28.3. Влияние бюджетного дефицита на государственный долг
Что такое государственный долг и как он влияет на экономику? Государственный долг - окупаемость накопленных за предыдущие годы бюджетных дефицитов. Государственный долг материализованный в определенном количестве облигаций государственных займов. Развитая система государственного заимствования на рынке ссудных капиталов - Неотъемлемый атрибут рыночной экономики. В Украине такая система находится в стадии формирования. Начало развития системы в Украине было положено в середине 90-х годов. С 1996 года выпуски облигаций государственного внутреннего займа стали использоваться для покрытия бюджетного дефицита, что позволило максимально уменьшить использование механизма денежной эмиссии, бросил страну в гиперинфляцию в 1993 - 1994 pp. Однако после российского дефолта 1998 года система государственного заимствования оказалась практически замороженной. С 2000 года предпринимаются попытки ее реанимации.Последствия госдолга для экономики можно условно разделить на две группы: действительные и мнимые. Начнем с мнимых последствий, т. е. из таких, которые при извне негативном влиянии на самом деле не так вредны или опасны. Таких проблем дви.
Первая представлена тезисом о том, что рост государственного долга в перспективе может привести к банкротству государства и развала экономики. Согласно этому тезису государство в будущем может не выдержать под тяжестью накопленного долга. На самом деле такой опасности не существует. У государства есть три компенсирующих механизмы, не позволяющие ей обанкротиться: во-первых, рефинансирования, во-вторых, налогообложения, в-третьих, создание денег. Так, при наступлении срока расплаты по старым государственным обязательствам государство может выпускать и действительно выпускает новые займы для расплаты. При этом возникает проблема достаточности средств, привлекаемых для покрытия обязательных выплат, наступили. Далее, при недостатке собранных средств государство может увеличить налоги, чтобы собрать недостающие суммы. И наконец, всегда остается возможность включить печатный станок. Конечно, все эти способы можно использовать не от хорошей жизни, но даже их простое перечисление доказывает, что они вполне применимы. На практике правительство постоянно добивается повышения верхней границы допустимой суммы государственного долга, имея в виду, что на крайний случай у государства есть определенное, причем немалое, имущество, чтобы расплатиться по боргах.
Второй тезис о роли госдолга носит в большей степени морализаторский характер. Сводится он к тому, что рост госдолга означает перекладывание его бремени на плечи будущих поколений. В принципе это верно, но только в том смысле, что для будущих поколений государству будет трудно найти средства только в случае, если это поколение потребует уплаты долгов. На самом деле государство сможет взять эти средства у этого самого поколения за счет увеличения налогов, с тем, чтобы тут же их вернуть, в чем нет большого значення.
Итак, обе проблемы носят во многом спекулятивный характер. Однако это вовсе не означает, что никаких неприятностей разбухания госдолга не приносит. К сожалению, настоящие проблемы есть, и немалые. Они заключаются в том, что, во-первых, непрерывное увеличение государством заимствований на рынке ссудного капитала подрывает частные инвестиции из-за эффекта вытеснения. Заимствуя на денежном рынке, государство толкает вверх равновесное значение ставки процента и тем самым сдерживает частные инвестиции. Последствия текущего сокращения частных инвестиций могут сказаться в будущем, но только в том случае, если средства, привлеченные государством на денежном рынке. "Будут использованы непродуктивно, т.е. тратиться на текущие государственные нужды (например, на выплату заработной платы государственным служащим, зарубежные поездки представителей власти , ремонт руководящих служебных апартаментов и др..). Если же государство осуществляет инвестиционную деятельность, то оно тем самым компенсирует падение частных инвестиций, и будущие поколения наследуют производственный аппарат в неизменных, если не в увеличенных, масштабах. Во-вторых, разбухание госдолга одновременно означает и рост расходов на его обслуживание. Выплаты одних только процентов по нему должны большее негативное влияние, чем основная сумма, так как основная сумма - это нечто неосязаемое, а проценты - это реальные выплаты из бюджета, причем постоянно растущие. Это, с одной стороны, уменьшает возможности финансирования социальных расходов, а с другой стороны, требует усиления налогового бремени, подрывая тем самым текущее потребление и инвестиционный процесс. Поскольку дополнительные налоговые поступления в таком случае использовать непродуктивно, то есть двойной негативный эффект: сокращение текущего частного потребления и сокращения текущих частных инвестиций , то есть страдать будут и сегодняшние, и будущие поколения. бы собраны дополнительные налоговые поступления использовались на расширение государственных инвестиций, то это компенсировало бы падение частных инвестиций и не создавало бы проблем для будущих поколинь.
