетные права. Прежде всего от этого зависит, насколько созданы условия обеспечивают эффективное управление основной массой финансовых ресурсов в держави.
Бюджетная система каждой страны определяется ее административно-территориальным делением и государственным устройством. Именно этим обусловлена необходимость в той или иной вертикальной структуре государственных органов власти и управления, а следовательно - и структуре соответствующих финансовых фондов. В частности, в унитарных странах бюджетная система состоит из двух звеньев - государственного (центрального) и местного (муниципального) бюджетов. В бюджетной системе федеративных государств добавляется еще третья, среднее звено - бюджет членов федерации. Например, в США - это бюджеты штатов, в России - республик, в Германии - земель, в Швейцарии - кантонов. В бюджетной системе Украины выделяют государственный бюджет, бюджет Автономной Республики Крым и местные бюджеты (областные, районные, городские, сельские и поселковые). В совокупности названные бюджеты составляют сводный (консолидированный) бюджет.
В мировой практике существуют различные подходы к строению бюджетной системы. Однако, исходя из общегосударственных позиций, для всех стран с развитой рыночной экономикой основополагающим в этом процессе является использование принципа сочетания централизованных и децентрализованных фондов. Главная проблема состоит в достижении оптимального соотношения между бюджетной централизацией и децентрализацией, т.е. согласование государственных и региональных, местных бюджетов. Не менее важное значение придается определению самого характера взаимоотношений между бюджетами разных уровней. Речь идет о том, функционировать целостная единая бюджетная система, каждый бюджет будет автономным с собственной доходной базой, направлениям расходов и широкими правами.
Признано, что автономность местных бюджетов с признаком не политической направленности, а экономической целесообразности. В этих условиях каждый регион будет стремиться самостоятельно удовлетворить свои потребности и одновременно может быть уверен, что дополнительно изысканные его резервы не будут изыматься и не влиять на дальнейшие отношения с бюджетами вышестоящих уровней. Если на местах нет стимулов к росту прибылей, то и центральные государственные структуры не смогут установить, а главное - реализувати.
Сегодня еще рано говорить об утверждении автономности местных бюджетов в Украине. В этом направлении сделан лишь первый шаг, поскольку принятые принципы формирования бюджетной системы - единства, полноты, достоверности, гласности, наглядности и самостоятельности бюджетов - не способны обеспечить такую степень автономности, который бы выражал экономическую и финансовую самостоятельность регионов. Не решены вопросы относительно четкого определения оснований и степени разграничения звеньев бюджетной системы, их функций. Довольно большое доля национального дохода проходит через централизованный (государственный) бюджет, усложняет, перегружает его и не способствует рациональному использованию имеющихся финансовых ресурсов. Иначе говоря, здесь мы идем простым и одновременно примитивным путем. Конечно, легче применять один унифицированный подход к разработке бюджетов на всех уровнях управления без надлежащей дифференциации, без достаточного учета возможностей, потребностей и перспектив развития каждого региона краини.
Порядок бюджостотворення, действующей в нашей стране, устарел и полностью себя исчерпал. Здесь нужен новый комплексный подход, прежде всего предполагает:
ведение непрерывного долго-и среднесрочного бюджетного планирования, стало бы базой разработки годовых бюджетов;
выделение в бюджетной политике стратегических целей и их последовательную реализацию:
органическое сочетание бюджетного планирования с программой социально-экономического развития в целом и инвестиционной зокрема.
Для того чтобы реально реформировать экономику и получить желаемые конечные финансовые результаты, особое внимание должно быть уделено бюджетному планированию. Только тогда можно надеяться на существенные изменения в формах финансовой политики, поставить на научную основу обоснования концепции консолидированного бюджета. Это предполагает прежде всего формирование и утверждение финансовых планов, которые должны рассчитываться по укрупненным показателям финансовой деятельности на всех уровнях хозяйствования. Контрольные показатели, лимиты и государственные заказы должны разрабатываться одновременно с составлением финансовых планов, определению источников финансовых средств, длительных (стабильных или дифференцированных) экономических нормативов, цин.
Сердцевиной финансового планирования является сводный финансовый баланс государства, призван обеспечить согласование материально-вещественных и денежно-финансовых пропорций общественного воспроизводства. Его разработка предоставляет бюджета статуса главного, стержневого баланса. Речь идет о балансе формирования и расходования централизованного денежного фонда страны во взаимосвязи с движением финансовых средств всех участников общественного виробництва.
Внедрение в экономику страны хозяйственного механизма, отвечающего требованиям перехода к рынку, предполагает необходимость разработки новых методов финансового планирования на всех уровнях управления. Изменения в условиях планирования на сводном уровне предусматривают:
полную самостоятельность в использовании собственных средств и ответственности предприятий за результаты финансово-хозяйственной деятельности. Внедрение налоговых принципов распределения прибыли выводит из-под централизованного контроля значительную часть ресурсов хозяйства и уменьшает объем информации и расчетов, представляемых в центральных плановых органов;
расширенное использование товарно-денежных отношений требует от центральных экономических ведомств разработки методов сбалансированного платежеспособного спроса с материальным покрытием в сфере производства и потребления. При этом по мере разгрузки верхних правительственных звеньев от текущих задач оперативного планирования и управления финансами министерств и ведомств, бюджетной системы создается необходимость перехода на среднесрочное планирование и долгосрочные прогнозы;
с развитием теории средне-и долгосрочного финансового планирования должен определяться минимальная потребность в бюджетных и кредитных ресурсах, необходимых для покрытия расходов государства в соответствии с задачами, определенными в концепции социально-экономического развития. Такие задачи должны укрупняться, определять динамику роста и основные показатели финансово-кредитной системы, в частности бюджету.
Налаживание прямых хозяйственных связей, оптовой торговли, применения договорных цен призвано способствовать созданию механизма поддержания сбалансированности материальных и финансовых ресурсов, используемых в централизованном порядке. В этой ситуации главная задача финансового планирования сводится к созданию необходимых условий для функционирования товарно-денежных отношений, формирование системы регуляторов, согласовывают платежеспособный спрос хозяйства и населения с материальным обеспечением. На сводном уровне это может обеспечиваться на основе системы взаимосвязанных показателей, отражать материально-финансовой сбалансированности воспроизводства, наличного и безналичного денежного обращения, динамические характеристики объема перераспределения ресурсов через финансово-кредитную систему.
Государственный бюджет. В системе государственных финансов большая роль отводится централизованному бюджета. Как система экономических распределительных отношений он охватывает все общество, в отличие от других финансовых звеньев, которые имеют узкие рамки. Это связано с тем, что централизованный бюджет должен обеспечивать существование государства, его экономическое и социальное розвиток.
По своему материальному содержанию государственный бюджет с центральным фондом денежных ресурсов, находящихся в распоряжении уряду.
Государственный бюджет показывает бюджетный потенциал, который фактически способна сформировать страна, и выступает исходной базой для разработки текущего финансового политики.
Структура бюджета страны характеризуется прежде двумя главными взаимосвязанными составляющими: доходами и расходами. Однако это не означает, что содержание бюджета сводится к простому сметы или своеобразной кассы, куда поступают и откуда идут деньги. Он всегда был и остается главным финансовым планом государства, является средством достижения экономической стабильности, и в нем отражается реальная жизнь общества. Его проект ежегодно разрабатывает исполнительный орган страны, обсуждает и принимает законодательный орган (парламент, конгресс). Утвержденный бюджет реализуют исполнительные органы, после завершения финансового года отчитываются о соответствии его фактически достигнутых показателей плановым, установленные законом.
Источники, характер формирования и направления расходов государственного бюджета в каждой стране отличаются своими национальными особенностями. Это зависит от многих факторов административной системы, структуры и уровня развития экономики, конкретно воплощаемой государственной политики и т.д.. При всем разнообразии используемых в странах способов бюджетотворення и подходов к нему, в этом процессе существуют и общие черты и закономерности. В частности, доходная часть бюджетов в основном состоит из налоговых поступлений, а их расходы в основном связаны с обеспечением социальных услуг, смягчает неизбежно свойственную для рыночной экономики дифференциацию в доходах, уровне жизни различных слоев населення.
Для того чтобы конкретизировать анализ структуры денежных ресурсов и полнее исследовать процесс их движения, обратимся к показателям бюджета Украины на 2000 г. (табл. 7).
Доходы бюджета. При всем разнообразии источников доходов государственного бюджета решающую роль в его формировании играют четыре основных вида налогов. Как показывают приведенные в табл. 7 Данные, наибольшая доля в централизованном бюджете страны приходится на добавленную стоимость - 29,1 процента. Ранее верхнюю позицию здесь занимал налог на прибыль предприятий. В 2000 г. он плановая доля в бюджете составляла - 17,3 процента. В течение последних пяти лет она значительно сократилась. Это объясняется не только изменениями в налоговом законодательстве и существенным уменьшением налоговых ставок для предприятий. Существенно сузилась база налогообложения вследствие спада производства и соответственно уменьшение самой прибыли. Время большая часть полученной прибыли остается в первичных звеньях производства. Средний процент извлечения прибыли при уплате этого налога заметно знизився.
Средства, получаемые за счет подоходного налога с граждан в 2000 г. (как и в 1998 г.) направлялись полностью в доходную часть местных бюджетов и учитывались в сводном бюджете страны. Доля местных бюджетов в сводном равен 11,7 процента. В течение нескольких последних лет она была еще меньше. Если сравнить ее с подобными поступлениями в бюджеты стран с развитой рыночной экономикой (от 74 до '/, всех бюджетных поступлений), то она представляется мизерной. На первый взгляд может показаться, что процесс мобилизации доходов в бюджет страны не лежит, в отличие от других государств, тяжелым бременем на населении. Совсем другую картину имеем, когда к определенной части налога с граждан добавлять суммы косвенных налогов, примерно 70 процентов которых уплачивается населением через цену при покупке товаров и услуг. К тому же нельзя не учитывать, что сегодня несравненно низкий уровень личных доходов и реальная заработная плата большей части населения Украины не отличаются тенденцией к постоянному быстрого зростання.