Налоговое бремя связан не только с проблемой государственного долга, потому что налоговая политика решает несколько проблем. Из этого следует, что сбор налогов играет весьма важную роль в механизме государственного управления экономикой. Между тем, усиление налогообложения сопровождается ростом абсолютных сумм налоговых поступлений только до известных пределов. Если ставки налогообложения превышают эти пределы, то предприниматели или сворачивают деловую активность, или просто ищут способы уклонения от уплаты налогов. Этот эффект исследовал А.Леффер, построив так называемую кривую Лэффера. Она показывает зависимость сумм налогов, собираемых от ставки налогообложения (см. рис. 28.1). Module . Как видно из рис. 28.1, при росте ставки налогообложения суммы налоговых поступлений растут до точки М, в которой сбор налогов достигает максимума (при ставке налогообложения). Однако при дальнейшем повышении ставки налогообложения абсолютные суммы налогов, собираемых начинают падать, доходя до нуля при 100%-ной ставке. На практике об эффективности фискальной политики можно судить по уровню собираемости налогов. Во второй половине 90-х годов в Украине собираемость налогов составлял примерно 2/3 от запланированного. Это свидетельствует о том, что фискальная политика неэффективной. Общий объем налоговых и неналоговых изъятий у субъектов предпринимательской деятельности превышает 50%. Поэтому они предпочитают идти «в тень» и вообще не платить налогов. В результате возникает цепь взаимосвязанных негативных последствий для экономики. Во-первых, растущая часть ВВП скрывается от официального учета и тем самым искажаются данные, которые служат основой для принятия решений о проведении тех или иных мер экономической политики. Во-вторых, не обеспечивается финансирование социальной сферы, в результате чего она приходит в упадок и разрушается. В-третьих, падают стимулы к росту производственных инвестиций, поскольку фискальной политикой инвестиционные процессы никак не поощряются. В-четвертых, усиливается бартеризация и долларизация экономики, подрывает эффективность монетарной политики. В-пятых, с точки зрения особенностей переходной экономики самое главное, антистимулююча фискальная политика формирует у населения соответствующее отношение к государству, к ее способности обеспечить рациональное управление социально-экономическими процесами.
Существует и проблема увеличения внешнего долга. В отличие от внутреннего долга, внешний нужно регулярно гасить, что в конечном итоге задерживает экономический рост в стране-должнику. Эта проблема чрезвычайно актуальна для Украины. Дело в том, что условия выпуска облигаций государственного внутреннего займа делали их весьма привлекательными для нерезидентов, так обеспечивали получение дохода по ним в размере 25-30% годовых. По сравнению с мировым уровнем 8-10% это очень привлекательные условия инвестирования. И неудивительно, что с начала 1997 года в Украину хлынул поток иностранной валюты, направленной нерезидентами на приобретение облигаций. Казалось бы, рост валютных резервов является положительным фактом, если, однако, забыть, что это - заемные деньги. Даже в краткосрочной перспективе приток валюты порождает проблемы. Прежде всего потому, что он способствует росту курса национальной валюты, поощряя импорт и сдерживая экспорт. В условиях, когда Украине нужно зарабатывать валюту на здоровой основе, т.е. за счет продвижения конкурентоспособной продукции на мировые рынки, она сама, либерализовав допуск нерезидентов на рынок государственных ценных бумаг, подрывает свое проникновение на мировые рынки. В долгосрочной перспективе проблема еще более обострится, поскольку помимо и без того высоких процентов, нужно будет выплачивать и основную сумму долга. А поскольку экономика находится в состоянии спада, условий для достаточного привлечения средств в бюджет для расплаты по долгам не предвидится. Поэтому, скорее всего, для покрытия задолженности использоваться новые заимствования, то есть государство выступает строителем типовой финансовой пирамиди.
Опасность такого развития событий для экономики заключается в существовании иллюзии безнаказанного строительства финансовых пирамид именно государством. Конечно считается, что негосударственные финансовые пирамиды обречены на крах, а государство имеет неограниченные возможности. Между тем Украина в 1996 году допустила просрочку исполнения своих обязательств по выплатам процентов по госдолгу, что явилось событием чрезвычайной и дало повод финансовым аналитикам говорить о возможном банкротстве украинского государства как о реальной угрозе. Поэтому проблема государственного долга и его последствий стала актуальной и для неи.
Еще одной важной тенденцией, что свидетельствует о формировании развитой системы государственного заимствования, является становление механизма местных (муниципальных) займов. В числе первых городов, внедривших механизм местных займов, стал Харьков. В 1996 году были осуществлены первые два выпуска облигаций муниципального займа, предполагается выход на рынок еврооблигаций. Надо прямо признать, что на такой шаг местные власти идет не от хорошей жизни. Дело в том, что острый финансовый кризис поразил не только предприятия, но и местные органы власти. Украине не хватает денег на выплату заработной платы учителям, врачам, другим работникам бюджетной сферы. Не стало средств содержать школы, больницы, учреждения культуры. Вследствие отсутствия средств школьники остаются без летних школьных таборив.
Нужно признать, что в развитии государственного кредита вообще и местных займов частности Украина не просто отстала от развитых стран, а находится практически на нулевой отметке. Система мобилизации финансовых ресурсов в переходной экономике сильно деформирована. Из трех возможных методов - налогового, эмиссионного и государственного кредита - получили развитие лишь первые два. Причем если на общегосударственном уровне первого спро-1 бы развитию государственного кредита предпринимались еще в первые годы независимости, то на местном уровне реальные шаги практически почти отсутствуют. Такое положение явно ненормальний.
Дело в том, что триланцюжкова система формирования государственных доходов на разных уровнях позволяет использовать действительно оптимальные способы привлечения ресурсов. Само существование одновременно трех развитых каналов сбора денег позволяет государству согласно конкретной социально-экономической ситуацией использовать преимущества каждого из способов и нейтрализовать их недостатки, опираясь на другие методы. Если хотя бы один с цепочек в системе выпадает, то возможности ее эффективного функционирования резко сокращаются, нагрузка на те цепочки, оставшиеся увеличивается, а в результате они оказываются неспособными справиться с задачами, которые возлагаются на них.
Случайно или нет то, что в Украине реально имеют место именно налоговый и эмиссионный методы сбора финансовых ресурсов государством? Очевидно, нет. Объединяет эти два метода стремление уменьшить доходы населения, причем на безвозмездной основе. Проще говоря, государство отнимает деньги у граждан или в прямой форме-в виде налогов, или в скрытой - через инфляционный механизм денежной эмиссии. Истинная природа нашего государства как государства, не выражает интересы своих подданных, оказывается при этом наиболее рельефно.
Как с этой позиции выглядит государственный кредит? Гораздо более привлекательно. Ведь по сути займа - это чисто демократический способ организации взаимодействия граждан и государства при решении вопросов финансирования государственных нужд. Здесь экономические интересы людей учитываются гораздо полнее, чем в предыдущих двух случаях. Конечно, без принуждения, в том числе и экономического, государство не может существовать. Однако модель взаимодействия гражданина и государства, в которой нет места демократическим элементам, и модель, где они есть, - это разные модели. И поскольку люди создают государство, чтобы она выражала их интересы, становится очевидным, в какой модели эта задача решается более адекватно.