Относительно незначительной есть доля поступлений в бюджет от акцизного сбора (5,8 процента). Однако следует отметить, что в последнее время наблюдается ее увеличение прежде всего благодаря расширению ассортимента товаров, с которых будет взиматься акцизный сбор, и повышению отдельных его ставок.
Долгое время в структуре бюджета находились средства ряда внебюджетных фондов (Пенсионного фонда Украины, Фонда осуществления мероприятий по ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы и социальной защиты населения, Фонда охраны труда. Государственного инновационного фонда и т.п.). Боны почти наполовину, но по сути формально, увеличивали общий объем бюджета. Дело в том, что эти фонды имеют четко очерченную базу доходов и целевой характер. Недавно некоторые из них отменены (например. Государственный инновационный фонд, Фонд развития топливно-энергетического комплекса), некоторые выведены из состава централизованного бюджета. Поэтому средства государственных целевых фондов заметно сократились. их доля в поступлениях в бюджет уменьшилась до 9,9 видсотка.
Неналоговые поступления в государственный бюджет составляют 26,8 процента. Это плановый показатель и достичь его будет трудно, поскольку недостаточные суммы поступлений от приватизации имущества, платы за транзит природного газа по территории Украины, рентной платы за нефть и газ собственной добычи, а также возвращения кредитов, предоставленных под государственные гарантии.
Доходная часть Государственного бюджета Украины на 2000 г. утверждена в сумме 33433,2 млн. грн. Это составляет 80 процентов общего консолидированного бюджета. Остальные средства направляется в местные бюджеты, которые согласно Закону Украины «О бюджетной системе Украины» кроме определенной части общегосударственных поступлений формируются также за счет законодательно установленных местных источников. С целью укрепления их доходной базы рекомендуется присвоить статус местных тем общегосударственным налогам, которые традиционно в полном объеме зачисляются в местные бюджеты (подоходный налог с граждан, плата за землю, налог на прибыль предприятий коммунальной собственности, налог с владельцев транспортных средств и т.п.).
В структуре поступлений в централизованных бюджетов в странах с развитой рыночной экономикой ведущую роль играет прямое налогообложение. Например, в США и Канаде за счет личного доходного налога формируется 45-48 процентов их федеральных бютжет. Это источник дохода является значимым и в западноевропейских странах (от 20 до 50 процентов всех бюджетных поступлений). Второе место в централизованных бюджетных доходах принадлежит взносам на социальное страхование. их называют налогами на заработную плату. Они выплачиваются наемными работниками (в процентах к совокупному заработка) и каждым предприятием, фирмой (в процентах к общему фонду оплаты труда). Следующим по значимости в бюджете создании идет налог на прибыль корпораций (до 20 процентов). В последнее время в большей части западных стран эта доля правительственных доходов приобрела тенденции к снижению. Каждая из других категорий, участвует в формировании бюджета (акцизный сбор, налог на недвижимость, пошлина и т.п.), не превышает, как правило, 4-5 процентов его денежных надходжень.
Расходы бюджета. Функциональная структура расходной части бюджета, то есть разделение затрат по их назначению, претерпевает заметных сдвигов. Привлекает внимание довольно низкий по сравнению с недалеким прошлым уровень расходов бюджета на финансирование производственных отраслей народного хозяйства (например, промышленность и энергетика - 5,6 процента, сельское хозяйство - 1,2, строительство - 1,2 процента). Это обусловлено особенностями переходного периода к рыночной экономике, которому свойственно последовательное сужение отдельных функций государства, связанных с непосредственным участием в производственной сфере. С углублением экономических реформ обеспечения процесса производства, его расширенное воспроизводство все больше осуществляться ^ а счет финансовых средств, сосредоточенных на уровне предприятий. Утверждение новых форм собственности в ходе приватизации государственных предприятий приводит к дальнейшему уменьшению и ликвидации зависимости от центрального бюджета. Однако бюджетное финансирование играть заметную роль в общих вложениях в экономику. Уменьшая или полностью исключая практику поддержки убыточных предприятий, неэффективных экономических, хозяйственных программ, государство направлять свои средства на поддержку базовых отраслей промышленности, сельского хозяйства, конверсию, на обеспечение крупных целевых проектов межотраслевого характера, развитие топливно-энергетического комплекса, транспортной сети, связи и других элементов производственной инфраструктуры.
США.
| 18.2. налоговая система | 18.4. фискальная политика |