Ущербность вышеупомянутой двухцепочечной модели формирования государственных доходов особенно сильно проявляется именно на региональном уровне. Дело тут в том, что оба рычаги - и налоговый, и эмиссионный - предусматривают своими «хозяевами» именно центральную власть, хотя и в неодинаковой степени: эмиссионный механизм принадлежит ему целиком, а налоговый - частично. В то же время в сфере государственного кредита роль местной власти самая большая, и именно отсутствие такого рычага сильнее всего ограничивает ее финансовые возможности, независимо от того, осознает он это или нет. бы она это осознавала, она увидела, в чем состоит ее экономический интерес, и, вероятно, многие местные финансовые проблемы были бы если не решены, то стали бы гораздо менее хворобливими.
Наличие развитой системы государственного кредита предоставляет логическую завершенность всей системе сбора финансовых ресурсов государства. Так, эмиссионный доход, полученный от выпуска дополнительной денежной массы в обращение, может быть дополнен механизмом аккумуляции этой денежной массы через систему займов, а доходы кредиторов от участия в займах станут дополнительной базой налогообложения и пополнят доходную часть бюджету.
Но еще более существенно то, что именно триланцюжкова система позволяет оптимизировать поступление средств в госбюджет через каждый канал в соответствии с тем, в каком состоянии находится экономика. Так, в период экономического спада это соотношение характеризуется одними параметрами, в периоды подъемов - другими. Например, если страна переживает экономический бум, именно налоги дают основную часть бюджетных поступлений, причем степень надежности этого источника максимальная - как по отношению к другим источникам в этих же условиях, так и к его возможностей в других обстоятельствах. В период кризиса, когда устойчивость налоговой базы падает, возрастает значение эмиссионных источников и государственного кредиту.Module . Для Украины как раз характерна последняя ситуация. В наших условиях, когда спад производства приобрел затяжной, хронический характер, налоговая система не справляется с возложенными на нее задачами именно потому, что она не в состоянии это сделать, так сказать, по определению. Вместо этого государство на всех уровнях продолжает попытки выжать из нее невозможно. Ставки совокупного налогообложения превысили допустимые значения, и люди, естественно, перестают эти налоги платить. Чрезмерно используется и эмиссионный механизм, хотя он также имеет свои пределы использования (вспомним гиперинфляцию 1993-1995 pp.) . А сейчас эмиссионный механизм в таких широких пределах использовать нежелательно еще и потому, что, обанкротившись во внутренней экономической политике, наше государство для закрытия экономических дыр обращается за кредитами к Международного Валютного Фонда. А он, как известно, одним из условий предоставления кредитов выдвигает ограничения эмиссионной деятельности. Итак, по всем позициям получается, что главный выход - наиболее быстрое развитие государственного кредита, особенно на местном ривни.
Однако, признав это, надо осознавать огромную сложность организации местных займов. Причин тому немало. Прежде всего, это отсутствие практического опыта . Уже упоминавшийся печальный опыт попыток организации государственного займа на центральном уровне осветил все нерешенные проблемы в этом деле. Здесь все важно: и общая концепция, и конкретные условия организации проведения займа, и ее привлекательность для потенциальных инвесторов, а также гарантии выполнения обязательств эмитентом . С того обстоятельства, что государственный кредит имеет большой потенциал и значительные преимущества перед налоговым и эмиссионным механизмами привлечения средств в госбюджет, вовсе не следует, что в наших конкретных условиях эти преимущества будут успешно реализованы. И зависит это как от самой власти, так и от ее потенциальных кредиторив.
Начнем с власти. Выше уже говорилось о том, что она до сих пор не осознала, какие возможности несет с собой организация местных займов. К сожалению, есть опасность, что, начав эти возможности осознавать, власть увидит для себя соответствующие преимущества не там, где они действительно находятся, и будет действовать соответствующим образом. Какая опасность имеется в виду? Прежде желание, собрав деньги и использовав их, попробовать их не возвращать. «Государственное» мышления многих чиновников дальше такого понимания государственных интересов не идет. Вот почему
| 28.2. Споры о роли бездефицитного бюджета | ГЛАВА 29. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ |